[ADRN 问题简报] 亚洲难民和流离失所外国人的法律和社会支持状况：五个亚洲国家的比较

随着叙利亚内战的爆发，难民危机在国际社会中达到顶峰。在过去十年中，叙利亚难民的数量持续增加，他们已迁移到世界各地，如土耳其、黎巴嫩和约旦。尽管大部分难民人口来自中东和非洲，但2020年缅甸的政变表明，亚洲并非难民危机的例外。目前，缅甸有110万流离失所的公民，是难民的主要来源国之一，位列前五名。[1]亚洲国家迫切需要合作提出联合对策，以应对直接和间接与人权和人类安全相关的问题。

亚洲的难民状况

与欧洲一样，亚洲许多国家对难民问题持有不同的态度。通过对孟加拉国、印度尼西亚、泰国、日本和韩国这五个国家案例的研究，可以观察到每个国家都有其独特的情况。在日本，难民问题因两个原因而受到重视。首先，在日本获得难民身份的寻求庇护者和定居者数量可观。根据联合国难民署（UNHCR）的数据，截至2020年12月，日本约有1,390名难民。[2]其次，日本的难民接纳政策非常严格，这从其极低的接纳率可见一斑。2017年，日本有创纪录的19,629人申请难民身份，但只有20人（0.1%）获得批准。在疫情背景下，寻求庇护者数量有所下降。最近的数据显示，2020年，在3,936名申请者中，有47人（约1.2%）获得了难民身份。这比2019年的0.4%的接纳率有所提高，但仍远远不够。[3]

韩国的情况与日本类似。从1994年到2021年9月，韩国共收到72,800份难民申请。然而，2020年，韩国的批准率为1.1%，这是历史最低纪录。从1994年到2020年12月31日，申请难民身份最多的国籍是中国、哈萨克斯坦、巴基斯坦、俄罗斯和埃及。[4]在韩国，缅甸是难民身份持有者中最多的来源国，占1994年至2020年所有难民的33%，其次是埃塞俄比亚、孟加拉国、巴基斯坦和伊朗。

韩国和日本是《1951年联合国难民公约》及其《1967年议定书》的缔约国。两国都是发达的民主国家，人权记录良好。尽管如此，在传统的严格移民管制下，它们在难民政策上表现被动。由于两国主要城市人口密度高，它们只允许外国劳工在合同期内停留。韩国和日本的公众舆论也不倾向于接纳外国工人或难民，除非是与本国国民结婚的外国人。

另一方面，孟加拉国、泰国和印度尼西亚这三个非《公约》和《议定书》缔约国，却接纳了最多的亚洲难民。由于孟加拉国和泰国与缅甸接壤，这在地理上是不可避免的。就罗兴亚难民而言，孟加拉国人民由于宗教背景相同，对他们更为同情。自1981年以来，孟加拉国一直在接纳难民，目前约有902,947名罗兴亚难民在该国。[5]在整个种族灭绝期间，孟加拉国在为罗兴亚难民提供住所方面做得非常出色，民间社会也提供了力所能及的支持。结果，该国记录有150万非官方难民居住。由于规模庞大，孟加拉国开始将部分罗兴亚人迁移到一个名为Bhashan Char的偏远岛屿，目前约有19,000名难民居住在该岛上。[6]然而，该岛是一个易受气旋影响且不适宜居住的地区。因此，孟加拉国与联合国机构就此问题进行了辩论。一些当地非政府组织也抗议了此次搬迁。

泰国也接纳了许多难民。根据联合国难民署泰国办事处的数据，目前泰国共有96,411名难民，设有9个难民营。[7]大多数难民是自20世纪80年代以来逃离缅甸的克伦族和克伦尼族少数民族。最近，由于军事政变，有大量寻求庇护者越境进入泰国。随着难民数量的增加，难民营的条件日益恶化。泰国九个难民营中最大的难民营之一——Mae La营地记录了28例自杀和66例自杀未遂事件，这足以说明难民心理健康状况的严峻。[8]

印度尼西亚长期以来也面临着流离失所的外国人与难民问题。7,458人，占难民人口的大多数，来自阿富汗。据报道，有1,364名难民来自索马里。据报道，有707人来自缅甸，407人和506人分别来自伊拉克和苏丹。[9]虽然这些数字比其他国家少，但考虑到印度尼西亚的总人口非常庞大，这个数字被认为是相当大的。

