[ADRN Issue Briefing] Состояние правовой и социальной поддержки беженцев и перемещенных иностранных граждан в Азии: Сравнительный анализ пяти азиатских стран

Кризис беженцев достиг кульминации в международном сообществе с началом гражданской войны в Сирии. Число сирийских беженцев продолжает расти на протяжении последнего десятилетия, и они расселились по всему миру в таких странах, как Турция, Ливан и Иордания. Хотя большая часть населения беженцев приходится на Ближний Восток и Африку, переворот в Мьянме в 2020 году показал, что Азия не является исключением из кризиса беженцев. В настоящее время Мьянма, с 1,1 миллиона перемещенных граждан, входит в пятерку стран, откуда происходят беженцы.[1] Для азиатских стран крайне важно и необходимо совместно разработать совместные ответные меры для решения проблем, которые прямо или косвенно связаны с правами человека и безопасностью человека.

Ситуация с беженцами в Азии

Как и Европа, многие страны Азии по-разному относятся к проблеме беженцев. Изучение пяти страновых случаев – Бангладеш, Индонезии, Таиланда, Японии и Кореи – позволяет наблюдать, что каждая страна имеет свою уникальную ситуацию. В Японии проблема беженцев имеет значение по двум причинам. Во-первых, существует значительное число просителей убежища и поселенцев, которым предоставлен статус беженца в Японии. По данным Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), по состоянию на декабрь 2020 года в Японии насчитывалось примерно 1390 беженцев.[2] Во-вторых, в Японии действует строгая политика приема беженцев, что подтверждается печально низким уровнем приема. В 2017 году рекордное число людей – 19 629 человек – подали заявление на получение статуса беженца в Японии, но было принято только 20 (0,1%). В условиях пандемии число просителей убежища сократилось. По последним данным, в 2020 году статус беженца получили 47 человек из 3936 заявителей (примерно 1,2%). Это улучшение по сравнению с уровнем приема в 0,4% в 2019 году, но этого по-прежнему недостаточно.[3]

Корея также демонстрирует схожую ситуацию. С 1994 года по сентябрь 2021 года в Южной Корее было получено в общей сложности 72 800 заявлений о предоставлении убежища. Однако в 2020 году уровень признания в Южной Корее составил 1,1%, что является рекордно низким показателем за всю историю. С 1994 года по 31 декабря 2020 года наибольшее число заявителей на получение статуса беженца было из Китая, Казахстана, Пакистана, России и Египта.[4] В Корее Мьянма является страной происхождения, наиболее представленной среди лиц, имеющих статус беженца, составляя 33% всех беженцев с 1994 по 2020 год, за ней следуют Эфиопия, Бангладеш, Пакистан и Иран.

Южная Корея и Япония являются государствами-участниками Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года и Протокола 1967 года. Обе страны являются развитыми демократиями с хорошей репутацией в области прав человека. Тем не менее, они демонстрируют пассивную политику в отношении беженцев в рамках традиционно строгого иммиграционного контроля. Поскольку крупные города обеих стран имеют высокую плотность населения, они разрешают иностранным рабочим оставаться только на контрактный период. Общественное мнение в Южной Корее и Японии также не благоприятствует приему иностранных рабочих или беженцев, за исключением иностранцев, состоящих в браке с гражданами этих стран.

С другой стороны, Бангладеш, Таиланд и Индонезия, страны, не являющиеся участниками Конвенции и Протокола, принимают наибольшее количество азиатских беженцев. Это географически неизбежно, поскольку Бангладеш и Таиланд граничат с Мьянмой. В случае с беженцами рохинджа, бангладешское население более сочувственно к ним из-за общего религиозного фона. Принимая беженцев с 1981 года, в настоящее время в Бангладеш насчитывается около 902 947 беженцев рохинджа.[5] На протяжении геноцида Бангладеш проделала огромную работу по предоставлению убежища беженцам рохинджа, а гражданское общество предлагало любую возможную поддержку. В результате в стране зарегистрировано 1,5 миллиона неофициальных беженцев. Перегруженный этим количеством, Бангладеш начал переселять некоторых рохинджа на отдаленный остров под названием Башан Чар, и теперь на острове проживает около 19 000 беженцев.[6] Однако остров является зоной, подверженной циклонам, и непригоден для жизни. Поэтому Бангладеш обсуждал этот вопрос с агентствами ООН. Были также некоторые местные НПО, которые протестовали против переселения.

