[ADRN 简报] 军政府治下缅甸疫情形势日益严峻

[编者按]

在缅甸持续的军政府统治下，公共卫生危机正达到新的高度。根据 Sandhi 治理研究所创始人兼所长 Khine Win 的说法，缅甸民众曾对 2020 年 11 月民盟（NLD）赢得大选后能够有效应对 COVID-19 大流行的医疗保健系统寄予厚望。然而，在旷日持久的军政府统治下，进展已逆转且停滞不前。尽管联合国开发计划署（UNDP）、世界粮食计划署（WFP）和其他国际组织发布了严峻的民间健康和贫困预测，军政府却对这些警告置若罔闻，加剧了持续的健康危机。COVID-19 病例呈指数级增长，实际感染人数预计高于官方数字。军政府统治预计将持续到 2023 年的消息，为缅甸的公共卫生状况描绘了一幅黯淡的未来图景。

COVID-19 第三波疫情与缅甸

自 2021 年 6 月以来，COVID-19 第三波疫情在缅甸肆虐，公众的苦难无法仅仅用感染率和死亡率来衡量。官方的感染和死亡数据掩盖了疫情的严重程度及其造成的破坏。感染率和死亡率与军政府国家行政委员会（SAC）的应对措施以及被推翻的民盟政府在第一波和第二波疫情中的表现之间的反差，体现在新闻媒体对氧气短缺、药店前排长队购买救命药物以及火葬场堆积的尸体的报道中。本文将分析政权类型和治理方式的变化如何对普通民众的社会经济生活产生巨大影响。

2020 年是缅甸民主化进程的关键一年，因为将举行第三次多党大选。如果执政的民盟和民主政党获胜，将符合关于两次权力交接的民主理论，尊重自由公平选举的结果。民盟领导的政府重新获得合法性并加强公众授权也至关重要。大多数民众在选举后时期寄予厚望，因为民盟正在实施《缅甸可持续发展计划》（2018-30），并相信在基础设施、健康和教育方面的社会经济条件将得到加速改善。

不幸的是，缅甸未能幸免于全球大流行的灾难，2020 年 3 月 23 日，缅甸政府宣布了首例 COVID-19 病例，并警告公众做好应对准备。令人惊讶的是，所有病例均来自西方国家，而非大流行病始于 2019 年 12 月底的中国，而缅甸与中国接壤。

COVID-19 大流行带来了同步的危机。为了控制病毒传播，必须限制出行和社交接触。然而，这对经济产生了负面影响。因此，正如 Pierre Olivier Gourinchas（2020）所建议的那样，各国政府需要同时压平疫情曲线和经济衰退曲线。[1]这取决于各国政府能够调动的资源。

民盟政府应对 COVID-19 的措施

由于财政空间有限、债务负担和脆弱的医疗基础设施，发展中国家在应对大流行病方面比发达国家面临更大的挑战。缅甸也不例外，由于长期对卫生系统投资不足，缅甸拥有亚太地区最差的医疗保健系统之一。考虑到缅甸每千人拥有不到 1 名医生和每万人拥有 9 张病床，可以想象在应对全国性健康危机时有多么困难。[2]此外，尽管从 2011/12 财年到 2017/18 财年，政府在卫生方面的支出占 GDP 的比例从 0.19% 增加到 1.1%，但与邻国相比仍处于较低水平。此外，私人支出占卫生总支出的 76%，这导致贫困家庭陷入贫困。因此，如果将卫生资源重新分配给 COVID-19 应对措施，数百万公民将无法获得基本卫生服务。[3]

在经济方面，尽管缅甸的公共债务占 GDP 的比率并未达到危急水平，并且是该地区增长最快的国家之一，但由于长达二十多年的军政府统治，政府的财政空间和货币工具受到限制。尽管银行业在疫情前已实现大幅增长，并且缅甸央行正在采取审慎监管措施以加强和自由化金融市场，但该行业的非不良贷款（NPLs）水平仍然很高。