国内立法与国际公约

接下来需要解决的问题是，这些国家的国内法律有何不同？就日本而言，该国在承认难民方面实施了非常严格的国内措施。为了改善现状并加强对难民的保护，日本出入国在留管理厅（ISA）向第204届国会提交了《部分修改出入国管理及难民认定法》的法案。[10]尽管该法案遭到了批评，但可以看出政府在处理难民问题上的努力。日本主要反对党立宪民主党也在2021年2月向国会提交了关于保护难民的法案。其目标是通过将难民身份认定条款与现行的《出入国管理及难民认定法》分开，以更好地保护难民的权利。首先，这将允许一个独立于出入国在留管理局的第三方委员会来认定难民身份。其次，该法案修订了认定难民身份的标准，使其符合国际规范。在日本，这一点一直偏离国际标准。第三，它确保了审查程序的透明度和适当性。最后，它呼吁在法律中纳入对寻求庇护者的生计支持。尽管两项法案均未通过，但这些行动表明日本正在进行持续的内部努力来改善现状。[11]

与日本类似，也做出了改善难民和流离失所外国人状况的努力。在韩国，政府加入了《1951年难民公约》及其《1967年议定书》。十年后，即2001年2月，政府承认了第一位难民，并于2013年7月颁布了《韩国难民法》。2015年12月，政府启动了难民试点重新安置计划。法律权利和待遇包括“F-2居住签证和就业许可”、“难民旅行证件签发和免除再入境许可”、“配偶和未成年子女的家庭团聚许可”、“根据《社会保障基本法》保障与韩国公民同等的社会保障”、“根据《国民基本生活保障法》的津贴（如符合条件）”、“根据《国民健康保险法》的健康保险福利”语言课程和职业培训项目。[12]除了法律权利外，韩国政府还提供保护，例如允许在人道主义身份认定的相关情况消失之前留在韩国、不被强制遣返原籍国或惯常居住国、允许持“综合就业活动许可”工作、获得援助服务以及获得根据“边缘化群体（包括移民工人）医疗服务支持项目”提供的医疗服务。

尽管印度尼西亚不是《难民公约》的缔约国，但它将难民问题视为人道主义政策。因此，政府授权联合国难民署和国际移民组织在保护难民和为印度尼西亚的难民寻找可能的解决方案方面发挥重要作用。[13]然而，2015年5月，安达曼海危机引发了印度尼西亚对寻求庇护者和难民的关注大幅增加。尽管政府起初拒绝接受罗兴亚寻求庇护者，但随着局势恶化，政府同意接纳滞留在海上的流离失所者。[14]2016年，颁布了关于难民待遇的总统条例No.125。该条例列出了关键定义，并概述了识别、提供庇护和保障难民的程序。[15]尽管印度尼西亚不是任何保护难民的国际公约的缔约国，但政府在危机时期并未视而不见。

尽管许多国家都有保护难民的立法，但这并不适用于整个亚洲。泰国不是《1951年难民公约》的缔约国，保护难民的政策非常有限。因此，难民和流离失所的外国人被视为非法移民，因为他们没有合法居留的权利。[16]因此，2021年11月14日，当柬埔寨首相洪森要求泰国遣返2017年逃往泰国的柬埔寨救国党（CNRP）成员时，泰国政府同意了。然而，各国大使馆介入，将剩余的难民遣送至第三方国家（例如加拿大、瑞士、美国）。[17]尽管多个国际组织和条约紧急推动，泰国仍未批准《难民公约》。联合国难民署的作用也仍然有限，因为没有泰国政府的批准，它无法采取任何行动。因此，联合国难民署在泰国保持低调运作。

民间社会的参与以及政府与国际机构的关系

民间社会组织（CSOs）在国家层面的积极作用极大地影响了难民的承认和保护的成功。民间社会组织与联合国难民署、国际移民组织、国际和国内非政府组织以及其他联合国机构合作。通常采用两级方法。在第一级，学者们主要提出政策建议。在第二级，非政府组织和民间社会组织通常致力于提供医疗援助、照顾儿童的特殊需求、向最脆弱的难民分发现金补助以及提供教育援助和其他类型的援助。

在日本，民间社会必须参与保护和承认难民的意识有所提高。因此，在公民层面支持和保护难民的行动有所增加。例如，今年，联合国难民署和日本信义会联合实施了难民职业教育项目，通过奖学金和组织众筹活动为日本难民提供经济支持。[18]事实上，自2010年以来，大学一直邀请叙利亚难民到日本完成研究生学业。[19]

韩国也出现了类似的趋势，近年来，关注难民的民间社会组织变得非常活跃。一个名为NANCEN难民人权中心的韩国主要律师事务所联盟在该国非常有名。该组织为韩国的寻求庇护者提供经济援助和专业的法律援助。韩国民间社会曾专注于为寻求庇护者提供法律援助，但现在已将其作用扩展到协助难民重新安置。[20]NANCEN难民人权中心对许多学者和活动家都产生了影响，并提供了很大帮助。

