アジアにおける難民・外国人避難民の法的・社会的支援の現状：アジア5カ国比較

難民危機は、シリア内戦の勃発とともに国際社会において顕在化した。シリア難民の数は過去10年間増加し続け、トルコ、レバノン、ヨルダンなどの国々に移住している。難民人口の大多数は中東やアフリカ出身であるが、2020年のミャンマーのクーデターにより、アジアも難民危機の例外ではないことが明らかになった。現在、110万人の避難民を抱えるミャンマーは、難民の出身国トップ5に含まれている。[1]アジア諸国が、人権および人間の安全保障に直接的・間接的に関連する問題に取り組むための共同対応を協力して提案することは、緊急かつ極めて重要である。

アジアにおける難民の状況

ヨーロッパと同様に、アジアの多くの国は難民問題に対して異なる姿勢をとっている。バングラデシュ、インドネシア、タイ、日本、韓国の5カ国を事例研究することで、各国が独自の状況を抱えていることが観察できる。日本では、難民・避難民の申請者および認定者が相当数存在するため、難民問題は重要視されている。国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）によると、2020年12月現在、日本には約1,390人の難民がいる。[2]第二に、日本の難民受け入れ政策は、非常に低い受け入れ率からも明らかなように厳格である。2017年には、19,629人という記録的な数の難民申請が日本で行われたが、受け入れられたのはわずか20人（0.1%）であった。パンデミックの影響で、難民申請者数は減少した。直近のデータによると、2020年には3,936人の申請者のうち47人（約1.2%）が難民認定を受けた。これは2019年の0.4%の受け入れ率と比較して改善されたものの、依然として不十分である。[3]

韓国も同様の状況にある。1994年から2021年9月までに、韓国には合計72,800件の難民申請があった。しかし、2020年の韓国における認定率は1.1%であり、これは史上最低の記録である。1994年から2020年12月31日までに、難民申請が最も多かった国籍は、中国、カザフスタン、パキスタン、ロシア、エジプトであった。[4]韓国では、1994年から2020年までの難民認定者のうち、ミャンマー出身者が33%を占め、次いでエチオピア、バングラデシュ、パキスタン、イランとなっている。

韓国と日本は、1951年の国連難民条約および1967年の議定書の締約国である。両国とも人権記録の良い先進民主主義国である。それにもかかわらず、両国は従来の厳格な移民管理の下で、受動的な難民政策を示している。両国の主要都市は人口密度が高いため、外国人労働者の滞在は契約期間に限られている。韓国と日本の世論も、自国民との結婚による外国人を除き、外国人労働者や難民の受け入れには肯定的ではない。

一方、条約および議定書の締約国ではないバングラデシュ、タイ、インドネシアは、アジアの難民の大部分を受け入れている。これは地理的に避けられないことであり、バングラデシュとタイはミャンマーと国境を接している。ロヒンギャ難民の場合、バングラデシュ国民は同じ宗教的背景を持つため、彼らに同情的である。1981年から難民を受け入れているバングラデシュには、現在約902,947人のロヒンギャ難民がいる。[5]ジェノサイドの間、バングラデシュはロヒンギャ難民に避難場所を提供するために素晴らしい仕事をし、市民社会は可能な限りの支援を提供した。その結果、同国には150万人の非公式難民が居住していると記録されている。この規模に圧倒されたバングラデシュは、一部のロヒンギャをバシャン・チャールという遠隔地の島に移住させ始め、現在約19,000人の難民が島に住んでいる。[6]しかし、その島はサイクロン多発地域であり、居住に適した場所ではない。そのため、バングラデシュは国連機関とこの問題について協議した。一部の現地NGOも移住に抗議した。

タイも多くの難民を受け入れている。UNHCRタイによると、現在タイには96,411人の難民がおり、9つの難民キャンプがある。[7]難民のほとんどは、1980年代からミャンマーから逃れてきたカレン族およびカレンニー族の少数民族である。最近では、軍事クーデターにより、ミャンマーから国境を越えて避難してくる人々が増加している。難民キャンプの状況は、難民の増加に伴い悪化している。タイの9つの難民キャンプの一つであるメーラーキャンプでは、28件の自殺と66件の自殺未遂が記録されており、難民の精神衛生の深刻さがうかがえる。[8]