Таиланд также принимает много беженцев. По данным УВКБ ООН в Таиланде, в настоящее время в Таиланде насчитывается 96 411 беженцев, проживающих в 9 лагерях для беженцев.[7] Большинство беженцев – это представители этнических меньшинств карен и каренни, бежавшие из Мьянмы с 1980-х годов. Недавно наблюдалось увеличение числа просителей убежища, пересекающих границу из Мьянмы из-за военного переворота. Условия в лагерях для беженцев ухудшаются с увеличением числа беженцев. Это подтверждается ужасающим состоянием психического здоровья беженцев: в лагере Мае Ла, одном из крупнейших из девяти лагерей для беженцев в Таиланде, было зафиксировано 28 случаев самоубийств и 66 случаев попыток самоубийства.[8]

Индонезия также на протяжении длительного времени сталкивается с проблемами перемещенных иностранных граждан и беженцев. 7458 человек, что составляет большинство беженцев, прибыли из Афганистана. Сообщается, что 1364 беженца родом из Сомали. 707 человек прибыли из Мьянмы, а 677 и 506 человек – из Ирака и Судана соответственно.[9] Хотя эти цифры меньше, чем в других странах, они считаются большими, учитывая огромную численность всего населения Индонезии.

Внутреннее законодательство и международные конвенции

Возникает вопрос: насколько отличается внутреннее законодательство в этих странах? В случае с Японией страна ввела очень строгие внутренние меры по признанию беженцев. Для улучшения ситуации и усиления защиты беженцев в 204-й Сейм был внесен законопроект о частичном внесении изменений в Закон об иммиграционном контроле и признании беженцев Агентством иммиграционных служб (ISA) Японии.[10] Хотя это вызвало критику, можно наблюдать попытки правительства решить проблему беженцев. Конституционно-демократическая партия Японии, ведущая оппозиционная партия, также внесла в Сейм в феврале 2021 года законопроект о защите беженцев. Цель состояла в том, чтобы лучше защитить права беженцев, выделив положения о статусе беженца из действующего Закона об иммиграционном контроле и признании беженцев. Это позволило бы сначала независимой от Агентства по иммиграции и признанию беженцев комиссии третьего уровня определять статус беженца. Во-вторых, данный законопроект пересмотрел бы стандарт определения статуса беженца, чтобы он соответствовал международным нормам. В Японии это отклонялось от международных стандартов. В-третьих, он обеспечил бы прозрачность и надлежащий порядок рассмотрения дел. Наконец, он предусматривал бы включение в закон поддержки жизнедеятельности просителей убежища. Хотя ни один из законопроектов не был принят, эти действия показывают, что внутри страны предпринимаются последовательные усилия для улучшения текущей ситуации в Японии.[11]

Аналогично Японии, предпринимаются усилия по улучшению положения беженцев и перемещенных иностранных граждан. Южная Корея присоединилась к Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протоколу 1967 года. Десять лет спустя, в феврале 2001 года, правительство признало первого беженца, а в июле 2013 года был введен в действие Закон о беженцах Кореи. В декабре 2015 года правительство запустило пилотную программу переселения беженцев. Юридические права и льготы включают «Визу резидента F-2 и разрешение на работу», «Выдачу документа для путешествий беженцев и освобождение от разрешения на повторный въезд», «Разрешение на воссоединение семьи для супруга и несовершеннолетних детей», «Гарантию социального обеспечения на том же уровне, что и для граждан Кореи в соответствии с Рамочным законом о социальном обеспечении», «Пособия в соответствии с Законом о базовом обеспечении жизнедеятельности (при наличии права)», «Медицинское страхование в соответствии с Законом о национальном медицинском страховании», языковые программы и профессиональные программы.[12] Помимо юридических прав, корейское правительство также предоставляет защиту, такую как разрешение на пребывание в Корее до тех пор, пока не прекратятся обстоятельства, связанные с признанием гуманитарного статуса, запрет на принудительное возвращение в страну происхождения или страну обычного проживания, разрешение на работу с «разрешением на комплексную трудовую деятельность», доступ к услугам помощи и доступ к медицинским услугам, предоставляемым в рамках «Программы поддержки медицинского обслуживания для маргинализированных групп, включая трудящихся-мигрантов».