然而，很难说独立于联合国难民署的民间社会组织在印度尼西亚和孟加拉国的作用有多大。在印度尼西亚，由于伊斯兰教和印度教之间的冲突以及对该问题的普遍缺乏理解，独立的民间社会组织在处理难民问题时持谨慎态度。[21]在孟加拉国，难民问题主要由联合国组织或国际非政府组织主导，而当地的民间社会组织则充当顾问。这在一定程度上是因为孟加拉国的民间社会组织存在党派倾向，缺乏中立性。[22]此外，由于孟加拉国无法容纳大量难民，当地对难民的态度也变得更糟。由于公民声称难民抢走了工作并从事贩毒等非法活动，孟加拉国民间社会在优先考虑罗兴亚难民的权利方面面临困难。[23]

如前所述，由于缺乏国内政策，联合国难民署是处理难民的主要行为体，它与泰国皇家政府、非政府组织和捐助者合作。[24]公民社会组织也在与联合国难民署合作或独立于联合国难民署开展工作。总部设在泰国和亚太地区的公民社会组织，如亚太难民权利网络（APRN）、泰国庇护权组织、人民赋权基金会和难民权利诉讼项目，以泰国难民权利网络的名义提交了泰国问题联合定期审查报告。该报告描述了泰国难民和难民政策的最新状况，并提出了旨在改善人道主义援助以及倡导一个允许公民社会组织更深入地参与制定和执行难民政策的环境的建议。[25]

可能的改进

改进可以在国内和区域层面进行。首先，每个国家都需要制定适当的法律和制度措施来支持难民。日本面临的最大挑战在于难民紧急响应。目前，日本政府在涌入大量难民时没有适当的应对机制。还需要实现援助难民的项目多样化。在这方面，印度尼西亚已努力增加获得教育的机会，特别是对儿童难民。此外，它还旨在改善获得医疗保健和能力建设发展的机会。

其次，接收难民的亚洲各国政府应与其本国民间社会组织分担处理难民问题的责任。鉴于韩国社会在难民问题上的分歧，政府官员主导了难民政策和保护工作。相反，政府应与当地公民社会组织合作并提供财政援助，以开展更有效的援助计划。孟加拉国和泰国已与国际组织合作管理大量难民涌入。通过这种国际联系，他们为难民营提供服务的当地公民社会组织积累了更多经验。他们需要发出自己的声音，推动政府批准《联合国难民公约》。

最后，该问题需要同时在国际和区域层面加以解决。亚洲民主国家需要分担援助难民和流离失所的外国国民以及保护其人权的国际责任。为此，它们需要收集更可靠的难民数据并在区域内共享信息。因此，建立一个亚洲联盟将是可取的，因为其与联合国和其他国际机构的合作将有助于实践普遍共享的规范和规则。

[1]联合国难民署（UNHCR）。“难民统计数据。”联合国难民署，[n.d.]https://www.unhcr.org/refugee-statistics/

[2]联合国难民署（UNHCR）。2021年。“事实文件：日本。”https://reporting.unhcr.org/sites/default/files/JAPAN%20Fact%20Sheet-June%202021.pdf

[3]日本难民协会，“日本的难民”，[n.d.]https://www.refugee.or.jp/en/refugee/#section03

[4]大韩民国法务部，2020年。“难民统计数据”https://www.moj.go.kr/moj/145/subview.do

[5]孟加拉国政府-联合国难民署。2021年。“孟加拉国政府-联合国难民署联合人口概况介绍。”https://data2.unhcr.org/en/documents/details/89093

[6] Ruma Paul。“孟加拉国签署联合国协议，帮助岛上的罗兴亚难民。”路透社。汤森路透，2021年10月9日。https://www.reuters.com/world/asia-pacific/bangladesh-signs-un-deal-help-rohingya-refugees-island-2021-10-09/.

[7]联合国难民署（UNHCR）。2021年。“事实文件：泰国。”https://data2.unhcr.org/en/documents/details/89215

[8] Auethavornpipat, Ruji，“泰国对缅甸政变的反应迟缓。”东亚论坛，2021年4月22日。https://www.eastasiaforum.org/2021/04/22/thailands-weak-reaction-to-the-myanmar-coup/#more-344838.

