[ADRN Issue Briefing] 軍事政権下のミャンマー、パンデミック状況は悪化の一途

【編集者注】

ミャンマーにおける軍事政権下の状況が続く中、公衆衛生危機は新たな高みに達しています。Sandhi Governance Instituteの創設者兼ディレクターであるKhine Win氏によると、2020年11月にNLDが選挙で当選した際、国民はCOVID-19パンデミックに適切に対処できる医療システムへの期待を抱いていました。しかし、長期化する軍事政権下で進歩は後退し、停滞しています。UNDP、世界食糧計画（WFP）などの国際機関が発表した厳しい民間医療および貧困に関する予測にもかかわらず、軍事政権はこれらの警告を無視し、進行中の健康危機を悪化させています。COVID-19の症例は指数関数的に増加しており、実際のCOVID-19症例数は公式発表よりも多いと予想されています。軍事政権が2023年まで続くと見込まれているというニュースは、ミャンマーの公衆衛生状況に暗い未来を投げかけています。

COVID-19の第三波とミャンマー

2021年6月以来、COVID-19の第三波がミャンマーで猛威を振るっており、一般市民の計り知れない苦しみは、感染者数や死亡率だけで測ることはできません。感染者数と死亡率に関する公式データは、パンデミックの規模とその被害の実態を覆い隠しています。感染者数と死亡率、そして軍事政権の国家行政評議会（SAC）の対応と、第一波および第二波におけるNLD政権の対応との対比は、酸素不足、愛する人のために薬局の前にできる長い列、火葬場での遺体といったニュース報道に反映されています。本稿では、政権のタイプと統治の変化が一般市民の社会経済的生活にどれほど大きな影響を与えるかを分析します。

2020年はミャンマーの民主化にとって重要な年でした。なぜなら、3回目の複数政党制総選挙が予定されていたからです。もし現職のNLDと民主化政党が勝利すれば、それは自由で公正な選挙結果の尊重という、二度の政権交代を伴う民主主義理論に沿うものでした。また、NLD主導の政権が正当性を更新し、国民の信任を強化することも重要でした。NLDはミャンマー持続可能な開発計画（2018-30）を実施しており、インフラ、保健、教育の面での社会経済的状況の改善が加速されると信じられていたため、ほとんどの人々が選挙後の期間に大きな期待を寄せていました。

残念ながら、ミャンマーは世界的なパンデミックの災厄を免れることはできず、2020年3月23日、ミャンマー政府は最初の2例のCOVID-19症例を発表し、国民に克服の準備を呼びかけました。驚くべきことに、全ての症例はパンデミックが2019年12月下旬に発生し、ミャンマーが長い国境を接している中国からではなく、西側諸国から輸入されたものでした。

COVID-19パンデミックは同時多発的な危機をもたらしました。ウイルスの拡散を抑制するためには、移動と社会的な接触を制限する必要がありました。しかし、これは経済に悪影響を与えました。したがって、ピエール・オリビエ・グランシャ（2020）が提言するように、世界中の政府はパンデミックと景気後退の両方の曲線（カーブ）を平坦化させる必要がありました。[1] 各国の政府が動員できる資源に依存します。

NLD政権のCOVID-19への対応

途上国は、財政余力の限界、債務負担、脆弱な医療インフラのために、先進国よりもパンデミックへの対応においてより大きな課題に直面してきました。ミャンマーも例外ではなく、医療システムへの長年の投資不足のため、ミャンマーはアジア太平洋地域で最も貧しい医療システムの一つを持っています。人口1000人あたり医師が1人未満、人口1万人あたり病床が9床しかないミャンマーで、国家規模の健康危機に対応することがどれほど困難であるかは想像するに難くありません。[2]さらに、2011/12年度から2017/18年度にかけて、医療への政府支出は国内総生産（GDP）の0.19％から1.1％に増加しましたが、近隣諸国と比較すると依然として低い水準です。加えて、医療総支出の76％を民間支出が占めており、これが貧困世帯を貧困に陥らせる原因となっています。したがって、医療資源をCOVID-19対応に再配分した場合、数百万人の市民が必要不可欠な医療サービスを受けられなくなります。[3]

経済面では、ミャンマーの対GDP債務比率は危機的な水準ではなく、同地域で最も急速に成長している国の一つでしたが、20年以上にわたる軍事政権のために、政府の財政余力と金融政策手段は限られていました。中央銀行が金融市場の強化と自由化のために健全性規制を導入していたにもかかわらず、COVID-19パンデミック以前から、銀行セクターは高い水準の不良債権（NPL）を抱えていました。

これらのシステミックリスクと構造的な脆弱性を考慮に入れ、NLDはCOVID-19および経済対応政策を開始しました。基本原則として、政府は「誰も置き去りにしない」というスローガンを採用しました。国家評議会事務局長アウン・サン・スー・チーが議長を務める「新型コロナウイルス感染症（COVID-19）の予防、管理、治療に関する国家レベル中央委員会」が2020年1月30日に設立され、2020年3月13日には軍が任命したミン・スウェ副大統領が率いる「COVID-19管理・緊急対応委員会」が、ビジネスへの悪影響を軽減するための作業部会と共に設立されました。当初、ほとんどの人はミャンマーが健康面よりも経済面でより大きな打撃を受けると考えていました。これは、インド、中国、タイ、ラオス、バングラデシュとの国境が緩いにもかかわらず、グローバル化への参加が限定的で、接続性が低いことが原因でした。世界銀行もミャンマーの経済成長率を2018/19年度の6.8％から2019/20年度の0.5％に下方修正しました。[4]

図1：NLD政権による封じ込め戦略とCERP（COVID-19経済対応計画）

出典：Emanuele Brancati et al (2020), Coping with Covid-19, International Growth Center

ミャンマーでのCOVID-19パンデミックの発生以来、NLDは健康危機への対応において包括的なアプローチを取りました。封じ込め戦略は感染管理に焦点を当て、CERPは経済回復に焦点を当てました。CERP以前にも、ミャンマー政府は当初、旅行・観光業やレストランなど、パンデミックで最も打撃を受けた企業に対する融資、納税猶予、税制優遇措置を含む約7000万ドルの経済刺激策を発表していました。[5]

CERPは経済救済計画として知られていますが、主要な医療製品の調達と輸入、医療従事者の採用、医療施設の改修、検疫センターの拡充・改善、COVID-19資金へのアクセス増加を通じて医療システムの強化を図る措置も含まれています。目標3と4は、労働者や家計への影響緩和に焦点を当てました。上記の目標の下で、社会保障基金（SSB）の加入者である労働者や、フォーマルセクターの労働者、失業した労働者、貧困世帯に現物、現金、社会移転が配布されました。世帯収入への影響を緩和するために、最大150単位までの普遍的な電気料金補助金が実施されました。対象グループへの到達には課題や障害がありましたが、CERPはCOVID-19の影響を受けた全てのセクターの問題に対処しようとし、金融政策と財政政策の両方を実施しました。

CERPのフォローアップとして、政府は2020年10月にミャンマー経済回復・改革計画（MERRP）を発表しました。これはCOVID-19による経済的損害に対する中長期的な対応策でした。ミャンマーでの第二波のピーク時に開始されましたが、社会の回復力と、繁栄、平和、民主的な国への改革と民主化の道を継続することへの楽観的な見方と自信を示していました。

社会動員とリーダーシップ

パンデミックは国民の参加なしには効果的に封じ込められないことを認識し、NLDと国家評議会事務局長は大規模な動員戦略を開始しました。そのような戦略には、国家評議会事務局長が手を洗う様子を示すビデオを公開したり、2020年4月1日にFacebookページを立ち上げたりすることが含まれていました。その他の戦略には、最前線の医療従事者やボランティアを含む主要な関係者とのFacebookライブでの対話、マスク編みコンテストの開催などがありました。

政府に対する国民の高い信頼により、社会動員は非常に効果的であり、弱い医療インフラと限られた資源にもかかわらず、4ヶ月以内に第二波を封じ込めることに成功した要因として挙げられます。選挙実施が11月の感染者数と死亡者数の大幅な増加を招いたというクーデター評議会の非難は、それ以降症例数が減少していたため、根拠がありませんでした。

ミャンマーの旧首都であり商業都市であるヤンゴンは、第二波で最も大きな被害を受けました。そのため、検査、追跡、隔離、治療という封じ込め戦略が実施されました。この間、検疫センターと公立病院は数千人のボランティアを必要とし、それに伴い、食料、宿泊施設/ホテルの設備、必須医薬品の寄付が行われました。