Хотя Индонезия не является участником Конвенции о статусе беженцев, она подходит к проблеме беженцев как к гуманитарной политике. Поэтому правительство уполномочивает УВКБ ООН и Международную организацию по миграции играть большую роль в защите беженцев и поиске возможных решений для беженцев в Индонезии.[13] Однако в мае 2015 года кризис в Андаманском море привлек значительное внимание Индонезии к просителям убежища и беженцам. Хотя правительство сначала отказалось принимать просителей убежища из числа рохинджа, по мере ухудшения ситуации правительство согласилось принять перемещенных лиц, оказавшихся в море.[14] В 2016 году было принято Постановление Президента № 125, касающееся обращения с беженцами. В постановлении содержались ключевые определения, а также излагался процесс выявления, предоставления убежища и защиты беженцев.[15] Несмотря на то, что Индонезия не является участником каких-либо международных конвенций по защите беженцев, правительство не остается равнодушным в кризисных ситуациях.

Хотя законодательство по защите беженцев существует во многих странах, это не относится ко всей Азии. Таиланд не является участником Конвенции о статусе беженцев 1951 года и имеет очень ограниченные меры по защите беженцев. Поэтому беженцы и перемещенные иностранные граждане рассматриваются как незаконные иммигранты, поскольку они не имеют законного права на пребывание в стране.[16] Следовательно, 14 ноября 2021 года, когда премьер-министр Камбоджи Хун Сен попросил Таиланд выслать обратно членов Национальной партии спасения Камбоджи (CNRP), бежавших в Таиланд в 2017 году, тайское правительство согласилось. Однако посольства вмешались, чтобы отправить оставшихся беженцев в третьи страны (например, Канаду, Швейцарию, США).[17] Несмотря на настоятельные призывы со стороны различных международных организаций и договоров, Таиланд еще не ратифицировал Конвенцию о статусе беженцев. Роль УВКБ ООН также остается ограниченной, поскольку без одобрения правительства Таиланда оно не может предпринимать никаких действий. Таким образом, УВКБ ООН действует в Таиланде очень незаметно.

Участие гражданского общества и отношения правительства с международными институтами

Активная роль организаций гражданского общества (ОГО) на национальном уровне оказывает сильное влияние на успех признания и защиты беженцев. ОГО работают совместно с УВКБ ООН, МОМ, международными и национальными НПО и другими агентствами ООН. Обычно применяется двухуровневый подход. На первом уровне ученые в основном предлагают рекомендации по политике. На втором уровне НПО и ОГО обычно работают над предоставлением медицинской помощи, уходом за особыми потребностями детей, распределением денежных пособий наиболее уязвимым беженцам и предоставлением образовательной помощи наряду с другими видами помощи.

В Японии возросла осведомленность гражданского общества о необходимости участия в защите и признании беженцев. Поэтому на гражданском уровне увеличились действия по поддержке и защите беженцев. Например, в этом году УВКБ ООН и Японская евангелическая лютеранская ассоциация реализовали Программу профессионального образования для беженцев для поддержки беженцев в Японии посредством стипендий и организации кампаний по сбору средств для финансовой поддержки.[18] Фактически, с 2010 года университеты приглашают сирийских беженцев для получения степени магистра в Японии.[19]

Аналогичная тенденция наблюдалась и в Южной Корее, где организации гражданского общества по защите беженцев в последние годы стали очень активными. Коалиция крупных корейских юридических фирм под названием Центр прав человека беженцев NANCEN стала очень заметной в стране. Организация предлагает финансовую помощь и профессиональную юридическую помощь просителям убежища в Корее. Корейское гражданское общество сосредоточилось на предоставлении юридической помощи просителям убежища, но теперь расширило свою роль, помогая в переселении беженцев.[20] Центр прав человека беженцев NANCEN оказал значительное влияние и помощь многим ученым и активистам.