[9]联合国难民署（UNHCR）。2021年。“事实文件：印度尼西亚”https://www.unhcr.org/id/en/fact-sheets

[10]联合国难民署（UNHCR），“联合国难民署评论提交给第204届国会会议的《部分修订《出入境管理及难民认定法》的法案》，基于拘留和驱逐问题小组委员会（SCDD）的建议，2021年4月9日第7次出入境管理政策讨论小组。” [n.d.]https://www.unhcr.org/jp/wp-content/uploads/sites/34/2021/04/20210409-UNHCR-Full-Comments-on-ICRRA-Bill-English.pdf

[11]日本立宪民主党，“向参议院提交难民保护法案/出入境管理法修正案[日文]。”2021年2月18日。https://cdp-japan.jp/news/20210217_0768

[12]法务部出入境及外国政策总部难民事务部。“韩国难民身份认定程序”2016年3月9日。https://www.immigration.go.kr/immigration_eng/1833/subview.do?enc=Zm5jdDF8QEB8JTJGYmJzJTJGaW1taWdyYXRpb25fZW5nJTJGMjMwJTJGMzc4NTk0JTJGYXJ0Y2xWaWV3LmRvJTNG

[13]联合国难民署（UNHCR）。“联合国难民署在印度尼西亚。”[n.d.]https://www.unhcr.org/id/en/unhcr-in-indonesia

[14] McCaffrie, Caitlin，“安达曼海危机：该地区在2020年真的更好吗？”新南威尔士大学悉尼分校，2020年8月6日。https://www.kaldorcentre.unsw.edu.au/publication/andaman-sea-crisis-region-really-better-2020

[15]联合国难民署（UNHCR）。“联合国难民署在印度尼西亚。”[n.d.]https://www.unhcr.org/id/en/unhcr-in-indonesia

[16] Harrison, Jennifer。联合国难民署欢迎泰国政府批准国家审查机制. 曼谷，泰国：联合国难民署，2019年。https://www.unhcr.org/th/en/16791-unhcr-welcomes-thai-cabinet-approval-of-national-screening-mechanism.html

[17]人权观察。泰国：柬埔寨难民被强制遣返。 曼谷，泰国：人权观察，2021年。https://www.hrw.org/news/2021/11/12/thailand-cambodian-refugees-forcibly-returned

[18]联合国难民署。2021年。“日本概况介绍。”https://reporting.unhcr.org/sites/default/files/JAPAN%20Fact%20Sheet-June%202021.pdf

[19] Hebecker, Dirk。“难民保护与解决方案”，载于《日本国际合作概况》，JICA编（东京：一桥大学出版社，2018年），42页。https://www.jica.go.jp/jica-dsp/english/university/pdf/01_02_HitotsubashiUniv_attachment.pdf

[20]NANCEN难民权利中心。[无日期]。“什么是NANCEN难民权利中心？”https://nancen.org/1894

[21] Legido-Quigley, Helena, Leh Hoon Chuah, Fiona, and Howard, Natasha。2020年。“东南亚卫生系统在‘安达曼海难民危机’中的挑战与应对：对印度尼西亚、马来西亚、缅甸和泰国卫生部门观点的定性研究。”PLOS Medicine 17 (11) (11月)https://doi.org/10.1371/journal.pmed.1003143

[22] Tasnim, Farhat。2017年。“孟加拉国的政治化公民社会：案例研究分析。”Cosmopolitan Civil Societies: an Interdisciplinary Journal9(1) (3月): 98-123。https://doi.org/10.5130/ccs.v9i1.5247

[23] Ansar, Anas and Md. Khaled, A.F。2021年。“从团结到抵抗：孟加拉国东道社区对罗兴亚难民不断变化的反应。” Int J Humanitarian Action 6(16) (7月)。https://doi.org/10.1186/s41018-021-00104-9

[24]联合国难民事务高级专员办事处。2021年。“泰国概况介绍。”https://www.unhcr.org/th/wp-content/uploads/sites/91/2021/10/UNHCR-Thailand-Fact-Sheet_30-September-2021.pdf

[25]泰国难民权利网络。泰国难民权利网络联合提交普遍定期审议泰国：泰国第三周期，第39届会议。泰国 [无日期]https://asylumaccess.org/wp-content/uploads/2021/06/Refugee-Rights-Network-in-Thailand_en.pdf

■ 白金景是东亚研究所研究部主任。她获得了英国华威大学国际关系学硕士学位。目前，她负责监督东亚研究所的所有研究项目，但她的个人工作主要集中在亚洲的国家安全、治理、区域合作和民主方面。她的研究兴趣包括朝鲜、国际关系和国际安全。她最近的出版物包括《韩国对朝鲜和统一的看法：朝鲜半岛的未来，邻居而非兄弟》（EAI问题简报，2020年）、《对朝四点战略的现状与未来》（Global NK Commentary，2020年）、《通过民意评估文在寅政府的外交安全政策中期评估：朝鲜政策为实现朝鲜半岛和平与繁荣而努力》（Global NK Commentary，2019年），以及《朝鲜的生物和化学武器与无核化之路》（Global NK Commentary，2019年）。

■ 尹河恩是东亚研究所的研究员。她获得了首尔大学国际研究硕士学位。目前，她在东亚研究所的工作重点是国际合作、韩日关系和韩国的民主。她的研究兴趣包括治理、韩欧关系和民主。

■ 排版由白金景研究部主任

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