インドネシアも長期間にわたり、外国人避難民や難民の問題を抱えている。7,458人、これは難民人口の大多数であるが、アフガニスタンから来ている。ソマリア出身の難民は1,364人、ミャンマー出身は707人、イラクとスーダンからはそれぞれ677人と506人が報告されている。[9]これらの数は他の国と比較すると少ないが、インドネシア全体の人口が非常に大きいため、この数は多いと認識されている。

国内法と国際条約

次に、これらの国々の国内法はどのように異なるのかという問題に取り組む必要がある。日本のケースでは、難民認定に関して非常に厳格な国内措置が講じられている。状況を改善し、難民の保護を強化するために、出入国管理及び難民認定法の一部を改正する法案が、出入国在留管理庁（ISA）によって第204回国会に提出された。[10]これには批判もあったが、政府が難民問題に対処しようとしていることがうかがえる。日本の主要野党である立憲民主党も、2021年2月に難民保護法案を国会に提出した。この法案は、難民認定に関する規定を現行の出入国管理及び難民認定法から分離することで、難民の権利をより良く保護することを目的としていた。これにより、まず、出入国在留管理庁から独立した第三者委員会が難民認定を行うことができるようになる。第二に、この法案は、難民認定の基準を国際的な規範に沿うように改正した。日本では、これが国際基準から逸脱していた。第三に、審査プロセスの透明性と適切性を確保した。最後に、申請者の生活支援を法律に含めることを求めた。両法案ともまだ可決されていないが、これらの行動は、日本国内で現状を改善するための継続的な努力が行われていることを示している。[11]

日本と同様に、難民・外国人避難民の状況を改善するための努力が行われている。韓国では、政府は1951年の難民条約および1967年の議定書に加盟した。10年後の2001年2月、政府は初の難民を認定し、2013年7月には難民法を施行した。2015年12月には、難民のパイロット再定住プログラムを開始した。法的権利と待遇には、「F-2居住ビザと就労許可」、「難民旅行証明書の交付と再入国許可の免除」、「配偶者および未成年の子供のための家族再統合許可」、「社会保障基本法に基づく韓国国民と同等の社会保障の保証」、「国民生活保障法に基づく手当（該当する場合）」、「国民健康保険法に基づく健康保険給付」の言語プログラム、および職業訓練プログラムが含まれる。[12]法的権利以外にも、韓国政府は、人道的状況の認定に関連する状況が解消されるまで韓国への滞在許可、出身国または常居国への強制送還の禁止、包括的な雇用活動許可による就労許可、支援サービスへのアクセス、および「周縁化された人々（外国人労働者を含む）のための医療サービス支援事業」に基づく医療サービスへのアクセスなどの保護を提供している。

インドネシアは難民条約の締約国ではないが、難民問題を人道政策として捉えている。そのため、政府はUNHCRと国際移住機関（IOM）に、インドネシアにおける難民の保護と可能な解決策の特定において大きな役割を果たすことを認めている。[13]しかし、2015年5月のアンダマン海危機は、インドネシアにおける庇護申請者と難民への関心を大幅に高める引き金となった。当初、政府はロヒンギャの庇護申請者の受け入れを拒否したが、状況が悪化するにつれて、海上で漂流する避難民を受け入れることに同意した。[14]2016年には、難民の取り扱いに関する大統領令第125号が制定された。この規則は、主要な定義を列挙し、難民の発見、避難場所の提供、および保護のプロセスを概説した。[15]インドネシアは難民保護に関する国際条約の締約国ではないにもかかわらず、危機時には目をそむけない。

多くの国で難民を保護するための法制度が存在するが、これはアジア全体に適用されるわけではない。タイは1951年の難民条約の締約国ではなく、難民を保護するための政策は非常に限られている。そのため、難民・外国人避難民は、合法的に滞在する権利がないため、不法移民として扱われる。[16]その結果、2021年11月14日、フン・セン・カンボジア首相が2017年にタイに逃亡したカンボジア国民救済党（CNRP）のメンバーの送還をタイに要請した際、タイ政府は同意した。しかし、大使館が介入し、残りの難民を第三国（カナダ、スイス、米国など）に送還した。[17]複数の国際機関や条約による緊急の働きかけにもかかわらず、タイはまだ難民条約を批准していない。タイ政府の承認なしには行動できないため、UNHCRの役割も限定的である。したがって、タイにおけるUNHCRの活動は非常に控えめである。