Однако трудно сказать, что роль ОГО, независимых от УВКБ ООН, велика в Индонезии и Бангладеш. В Индонезии независимые ОГО проявляют осторожность в решении проблем беженцев из-за конфликта между исламом и индуизмом и общего непонимания проблемы.[21] В Бангладеш проблемой беженцев занимаются организации ООН или международные НПО, в то время как местные ОГО выступают в качестве консультантов. Отчасти это связано с тем, что ОГО в Бангладеш являются партийными и не обладают нейтралитетом.[22] Кроме того, поскольку Бангладеш не может принять большое количество беженцев, отношение местного населения к беженцам также ухудшилось. Поскольку граждане утверждают, что беженцы отнимают рабочие места и занимаются незаконной деятельностью, такой как торговля наркотиками, гражданскому обществу Бангладеш трудно отдавать приоритет правам беженцев рохинджа.[23]

Как упоминалось ранее, из-за отсутствия внутренней политики УВКБ ООН является основным действующим лицом в решении проблем беженцев, поскольку оно сотрудничает с Королевским тайским правительством, НПО и донорами.[24] НПО также активно работают с УВКБ ООН и независимо от него. НПО, базирующиеся в Таиланде и Азиатско-Тихоокеанском регионе, такие как Азиатско-Тихоокеанская сеть по правам беженцев (APRN), Asylum Access Thailand, People Empowerment Foundation и Refugee Rights Ligation Project, представляют совместный периодический обзор Таиланда под названием «Сеть по правам беженцев в Таиланде». Этот обзор описывает текущее состояние беженцев и политики в отношении беженцев в Таиланде и предлагает рекомендации по улучшению не только гуманитарной помощи, но и созданию среды, способствующей более активному участию НПО в разработке и применении политики в отношении беженцев.[25]

Возможные улучшения

Улучшения могут быть достигнуты как на национальном, так и на региональном уровнях. Во-первых, каждая страна должна разработать надлежащие правовые и институциональные меры для поддержки беженцев. Самая большая проблема для Японии заключается в реагировании на чрезвычайные ситуации с беженцами. В настоящее время японское правительство не имеет соответствующей схемы на случай большого притока беженцев. Также необходима диверсификация программ для оказания помощи беженцам. В этом направлении Индонезия пытается расширить доступ к образованию, особенно для детей-беженцев. Кроме того, она стремится улучшить доступ к здравоохранению и развитию потенциала.

Во-вторых, азиатские правительства, принимающие беженцев, должны разделять с местными НПО обязанности по решению проблем беженцев. Поскольку южнокорейское гражданское общество разделено по вопросам беженцев, правительственные чиновники доминируют в политике и защите беженцев. Вместо этого правительство должно сотрудничать и предоставлять финансовую помощь местным НПО для осуществления более эффективных программ помощи. Бангладеш и Таиланд работали с международными организациями для управления большим притоком беженцев. Благодаря этой международной связи их местные НПО, предоставляющие услуги лагерям беженцев, имеют больше опыта. Им необходимо заявить о себе, чтобы подтолкнуть свои правительства к ратификации Конвенции ООН о статусе беженцев.

Наконец, проблему необходимо решать одновременно на международном и региональном уровнях. Азиатские демократии должны разделять международные обязанности по оказанию помощи беженцам и перемещенным иностранцам и защите их прав человека. Для этого им необходимо собирать более надежные данные о беженцах и делиться этой информацией на региональном уровне. Следовательно, желателен своего рода азиатский консорциум, поскольку его сотрудничество с ООН и другими международными агентствами повысит шансы на применение универсально разделяемых норм и правил. 