考虑到这些系统性风险和结构性脆弱性，民盟启动了 COVID-19 和经济应对政策。总的原则是，政府采纳了“不让任何一个人掉队”的口号。由国务资政昂山素季领导的全国 COVID-19 防控治疗委员会于 2020 年 1 月 30 日成立，并于 2020 年 3 月 13 日成立了由军方任命的副总统敏瑞领导的 COVID-19 应急响应委员会，并设立了工作委员会以减轻对企业负面的经济影响。起初，大多数人认为缅甸在经济上受到的打击将比在健康上更严重。这是由于其在全球化中的参与有限，以及尽管与印度、中国、泰国、老挝和孟加拉国接壤，但全球联系有限。世界银行也将缅甸的经济增长率从 2018/19 财年的 6.8% 下调至 2019/20 财年的 0.5%。[4]

图 1：民盟政府的遏制策略和 COVID-19 经济应对计划（CERP）

来源：Emanuele Brancati 等人（2020），《应对 COVID-19》，国际增长中心

自缅甸爆发 COVID-19 大流行以来，民盟在应对健康危机方面采取了整体方法。遏制策略侧重于控制感染，而 CERP 则侧重于经济复苏。甚至在 CERP 之前，缅甸政府已初步宣布了一项价值近 7000 万美元的经济刺激计划，其中包括贷款、延期纳税以及对受疫情影响最严重的旅行和旅游业以及餐馆等企业的税收减免。[5]

尽管 CERP 被称为经济救济计划，但它也包括通过采购和进口关键医疗产品、招聘医务人员、升级医疗设施、扩建/改善隔离中心以及增加 COVID-19 资金来加强医疗保健系统的措施。目标 3 和 4 侧重于减轻对劳动者/工人和家庭的影响。在上述目标下，向贫困家庭和失业工人（社会保障局（SSB）成员、正规部门工人）分发了实物、现金和社会转移支付。实施了最高 150 个单位的普遍电力补贴，以减轻对家庭收入的影响。尽管在接触目标群体方面存在挑战和障碍，CERP 仍试图解决受 COVID-19 影响的所有部门的问题，并实施了货币和财政政策。

作为 CERP 的后续，政府于 2020 年 10 月发布了《缅甸经济复苏与改革计划》（MERRP）。这是对 COVID-19 造成的经济损失的中长期应对措施。该计划在缅甸第二波疫情高峰期推出，但展现了对社会复原力和继续走上改革和民主化道路以实现繁荣、和平、民主国家的乐观前景和信心。

社会动员与领导力

民盟认识到，没有公众参与就无法有效控制大流行病，因此启动了大规模动员战略。这些战略包括发布国务资政洗手的视频，并于 2020 年 4 月 1 日激活其 Facebook 页面。其他战略包括通过 Facebook 直播与包括一线医护人员和志愿者在内的关键利益相关者进行对话，以及举办编织口罩比赛。

由于公众对政府的高度信任，社会动员非常有效，并可归因于在健康基础设施薄弱和资源有限的情况下成功控制第二波疫情（在 4 个月内）。政变委员会声称 11 月份的选举导致感染和死亡率大幅增加，这是毫无根据的，因为自那时以来病例数已开始下降。

缅甸前首都和商业中心仰光在第二波疫情中受灾最严重，因此实施了检测、追踪、隔离和治疗的遏制策略。在此期间，隔离中心和公立医院需要数千名志愿者，随后，人们捐赠了食物、住宿/酒店设施和基本药品。

由于社会对政府的信任以及人民的团结，正如 CERP 的标题“同舟共济”所示，个人和公民社会成员进行了合作并捐款。在公民参与中，规模最大的是由著名慈善家 Daw Than Myint Aung 领导的“我爱仰光”组织，该组织向隔离中心捐款并做出了贡献。此外，在追踪阶段，医学生志愿参与。公众意识到，为了减少军方夺取文官政府权力的机会，团结和一致是至关重要的。

因此，社会信任和领导力在遏制大流行病方面至关重要。在缅甸，尽管第二波疫情更为严重，截至 2020 年 11 月中旬，阳性率达到 9.5%，死亡率达到 2.4%，远高于世界卫生组织建议的 5% 的放松限制的阳性率，但缅甸最终能够将病例数和死亡人数减少到较低水平。[6]预计经济将复苏，许多公司计划在 2021 年恢复活动并进行新投资，尤其是在 2021 年 4 月新民选政府成立之后。[7]

政变后的缅甸与 COVID-19 第三波疫情

尽管 COVID-19 第二波疫情本可以克服，但它对经济的削弱比第一波疫情更为严重。然而，世界银行估计经济将逐步复苏，并预计在 2020/21 财年实现 2% 的增长率。然而，政治稳定、国际疫苗接种援助以及经济复苏是该国中长期发展的最重要的两个因素。动员所有可用资源，在最短时间内为大多数人口推出有效的疫苗接种计划，并投资于基础设施和生产部门，对缅甸的可持续发展至关重要。因此，民盟推出了 CERP 和 MERRP，同时提高了医疗保健系统应对当前和未来大流行病的有效能力，并改善了健康状况。民众也期待着后疫情时代和下一届民选政府的到来。军方不应在该国脆弱的阶段发动政变。目前，缅甸正遭受多重危机。

民众对生活和国家的希望在 2021 年 2 月 1 日破灭。国家陷入混乱，一些分析人士预言缅甸正走向成为一个失败国家。[8]军变后，医务人员率先发起了反对军政府的公民不服从运动（CDM），大规模抗议活动在仰光、曼德勒和几乎全国各地爆发（并且仍在继续）。近 50% 的医护人员仍在参与 CDM（一些人藏匿，一些人被监禁，一些人在解放区），导致医疗保健系统几乎完全崩溃。[9]由于互联网中断、私营银行员工的 CDM 以及取款限制，导致银行信任度下降，这可能预示着一场银行危机。民众现金短缺，不得不排长队从自动取款机上提取不到 350 美元的现金。由于军方对示威者的残酷镇压导致弱势群体逃离城镇和村庄，民众无暇顾及 COVID-19 的情况。

政变两个月后，许多报告警告称存在严峻的人道主义危机和经济崩溃。联合国开发计划署于 4 月发布了题为《COVID-19、政变与贫困》的报告，预测 2022 年贫困人口将翻倍，一半人口可能陷入贫困。[10]世界粮食计划署（WFP）估计，可能超过 300 万贫困人口面临饥饿，亚洲开发银行（ADB）和世界银行将 2020/21 财年的增长率从正 2% 下调至两个月内的约 -10%。目前，世界银行最新的报告进一步将缅甸经济下调至比 2019/20 财年萎缩 18%，原因是多重危机。

尽管有这些警告，军政府仍拒绝承认风险，并决定放松 COVID-19 限制，于 2021 年 6 月在印度第二波疫情高峰期以及高传染性和更严重的德尔塔变种在泰国、马来西亚和印度尼西亚等邻近东南亚国家迅速传播之际开放学校。军政府 SAC 唯一关注的是巩固权力，并打算向世界展示他们有能力执政。他们打算证明他们在遏制 COVID-19 和管理经济方面比民盟做得更好。因此，SAC 决定开放学校和公共场所，甚至游乐园。

然而，事实恰恰相反。自 6 月份以来，在印度与缅甸边境城镇卡拉伊（Sagaing 地区）发现了新的 COVID-19 病例，并逐渐蔓延到其他邦和地区。7 月份，病例数和死亡人数呈指数级增长，某些日子的阳性率甚至达到 38% 以上。许多卫生专家表示，实际病例数和死亡人数可能是官方数据的 4-5 倍，因为军政府卫生部仅统计医院内的死亡人数。受灾最严重的是仰光，有传闻称大量家庭感染了 COVID-19，许多家庭因缺乏氧气、药品短缺和就医机会有限而失去了亲人。

更糟糕的是，SAC 扣押了进口的或来自私人分销商的氧气。他们还要求供应品获得乡镇一级当局的推荐。他们的行为可以被视为刑事疏忽和蓄意操纵政策，以利用 COVID-19 来获取政治合法性。直到局势失控后，SAC 才从 7 月 17 日开始实施严格的限制措施，并关闭学校和公共办公室。

结论

累计感染人数已翻倍多，超过 300,000 例，根据官方数据，截至目前每日死亡人数是第二波疫情每日死亡人数的近十倍。考虑到非官方数据，总感染人数可能达数百万，死亡人数达数万。

大多数死亡可归因于缺乏医院护理和适当治疗。SAC 的卫生部没有能力进行检测、追踪、隔离和治疗。如上所述，军方扣押氧气、逮捕试图为感染者提供医疗援助的 CDM 医生、限制公民社会团体等行为使情况更加糟糕。

自政变以来，将社会和政府联系在一起的社会信任已完全破裂，民众不再遵守社交距离规定，因为他们面临着取款困难、躲避军事检查站以及士兵抢劫和被捕等问题。即使感染了 COVID-19，感染者也被医院拒之门外，只能在家中死亡。医院和隔离中心有限的设施和志愿者是极少数感染者报告、接受检测和寻求就医的原因，因此追踪几乎不可能。缅甸唯一的解决方案是大规模疫苗接种，但缅甸 3% 以上人口的低疫苗接种率并不乐观。

大流行造成的悲惨死亡人数很大程度上可归因于军政府不将公众健康作为优先事项的应对措施，以及民众对这个非法政府的不信任。因此，缅甸从大流行病和日益恶化的经济状况中恢复的正确途径是恢复民主。然而，发动政变的敏昂莱将军承诺在今年内举行选举，但他已宣布军政府统治将持续到 2023 年。这对该国的公共卫生和民主来说都是令人沮丧的消息。■

[1]Gourinchas, Pierre Olivier. “Flattening the Pandemic and Recession Curves,” Mitigating the Covid Economic Crisis; Act Fast and Do Whatever It Takes, Centre for Economic Policy Research (2020): 31-39.

[2] UNESCAP. 后疫情时代——亚洲和太平洋地区从危机中更好地重建，联合国出版物, 2021.

[3]《缅甸经济监测报告 2020年12月：应对新冠肺炎》世界银行，2020年12月15日。

[4]《缅甸经济监测报告 2020年6月：新冠肺炎时期的缅甸》世界银行，2020年6月25日

[5]Lwin, Nan. “时间线：缅甸政府对新冠肺炎大流行的应对措施，”《伊洛瓦底》，2020年5月26日。

[6]《缅甸经济监测报告 2020年12月：应对新冠肺炎》世界银行，2020年12月15日。

[7]同上

[8]《政变代价：缅甸走向国家崩溃边缘》国际危机组织，2021年4月1日。

[9]《缅甸经济监测报告 2021年7月：进展受威胁；韧性受考验》世界银行，2021年7月23日。

[10] 新冠肺炎、政变与贫困：缅甸日益严峻的负面冲击及其对人类发展的影响，联合国亚洲及太平洋地区，2021年4月30日。

■ Khine Win 是Sandhi治理研究所的创始人兼所长，该研究所为政党和公民社会组织组织公共政策和治理培训。Sandhi还就社会经济问题、公共采购、公共服务等领域开展研究。他于1987年获得仰光大学英语学士学位，并于2004年获得新加坡国立大学李光耀公共政策学院公共政策硕士学位。

■ 排版：Jinkyung Baek，研究部主任

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