市民社会の参加と国際機関との関係

国家レベルでの市民社会組織（CSO）の積極的な役割は、難民認定と保護の成功に強く影響する。CSOは、UNHCR、IOM、国際・国内NGO、その他の国連機関と協力して活動している。通常、二段階のアプローチが採用される。第一段階では、学者が政策提言を行うことが多い。第二段階では、NGOやCSOが、医療支援の提供、子供の特別なニーズへの対応、最も脆弱な難民への現金給付、教育支援などの支援策の実施に取り組むことが多い。

日本では、難民の保護と認定に参加する必要があるという市民社会の意識が高まっている。そのため、市民レベルでの難民支援・保護活動が増加している。例えば、今年、UNHCRと日本福音ルーテル協会が、奨学金の提供や金銭的支援のためのクラウドファンディングキャンペーンの企画を通じて、日本国内の難民を支援するための難民職業訓練プログラムが実施された。[18]実際、2010年以来、大学はシリア難民を日本に招き、大学院教育を受けてもらっている。[19]

韓国でも同様の傾向が見られ、難民のための市民社会組織が近年非常に活発になっている。韓国の大手法律事務所の連合体であるNANCEN難民人権センターが国内で非常に著名になっている。同組織は、韓国の庇護申請者に経済的支援と専門的な法的支援を提供している。韓国の市民社会は、庇護申請者への法的支援に焦点を当ててきたが、現在は難民の再定住支援にも役割を拡大している。[20]NANCEN難民人権センターは、多くの学者や活動家にとって影響力があり、役立っている。

しかし、インドネシアやバングラデシュでは、UNHCRから独立したCSOの役割はそれほど大きくないと言える。インドネシアでは、イスラム教とヒンドゥー教の対立や、問題に対する全体的な理解の欠如から、独立したCSOは難民問題への対応に慎重になっている。[21]バングラデシュでは、難民問題は国連機関や国際NGOが主導しており、現地のCSOはコンサルタントとして機能している。これは、バングラデシュのCSOが党派的であり、中立性を欠いていることも一因である。[22]加えて、バングラデシュは多数の難民を受け入れることができないため、難民に対する地元住民の態度も悪化しています。市民は難民が雇用を奪い、薬物密売などの違法行為に関与していると主張しており、バングラデシュの市民社会がロヒンギャ難民の権利を優先することは困難になっています。[23]

前述の通り、国内政策の欠如により、UNHCRはタイ王国政府、NGO、およびドナーと協力して難民問題に対処する主要な主体となっています。[24]CSOもUNHCRと協力して、または独立して積極的に活動しています。Asia Pacific Refugee Rights Network (APRN)、Asylum Access Thailand、People Empowerment Foundation、Refugee Rights Ligation Projectなどのタイおよびアジア太平洋地域のCSOは、Refugee Rights Network in Thailandの名でタイに関する共同定期レビューを提出しています。このレビューは、タイにおける難民と難民政策の最新状況を説明し、人道支援だけでなく、難民政策の作成と適用におけるCSOの関与を強化する環境を提唱するための改善策を提案しています。[25]

可能な改善策

国内および地域レベルの両方で改善が行われる可能性があります。第一に、各国は難民を支援するための適切な法的および制度的措置を講じる必要があります。日本にとって最大の課題は、難民の緊急対応にあります。現在、日本政府は、より多くの難民が流入した場合に対応するための適切な制度を持っていません。難民を支援するためのプログラムの多様化も必要です。この取り組みにおいて、インドネシアは教育へのアクセス、特に難民の子供たちのためのアクセスを増やすよう努めてきました。また、健康へのアクセスと能力開発の改善も目指しています。