[1] Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). «Статистика по беженцам». Информационное агентство ООН по делам беженцев, [б.д.]https://www.unhcr.org/refugee-statistics/

[2] Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). 2021. «Информационный бюллетень: Япония».https://reporting.unhcr.org/sites/default/files/JAPAN%20Fact%20Sheet-June%202021.pdf

[3] Ассоциация помощи беженцам Японии, «Беженцы в Японии», [б.д.]https://www.refugee.or.jp/en/refugee/#section03

[4] Министерство юстиции Республики Корея, 2020. «Статистика по беженцам»https://www.moj.go.kr/moj/145/subview.do

[5] Правительство Бангладеш-УВКБ ООН. 2021. «Совместный информационный бюллетень о населении правительства Бангладеш и УВКБ ООН».https://data2.unhcr.org/en/documents/details/89093

[6] Рума Пол. «Бангладеш подписал соглашение с ООН о помощи беженцам рохинджа на острове». Reuters. Thomson Reuters, 9 октября 2021 г.https://www.reuters.com/world/asia-pacific/bangladesh-signs-un-deal-help-rohingya-refugees-island-2021-10-09/.

[7] Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). 2021. «Информационный бюллетень: Таиланд».https://data2.unhcr.org/en/documents/details/89215

[8] Ауэтхаворнпипат, Руджи, «Слабая реакция Таиланда на военный переворот в Мьянме». East Asia Forum, 22 апреля 2021 г.https://www.eastasiaforum.org/2021/04/22/thailands-weak-reaction-to-the-myanmar-coup/#more-344838.

[9] Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). 2021. «Информационный бюллетень: Индонезия».https://www.unhcr.org/id/en/fact-sheets

[10] Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), «Комментарии УВКБ ООН по законопроекту о частичных поправках к Закону о контроле за иммиграцией и признании беженцев, представленному на 204-й сессии Диета в 2021 году на основе рекомендаций Подкомитета по задержанию и депортации (SCDD), 7-й дискуссионной группы по политике контроля за иммиграцией от 9 апреля 2021 г.». [б.д.]https://www.unhcr.org/jp/wp-content/uploads/sites/34/2021/04/20210409-UNHCR-Full-Comments-on-ICRRA-Bill-English.pdf

[11] Конституционно-демократическая партия Японии, «Представить законопроект о защите беженцев/поправке к Закону об иммиграции в Палату советников [на японском языке]». 18 февраля 2021 г.https://cdp-japan.jp/news/20210217_0768

[12] Департамент по делам беженцев Управления по иммиграционной и внешней политике Министерства юстиции. «Процедуры определения статуса беженца в Корее» 9 марта 2016 г.https://www.immigration.go.kr/immigration_eng/1833/subview.do?enc=Zm5jdDF8QEB8JTJGYmJzJTJGaW1taWdyYXRpb25fZW5nJTJGMjMwJTJGMzc4NTk0JTJGYXJ0Y2xWaWV3LmRvJTNG

[13] Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). «УВКБ ООН в Индонезии». [б.д.]https://www.unhcr.org/id/en/unhcr-in-indonesia

[14] МакКафри, Кейтлин, «Кризис в Андаманском море: действительно ли регион стал жить лучше в 2020 году?» UNSW Сидней, 6 августа 2020 г.https://www.kaldorcentre.unsw.edu.au/publication/andaman-sea-crisis-region-really-better-2020

[15] Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). «УВКБ ООН в Индонезии». [б.д.]https://www.unhcr.org/id/en/unhcr-in-indonesia

[16] Харрисон, Дженнифер.УВКБ ООН приветствует одобрение Национального механизма скрининга кабинетом министров Таиланда. Бангкок, Таиланд: Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, 2019. https://www.unhcr.org/th/en/16791-unhcr-welcomes-thai-cabinet-approval-of-national-screening-mechanism.html

[17] Human Rights Watch. Таиланд: камбоджийские беженцы насильственно возвращены. Бангкок, Таиланд: Human Rights Watch, 2021. https://www.hrw.org/news/2021/11/12/thailand-cambodian-refugees-forcibly-returned