政府への社会的信頼と国民の一致団結のおかげで、CERPの「一致団結して乗り越える」というスローガンのように、個人や市民社会のメンバーは協力し、寄付を行いました。市民参加の中で最も大きかったのは、著名な慈善家であるDaw Than Myint Aungが率いる「We Love Yangon」で、検疫センターに寄付や貢献をしました。さらに、追跡段階では、医学生がボランティアとして参加しました。国民は、政権奪取の機会をうかがっていた軍のリスクを軽減するためには、NLD政権との一体性と団結が不可欠であることを認識していました。

したがって、社会的信頼とリーダーシップはパンデミックの封じ込めに重要であり、ミャンマーの場合、2020年11月中旬までの陽性率9.5％、死亡率2.4％と、WHOが推奨する制限緩和のための陽性率5％をはるかに上回る、はるかに深刻な第二波であったにもかかわらず、最終的には症例数を少数に、死亡者数を少なく抑えることができました。[6]経済は回復すると予測され、多くの企業が2021年、特に2021年4月に新たな文民政権が樹立された後、活動を再開し、新規投資を行う計画を立てていました。[7]

クーデター後のミャンマーとCOVID-19の第三波

COVID-19の第二波は、克服可能であったにもかかわらず、第一波よりも経済をはるかに弱体化させました。しかし、世界銀行は徐々に回復すると見積もり、2020/21年度には2％の成長率を達成すると予測していました。しかし、政治的安定、ワクチン接種のための国際支援、経済回復は、国の持続的な開発にとって、中長期的に最も重要な要因の2つです。国民の大多数に対する効果的なワクチン接種プログラムを可能な限り短期間で展開するために利用可能な全ての資源を動員し、インフラと生産部門に投資することは、ミャンマーの持続可能な開発にとって非常に重要です。したがって、NLDはCERPとMERRPを導入し、現在のパンデミックおよび将来のパンデミックに効果的に対応し、健康成果を改善するために医療システムの能力を向上させました。人々はまた、パンデミック後の時代と次期文民政権の到来を期待していました。軍はこの国の脆弱な段階でクーデターを起こすべきではありませんでした。現在、ミャンマーは複数の危機に苦しんでいます。

2021年2月1日、国民が抱いていた生活と国への希望は打ち砕かれました。国は混乱に陥り、一部のアナリストはミャンマーが失敗国家への道を歩んでいると予言しました。[8]医療従事者が、SACが文民政権から権力を奪取した直後に軍事クーデターに反対する市民的不服従運動（CDM）を主導し、ヤンゴン、マンダレー、そしてほぼ全国で大規模な抗議活動が発生しました（そして現在も続いています）。医療従事者の約50％がCDMに参加したままです（一部は潜伏中、一部は投獄中、一部は解放地域にいます）。その結果、医療システムはほぼ完全に崩壊しました。[9]インターネットのブラックアウト、民間銀行職員のCDM、および引き出し制限により、銀行への信頼が失われ、銀行危機につながる可能性があります。人々は現金不足に陥り、ATMから350ドル未満を引き出すために長時間並ばなければなりません。軍による抗議者への残忍な弾圧により脆弱な人々が町や村から逃れたため、人々はCOVID-19の状況に注意を払うことができませんでした。

クーデターから2ヶ月後、多くの報告が深刻な人道危機と経済崩壊を警告しました。UNDPは4月に「COVID-19、クーデター、貧困」と題する報告書を発表し、2022年には貧困が倍増し、人口の半分が貧困に陥る可能性があると予測しました。[10]世界食糧計画（WFP）は、300万人以上の貧困層が飢餓に直面する可能性があると推定し、アジア開発銀行（ADB）と世界銀行は、2020/21年度のプラス2％から、2ヶ月以内に約-10％へと成長率を下方修正しました。現在、世界銀行の最新の報告書では、複数の危機により、2019/20年度と比較してミャンマー経済が18％縮小するとさらに下方修正されています。

これらの警告にもかかわらず、軍事政権はリスクを認めず、COVID-19の制限を緩和することを決定し、インドの第二波のピーク時であり、感染力が高くより重症なデルタ株がタイ、マレーシア、インドネシアなどの近隣の東南アジア諸国で急速に広まっていた6月に学校を開校しました。軍のクーデター評議会SACは、権力掌握に専念し、世界に示すことを意図していました。彼らは、COVID-19の封じ込めと経済管理において、NLDよりも優れていることを証明しようとしました。そのため、SACは学校や公共の場、さらには遊園地を開くことを決定しました。

しかし、その逆の結果が見られました。6月以降、インドとミャンマーの国境の町カレイ（サガイン地域）で新たなCOVID-19症例が発見され、徐々に他の州や地域に広がりました。7月には症例数と死亡者数が指数関数的に増加し、一部の日には陽性率が38％を超えました。多くの保健専門家は、軍の保健省は病院での死亡者数しかカウントしないため、実際の症例数と死亡者数は公式データよりも4〜5倍多い可能性があると述べています。最も被害が大きかったのはヤンゴンで、多くの世帯がCOVID-19に感染し、酸素不足、医薬品不足、病院へのアクセス制限のために多くの家族が愛する人を失ったという逸話的な証拠があります。

これらの困難に加えて、SACは輸入された、または民間の販売業者からの酸素を押収しました。また、供給を受けるためには、区および町レベルの当局からの推薦が必要であると定めました。彼らの行動は、犯罪的な過失であり、COVID-19を政治的正当性のために利用するための意図的な政策操作と見なすことができます。状況が制御不能になった後になって初めて、SACは7月17日から厳格な制限を課し、学校や公共のオフィスを閉鎖しました。

結論

累積感染者数は30万例以上に倍増し、公式データによると、現在の1日あたりの死亡者数は第二波の1日あたりの死亡者数の約10倍です。非公式なデータを考慮すると、総感染者数は数百万、死亡者数は数万人になる可能性があります。

ほとんどの死亡は、病院でのケアと適切な治療の欠如に起因します。SACの保健省には、検査、追跡、隔離、治療を行う能力がありません。前述のように、軍による酸素の押収、感染者の医療支援を提供しようとしたCDM医師の逮捕、市民社会グループの抑制は、状況をさらに悪化させました。

社会と政府を結びつける社会的信頼は、クーデター以来完全に壊れており、人々は、現金の引き出し、検問所の回避、兵士による略奪や逮捕といった困難に直面しているため、社会的距離のルールを気にしていません。COVID-19に感染していても、感染者は病院から締め出され、自宅で死亡しています。病院や検疫センターでの施設やボランティアの不足は、感染者が報告、検査、病院での治療を求めた人が非常に少なく、追跡がほぼ不可能になっている理由の一つです。ミャンマーにとって唯一の解決策は集団予防接種ですが、人口の3％強という低いワクチン接種率は、良い兆候ではありません。

パンデミックによる悲劇的な死者数は、主に、軍事政権が公衆衛生を優先事項と見なさなかった対応と、この非合法政府に対する人々の不信に起因します。したがって、ミャンマーがパンデミックと悪化する経済状況から回復するための正しい道は、民主主義を回復することです。しかし、今年中の選挙実施を約束してクーデターを起こしたミン・アウン・フライン将軍は、軍事政権が2023年まで続くと発表しました。これは、国の公衆衛生と民主主義の両方にとって憂鬱なニュースです。■

[1] Gourinchas, Pierre Olivier. “Flattening the Pandemic and Recession Curves,” Mitigating the Covid Economic Crisis; Act Fast and Do Whatever It Takes, Centre for Economic Policy Research (2020): 31-39.

[2] UNESCAP. パンデミックを超えて – アジア太平洋における危機からのより良い復興、国連出版局, 2021.

[3]「ミャンマー経済モニター 2020年12月版：COVID-19への対応」世界銀行、2020年12月15日。

[4]「ミャンマー経済モニター 2020年6月版：COVID-19時代のミャンマー」世界銀行、2020年6月25日

[5]Lwin, Nan. 「年表：ミャンマー政府のCOVID-19パンデミックへの対応」イラワジ、2020年5月26日。

[6]「ミャンマー経済モニター 2020年12月版：COVID-19への対応」世界銀行、2020年12月15日。

[7]同上

[8]「クーデターの代償：ミャンマー、国家崩壊へ向かう」国際危機グループ、2021年4月1日。

[9]「ミャンマー経済モニター 2021年7月版：脅かされる進捗、試される回復力」世界銀行、2021年7月23日。

[10] COVID-19、クーデター、貧困：ミャンマーにおける複合的な負のショックとその人間開発への影響、UNDPアジア太平洋地域、2021年4月30日。

■ Khine Win は、政党および市民社会組織向けの公共政策・ガバナンス研修を企画するSandhi Governance Instituteの創設者兼ディレクターである。Sandhiは、社会経済問題、公共調達、公共サービスに関する調査も実施している。同氏は1987年にヤンゴン大学で文学士号（英語）を、2004年にシンガポール国立大学リー・クアンユー公共政策大学院で公共政策修士号（MPP）を取得した。

■ 活字組版：Jinkyung Baek、研究部長

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