第二に、難民を受け入れているアジアの政府は、難民問題に対処する上で、自国の地方CSOと役割を分担すべきです。韓国の市民社会は難民問題に関して分裂しているため、政府関係者が難民政策と保護を主導しています。代わりに、政府は地方CSOと協力し、財政支援を提供して、より効果的な支援プログラムを実施できるようにすべきです。バングラデシュとタイは、国際機関と協力して大規模な難民の流入を管理してきました。この国際的な連携により、難民キャンプにサービスを提供する地方CSOはより経験豊富になっています。彼らは、国連難民条約を批准するよう政府に働きかけるために、声を上げる必要があります。

最後に、この問題は国際レベルと地域レベルで同時に取り組む必要があります。アジアの民主主義国家は、難民および避難した外国籍住民を支援し、その人権を保護する上で、国際的な責任を分担する必要があります。そのためには、難民に関するより信頼性の高いデータを収集し、その情報を地域で共有する必要があります。したがって、国連およびその他の国際機関との協力が、普遍的に共有される規範と規則を実践する機会を高めるため、一種のアジアコンソーシアムが望ましいでしょう。

[1]国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）。「難民統計」。UN難民機関、[n.d]https://www.unhcr.org/refugee-statistics/

[2]国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）。2021年。「ファクトシート：日本」。https://reporting.unhcr.org/sites/default/files/JAPAN%20Fact%20Sheet-June%202021.pdf

[3]日本難民支援協会、「日本における難民」、[n.d]https://www.refugee.or.jp/en/refugee/#section03

[4]大韓民国法務部、2020年。「難民統計」https://www.moj.go.kr/moj/145/subview.do

[5]バングラデシュ政府-UNHCR。2021年。「バングラデシュ政府-UNHCR共同人口ファクトシート」。https://data2.unhcr.org/en/documents/details/89093

[6]Ruma Paul。「バングラデシュ、ロヒンギャ難民を島に受け入れるための国連協定に署名」。ロイター通信。トムソン・ロイター、2021年10月9日。https://www.reuters.com/world/asia-pacific/bangladesh-signs-un-deal-help-rohingya-refugees-island-2021-10-09/。

[7]国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）。2021年。「ファクトシート：タイ」。https://data2.unhcr.org/en/documents/details/89215

[8]Auethavornpipat, Ruji、「タイのミャンマークーデターに対する弱い対応」。East Asia Forum、2021年4月22日。https://www.eastasiaforum.org/2021/04/22/thailands-weak-reaction-to-the-myanmar-coup/#more-344838。

[9]国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）。2021年。「ファクトシート：インドネシア」。https://www.unhcr.org/id/en/fact-sheets

[10]国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）、「204回通常国会に提出された出入国管理及び難民認定法の一部改正法案に関するUNHCRのコメント。2021年4月9日、第7回入管政策懇談会、監禁及び送還に関する小委員会（SCDD）の勧告に基づく。」[n.d.]https://www.unhcr.org/jp/wp-content/uploads/sites/34/2021/04/20210409-UNHCR-Full-Comments-on-ICRRA-Bill-English.pdf

[11]立憲民主党、「難民保護法案／入管難民法改正案を参院に提出」。2021年2月18日。https://cdp-japan.jp/news/20210217_0768

[12]法務部出入国外国人政策本部難民課。「韓国における難民認定手続き」。2016年3月9日。https://www.immigration.go.kr/immigration_eng/1833/subview.do?enc=Zm5jdDF8QEB8JTJGYmJzJTJGaW1taWdyYXRpb25fZW5nJTJGMjMwJTJGMzc4NTk0JTJGYXJ0Y2xWaWV3LmRvJTNG

[13]国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）。「インドネシアにおけるUNHCR」。[n.d]https://www.unhcr.org/id/en/unhcr-in-indonesia

[14]McCaffrie, Caitlin、「アンダマン海危機：地域は2020年に本当に良くなったのか？」UNSWシドニー、2020年8月6日。https://www.kaldorcentre.unsw.edu.au/publication/andaman-sea-crisis-region-really-better-2020

[15]国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）。「インドネシアにおけるUNHCR」。[n.d]https://www.unhcr.org/id/en/unhcr-in-indonesia

[16] Harrison, Jennifer。UNHCR、タイの国家スクリーニングメカニズムに関する内閣承認を歓迎. バンコク、タイ：国連難民高等弁務官事務所、2019年。https://www.unhcr.org/th/en/16791-unhcr-welcomes-thai-cabinet-approval-of-national-screening-mechanism.html

[17]ヒューマン・ライツ・ウォッチ。タイ：カンボジア難民の強制送還。バンコク、タイ：ヒューマン・ライツ・ウォッチ、2021年。https://www.hrw.org/news/2021/11/12/thailand-cambodian-refugees-forcibly-returned

[18]国連難民機関。2021年。「ファクトシート：日本」。https://reporting.unhcr.org/sites/default/files/JAPAN%20Fact%20Sheet-June%202021.pdf

[19]ディルク・ヘベッカー。「保護と難民のための解決策」、国際協力のプロフィール、編者JICA（東京：一橋大学、2018年）、42頁。https://www.jica.go.jp/jica-dsp/english/university/pdf/01_02_HitotsubashiUniv_attachment.pdf

[20]NANCEN難民権利センター。[n.d.]。「NANCEN難民権利センターとは」。https://nancen.org/1894

[21]ヘレナ・レジド＝キグリー、レー・フン・チュアー、フィオナ、ナターシャ・ハワード。2020年。「東南アジアの保健システムにおける課題と『アンダマン海難民危機』への対応：インドネシア、マレーシア、ミャンマー、タイの保健セクターの視点からの質的研究」。PLOS Medicine17巻11号（2020年11月）https://doi.org/10.1371/journal.pmed.1003143

[22]ファルハット・タスニム。2017年。「バングラデシュにおける政治化された市民社会：事例研究分析」。コスモポリタン市民社会：学際的ジャーナル9巻1号（2017年3月）：98-123頁。https://doi.org/10.5130/ccs.v9i1.5247

[23]アナス・アンサール、アブドゥル・ファタ・ハリド・モハマド。2021年。「連帯から抵抗へ：バングラデシュにおけるロヒンギャ難民に対するホストコミュニティの進化する対応」。Int J Humanitarian Action 6巻16号（2021年7月）。https://doi.org/10.1186/s41018-021-00104-9

[24]国連難民高等弁務官事務所。2021年。「ファクトシート：タイ」。https://www.unhcr.org/th/wp-content/uploads/sites/91/2021/10/UNHCR-Thailand-Fact-Sheet_30-September-2021.pdf

[25]タイ難民権利ネットワーク。タイ難民権利ネットワーク合同提出普遍的定期レビュータイ：タイ第3サイクル、第39回会合。タイ [n.d.]https://asylumaccess.org/wp-content/uploads/2021/06/Refugee-Rights-Network-in-Thailand_en.pdf

■ ペク・ジンギョンは、東アジア研究所（EAI）の研究部長である。英国ウォーリック大学で国際関係学修士号を取得。現在、EAIの全ての研究プロジェクトを監督しているが、個人の研究は主にアジアの国家安全保障、ガバナンス、地域協力、民主主義に焦点を当てている。研究関心分野は、北朝鮮、国際関係、国際安全保障である。最近の出版物には、「韓国の北朝鮮および統一に対する認識：朝鮮半島の未来、兄弟ではなく隣人」（EAIイシュー・ブリーフィング、2020年）、「北朝鮮に対する4点戦略の現在と未来」（Global NK Commentary、2020年）、「世論を通じた文在寅政権の外交安全保障政策の中間評価：朝鮮半島における平和と繁栄の実現に向けた北朝鮮政策の推進」（Global NK Commentary、2019年）、「北朝鮮の生物・化学兵器と非核化への道」（Global NK Commentary、2019年）などがある。

■ ユン・ハエウンは、東アジア研究所（EAI）の研究員である。ソウル大学で国際学修士号を取得。現在、EAIでは国際協力、日韓関係、韓国の民主主義を中心に活動している。研究関心分野は、ガバナンス、EU-韓国関係、民主主義である。

■ タイプセット担当：ペク・ジンギョン研究部長

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