[18] Агентство ООН по делам беженцев. 2021. «Фактологический бюллетень: Япония». https://reporting.unhcr.org/sites/default/files/JAPAN%20Fact%20Sheet-June%202021.pdf

[19] Хебекер, Дирк. «Защита и решения для беженцев», в «Профиль международного сотрудничества Японии», ред. JICA (Токио: Университет Хитоцубаси, 2018), 42. https://www.jica.go.jp/jica-dsp/english/university/pdf/01_02_HitotsubashiUniv_attachment.pdf

[20] Центр прав беженцев НАНСЕН. [б.д.]. «Что такое Центр прав беженцев НАНСЕН?» https://nancen.org/1894

[21] Легидо-Кигли, Хелена, Чуа Ле Хун, Фиона и Ховард, Наташа. 2020. «Проблемы систем здравоохранения Юго-Восточной Азии и меры реагирования на «кризис беженцев в Андаманском море»: качественное исследование с точки зрения сектора здравоохранения из Индонезии, Малайзии, Мьянмы и Таиланда». PLOS Medicine 17 (11) (ноябрь) https://doi.org/10.1371/journal.pmed.1003143

[22] Тасним, Фархат. 2017. «Политизированное гражданское общество в Бангладеш: анализ кейсов». Cosmopolitan Civil Societies: an Interdisciplinary Journal 9(1) (март): 98-123. https://doi.org/10.5130/ccs.v9i1.5247

[23] Ансар, Анас и Мд. Халед, А.Ф. 2021. «От солидарности к сопротивлению: меняющаяся реакция принимающих сообществ на беженцев рохинджа в Бангладеш». Int J Humanitarian Action 6(16) (июль). https://doi.org/10.1186/s41018-021-00104-9

[24] Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев. 2021. «Фактологический бюллетень: Таиланд». https://www.unhcr.org/th/wp-content/uploads/sites/91/2021/10/UNHCR-Thailand-Fact-Sheet_30-September-2021.pdf

[25] Сеть по правам беженцев в Таиланде. Совместное представление Сети по правам беженцев в Таиланде для Универсального периодического обзора Таиланда: Таиланд, 3-й цикл, 39-я сессия. Таиланд [б.д.] https://asylumaccess.org/wp-content/uploads/2021/06/Refugee-Rights-Network-in-Thailand_en.pdf

■ Джинкён Пэк является директором Исследовательского департамента Института Восточной Азии (EAI). Она получила степень магистра международных отношений в Университете Уорика (Великобритания). В настоящее время она курирует все исследовательские проекты в EAI, но ее индивидуальная работа в основном сосредоточена на национальной безопасности, управлении, региональном сотрудничестве и демократии в Азии. Ее исследовательские интересы включают Северную Корею, международные отношения и международную безопасность. Среди ее недавних публикаций: «Восприятие Южной Кореей Северной Кореи и объединения: будущее Корейского полуострова, сосед, а не брат» (EAI Issue Briefing, 2020), «Настоящее и будущее четырехсторонней стратегии в отношении Северной Кореи» (Global NK Commentary, 2020), «Промежуточная оценка дипломатической политики безопасности администрации Мун Чжэ Ина через общественное мнение: стремление к политике в отношении Северной Кореи для достижения мира и процветания на Корейском полуострове» (Global NK Commentary, 2019) и «Биологическое и химическое оружие Северной Кореи и путь к денуклеаризации» (Global NK Commentary, 2019).

■ Ха Ын Юн является научным сотрудником Института Восточной Азии. Она получила степень магистра международных исследований в Сеульском национальном университете. В настоящее время в EAI ее работа сосредоточена на международном сотрудничестве, отношениях между Кореей и Японией и демократии в Южной Корее. Ее исследовательские интересы включают управление, отношения между ЕС и Кореей и демократию.

■ Набор текста Джинкён Пэк Директор Исследовательского департамента

    По вопросам обращаться: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr