[ADRN Issue Briefing] Ситуация с пандемией в Мьянме ухудшается под руководством военного правительства

[Примечание редактора]

На фоне продолжающегося военного правления в Мьянме кризис в области общественного здравоохранения достигает новых высот. По словам Кхине Вина, основателя и директора Института управления Сандхи (Sandhi Governance Institute), граждане Мьянмы возлагали большие надежды на систему здравоохранения, способную эффективно бороться с пандемией COVID-19 после избрания НЛД в ноябре 2020 года. Однако прогресс был обращен вспять и застопорился под затяжным военным правлением. Несмотря на мрачные прогнозы в области гражданского здравоохранения и бедности, опубликованные ПРООН, Всемирной продовольственной программой и другими международными организациями, военное правительство закрыло глаза на их предупреждения, усугубив текущий кризис в области здравоохранения. Число случаев COVID-19 экспоненциально растет, причем ожидается, что фактическое число случаев COVID-19 будет выше официальных данных. Новости о том, что военное правление, как ожидается, продолжится до 2023 года, рисуют мрачное будущее для ситуации в области общественного здравоохранения в Мьянме.

Третья волна COVID-19 и Мьянма

С июня 2021 года третья волна COVID-19 бушует в Мьянме, и неисчислимые страдания широкой общественности невозможно измерить лишь количеством случаев заражения и смертности. Официальные данные о заражениях и смертности скрывают масштабы пандемии и разрушения, которые она вызвала. Контраст между показателями заражения и смертности, а также реакцией Государственного административного совета (ГАС) военных и свергнутого правительства НЛД во время первой и второй волн пандемии отражается в сообщениях СМИ о нехватке кислорода, длинных очередях перед аптеками за жизненно важными лекарствами для близких и телах в крематориях. В данной статье анализируется, как изменения в типе режима и управлении могут оказать огромное влияние на социально-экономическую жизнь обычных людей.

2020 год стал критическим для демократизации Мьянмы, поскольку были запланированы третьи всеобщие выборы с участием нескольких партий. Если бы правящая НЛД и демократические партии победили, это соответствовало бы теории демократии о двух передачах власти с уважением к результатам свободных и справедливых выборов. Было также крайне важно, чтобы правительство под руководством НЛД возобновило легитимность и укрепило общественный мандат. Большинство людей возлагали большие надежды на послевыборный период, поскольку НЛД реализовывала План устойчивого развития Мьянмы (2018-30) и верила, что улучшение социально-экономических условий в плане инфраструктуры, здравоохранения и образования ускорится.

К сожалению, Мьянма не смогла избежать бедствия глобальной пандемии, и 23 марта 2020 года правительство Мьянмы объявило о первых двух случаях COVID-19 и предупредило общественность о необходимости подготовиться к его преодолению. Удивительно, но все случаи были импортированы с Запада, а не из Китая, где пандемия началась в конце декабря 2019 года и с которым Мьянма имеет долгую границу.

Пандемия COVID-19 вызвала одновременные кризисы. Для контроля над распространением вируса необходимо было ограничить мобильность и социальные контакты. Однако это негативно сказалось на экономике. Поэтому правительствам по всему миру необходимо «сгладить» кривые как пандемии, так и экономического спада, как рекомендовал Пьер Оливье Гуренша (Pierre Olivier Gourinchas) (2020)[1] в зависимости от ресурсов, которые может мобилизовать правительство соответствующей страны.

Реакция правительства НЛД на COVID-19

Развивающиеся страны столкнулись с большими трудностями в борьбе с пандемией, чем развитые страны, из-за их ограниченного фискального пространства, долгового бремени и хрупкой инфраструктуры здравоохранения. Мьянма не является исключением, и из-за постоянных недостаточных инвестиций в систему здравоохранения Мьянма имеет одну из самых слабых систем здравоохранения в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Можно только представить, насколько трудно реагировать на кризис в области здравоохранения в национальном масштабе, когда в Мьянме менее 1 врача на 1000 человек и 9 больничных коек на 10 000 человек.[2] Кроме того, хотя государственные расходы на здравоохранение увеличились с 2011/12 по 2017/18 финансовый год с 0,19% до 1,1% ВВП, они по-прежнему низки по сравнению с соседними странами. Кроме того, частные расходы составляют 76% от общих расходов на здравоохранение, что привело к обнищанию бедных домохозяйств. Поэтому, если ресурсы здравоохранения будут перераспределены на борьбу с COVID-19, миллионы граждан останутся без доступа к основным медицинским услугам.[3]

На экономическом фронте, хотя соотношение государственного долга Мьянмы к ВВП не было критическим, и страна была одной из самых быстрорастущих в регионе, правительство имело ограниченное фискальное пространство и монетарные инструменты из-за военного правления, которое длилось более двух десятилетий. Банковский сектор имел высокий уровень неработающих кредитов (NPL) еще до пандемии COVID-19, несмотря на существенный рост в секторе и несмотря на то, что Центральный банк Мьянмы инициировал пруденциальные нормы для укрепления и либерализации финансового рынка.

Учитывая эти системные риски и структурные уязвимости, НЛД инициировала меры реагирования на COVID-19 и экономические меры. В качестве общего принципа правительство приняло лозунг «Никто не останется позади». Национальный центральный комитет по профилактике, контролю и лечению COVID-19 под председательством государственного советника До Аун Сан Су Чжи был сформирован 30 января 2020 года, а 13 марта 2020 года был сформирован Комитет по контролю и экстренному реагированию на COVID-19 под руководством назначенного военными вице-президента Мьин Шве вместе с рабочими комитетами для смягчения негативного экономического воздействия на бизнес. Изначально большинство людей думали, что Мьянма пострадает больше экономически, чем с точки зрения здравоохранения. Это связано с ее ограниченным участием в глобализации и ограниченной связью, несмотря на ее пористые границы с Индией, Китаем, Таиландом, Лаосом и Бангладеш. Всемирный банк также понизил прогноз темпов экономического роста Мьянмы с 6,8% в 2018/19 финансовом году до 0,5% в 2019/20 финансовом году.[4]

Рисунок 1: Стратегии сдерживания и ПЭРК (План экономического реагирования на COVID-19) правительства НЛД

Источник: Emanuele Brancati et al (2020), Coping with Covid-19, International Growth Center

С начала пандемии COVID-19 в Мьянме НЛД придерживалась целостного подхода в реагировании на кризис в области здравоохранения. Стратегии сдерживания были сосредоточены на контроле над инфекцией, в то время как ПЭРК был сосредоточен на экономическом восстановлении. Еще до ПЭРК правительство Мьянмы первоначально объявило пакет экономических стимулов на сумму почти 70 миллионов долларов США, который включал кредиты, отсрочку уплаты налогов и освобождение от налогов для предприятий, наиболее пострадавших от пандемии, таких как предприятия туристической отрасли и рестораны.[5]

Хотя ПЭРК известен как план экономической помощи, он также включает шаги по укреплению системы здравоохранения посредством закупки и импорта ключевых медицинских продуктов, набора медицинского персонала, модернизации медицинских учреждений, расширения/улучшения карантинных центров и увеличения доступа к финансированию для борьбы с COVID-19. Цели 3 и 4 были направлены на смягчение последствий для трудящихся/рабочих и домохозяйств. В рамках вышеупомянутых целей малоимущим домохозяйствам и безработным работникам, являвшимся членами Совета социального обеспечения (SSB), работникам формального сектора, предоставлялись натуральная помощь, денежные средства и социальные трансферты. Были введены субсидии на универсальные тарифы на электроэнергию до 150 единиц для смягчения воздействия на доходы домохозяйств. Хотя при попытке охватить целевые группы возникали трудности и препятствия, ПЭРК пытался решить проблемы во всех секторах, пострадавших от COVID-19, и применял как монетарные, так и фискальные меры.

В качестве продолжения ПЭРК правительство объявило План экономического восстановления и реформ Мьянмы (MERRP) в октябре 2020 года. Это была среднесрочная и долгосрочная мера реагирования на экономический ущерб, вызванный COVID-19. Он был запущен на пике второй волны в Мьянме, но выражал чувство оптимизма и уверенности в устойчивости общества к восстановлению и продолжении пути реформ и демократизации для процветающей, мирной, демократической страны.

Социальная мобилизация и лидерство

Осознавая тот факт, что пандемию невозможно эффективно контролировать без участия общественности, НЛД и Государственный советник инициировали стратегии массовой мобилизации. Такие стратегии включали выпуск видеороликов, демонстрирующих, как Государственный советник моет руки, и активацию ее страницы в Facebook 1 апреля 2020 года. Другие стратегии включали проведение диалогов с ключевыми заинтересованными сторонами, включая медицинских работников на передовой и волонтеров, в прямом эфире на Facebook, а также проведение конкурса по вязанию масок.

Благодаря высокому общественному доверию к правительству, социальная мобилизация была очень эффективной и способствовала успеху в контроле над второй волной в течение 4 месяцев, несмотря на слабую инфраструктуру здравоохранения и ограниченные ресурсы. Обвинение со стороны военного совета в том, что число случаев заражения и смертности значительно возросло из-за проведения выборов в ноябре, было необоснованным, поскольку число случаев начало снижаться с того времени.

Янгон, бывшая столица и коммерческий центр Мьянмы, сильнее всего пострадал во время второй волны, поэтому там была реализована стратегия сдерживания: тестирование, отслеживание, изоляция и лечение. В это время карантинные центры и государственные больницы нуждались в тысячах волонтеров, а впоследствии были сделаны пожертвования продуктов питания, жилья/гостиничных услуг и основных лекарств.

Благодаря социальному доверию к правительству и единству народа, как и в названии ПЭРК «преодолеем вместе», отдельные лица и члены гражданского общества сотрудничали и делали пожертвования. Из гражданского участия самым крупным было «Мы любим Янгон», которое возглавляла известная филантроп До Тан Мин Аун, и оно делало пожертвования и вносило вклад в карантинные центры. Кроме того, на этапе отслеживания в участии волонтерами были задействованы студенты-медики. Общественность осознавала, что единство и сплоченность с правительством НЛД были решающими для снижения риска со стороны военных, которые искали возможности захватить власть у гражданского правительства.

Поэтому социальное доверие и лидерство важны для сдерживания пандемии, и в случае Мьянмы, хотя вторая волна была гораздо более серьезной с уровнем положительных результатов 9,5% и уровнем смертности 2,4% до середины ноября 2020 года, что значительно выше рекомендованного ВОЗ 5% уровня положительных результатов для ослабления ограничений, Мьянме в конечном итоге удалось снизить число случаев до низкого уровня и сократить число смертей.[6] Прогнозировалось, что экономика восстановится, и многие фирмы планировали возобновить свою деятельность и сделать новые инвестиции в 2021 году, особенно после формирования нового гражданского правительства в апреле 2021 года.[7]

Мьянма после переворота и третья волна COVID-19

Вторая волна COVID-19, несмотря на то, что ее удалось преодолеть, ослабила экономику гораздо сильнее, чем первая волна. Однако Всемирный банк оценил, что она будет постепенно восстанавливаться, и прогнозировал достижение темпов роста в 2% в 2020/21 финансовом году. Однако политическая стабильность и международная помощь для вакцинации и экономического восстановления являются двумя наиболее важными факторами для среднесрочного и долгосрочного развития страны. Мобилизация всех имеющихся ресурсов для развертывания эффективных программ вакцинации для большинства населения в кратчайшие сроки и инвестиции в инфраструктуру и производственные сектора очень важны для устойчивого развития Мьянмы. Поэтому НЛД ввела ПЭРК и MERRP, одновременно увеличивая потенциал системы здравоохранения для эффективного реагирования на текущие и будущие пандемии и улучшения показателей здоровья. Люди также с нетерпением ждали постпандемической эры и следующего срока полномочий гражданского правительства. Военные не должны были совершать переворот на этом хрупком этапе развития страны. В настоящее время Мьянма страдает от множества кризисов.

Надежды людей на свою жизнь и страну рухнули 1 февраля 2021 года. Страна погрузилась в хаос, и некоторые аналитики предсказывали, что Мьянма находится на пути к тому, чтобы стать несостоявшимся государством.[8] Медицинские работники возглавили движение гражданского неповиновения (CDM) против военного переворота вскоре после того, как ГАС захватил власть у гражданского правительства, и массовые протесты произошли (и продолжаются) в Янгоне, Мандалае и почти по всей стране. Почти 50% медицинских работников по-прежнему участвуют в CDM (некоторые скрываются, некоторые находятся в тюрьме, а некоторые находятся на освобожденных территориях), и в результате система здравоохранения почти полностью рухнула.[9] Из-за интернет-блокаутов, CDM сотрудников частных банков и ограничений на снятие средств произошло падение доверия к банкам, что, в свою очередь, указывает на возможный банковский кризис. У людей нехватка наличных денег, и им приходится стоять в длинных очередях, чтобы снять менее 350 долларов США с банкоматов. Люди не могли уделять внимание ситуации с COVID-19, поскольку жестокое подавление протестующих военными заставило уязвимые группы покинуть свои города и деревни.

Через два месяца после переворота многие сообщения предупреждали о тяжелом гуманитарном кризисе и экономическом коллапсе. ПРООН опубликовала доклад под названием «COVID-19, государственный переворот и бедность» в апреле, и в нем прогнозировалось, что бедность удвоится к 2022 году, а половина населения, вероятно, окажется в нищете.[10] Всемирная продовольственная программа (ВПП) оценила, что более 3 миллионов бедных людей могут столкнуться с голодом, а Азиатский банк развития (АБР) и Всемирный банк понизили прогноз роста с положительных 2% в 2020/21 финансовом году до примерно -10% в течение двух месяцев. В настоящее время в последнем отчете Всемирного банка экономика Мьянмы еще больше снижена на 18% по сравнению с 2019/20 годом из-за множественных кризисов.

Военный режим, несмотря на эти предупреждения, отказался признать риски и решил ослабить ограничения на COVID-19 и открыть школы в июне 2021 года на пике второй волны в Индии и когда вариант Дельта, высокозаразный и более тяжелый тип, быстро распространялся в соседних странах Юго-Восточной Азии, таких как Таиланд, Малайзия и Индонезия. Военный совет ГАС сосредоточился исключительно на консолидации власти и намеревался показать миру, что они способны управлять. Они намеревались доказать, что они лучше НЛД в борьбе с COVID-19 и управлении экономикой. Поэтому ГАС решил открыть школы и общественные места, даже парки развлечений.

Однако оказалось наоборот. С июня новые случаи COVID-19 были обнаружены в приграничном с Индией городе Калай в штате Сагайн и постепенно распространились на другие штаты и регионы. Число случаев и смертей экспоненциально возросло в июле, а уровень положительных результатов в некоторые дни достигал более 38%. Многие эксперты в области здравоохранения заявили, что фактическое число случаев и смертей может быть в 4-5 раз больше официальных данных, поскольку министерство здравоохранения хунты подсчитывало только смерти в больницах. Наиболее пострадал Янгон, и, по неофициальным данным, большое количество домохозяйств было заражено COVID-19, и многие семьи потеряли своих близких из-за нехватки кислорода, дефицита лекарств и ограниченного доступа к больничному уходу.

Усугубляет эти трудности захват ГАС кислорода, который был импортирован или получен от частных дистрибьюторов. Они также требовали, чтобы поставки получали рекомендации от властей на уровне кварталов и поселков. Их действия можно рассматривать как уголовную халатность и преднамеренную манипуляцию политикой с целью использования COVID-19 для своей политической легитимности. Только после того, как ситуация вышла из-под контроля, ГАС ввел строгие ограничения и закрыл школы и государственные учреждения с 17 июля.

Заключение

Общее число случаев заражения более чем удвоилось и превысило 300 000 случаев, а по официальным данным, ежедневное число смертей в настоящее время почти в десять раз превышает ежедневную смертность второй волны. Учитывая неофициальные данные, общее число случаев может составлять миллионы, а смертей — десятки тысяч.

Большая часть смертей может быть связана с отсутствием больничного ухода и надлежащего лечения. Министерство здравоохранения ГАС не имеет возможности тестировать, отслеживать, изолировать и лечить. Как упоминалось выше, захват кислорода военными, арест врачей CDM, пытавшихся оказать медицинскую помощь инфицированным лицам, ограничение деятельности групп гражданского общества усугубили ситуацию.

Социальное доверие, которое связывает общество и правительство, было полностью разрушено с момента государственного переворота, и люди не обращают внимания на правила социального дистанцирования, поскольку они сталкиваются с трудностями при снятии денег, избегании военных блокпостов, а также с грабежами со стороны солдат и арестами. Даже если они инфицированы COVID-19, инфицированных отказываются принимать в больницы, и они умирают дома. Ограниченные возможности и нехватка волонтеров в больницах и карантинных центрах являются одной из причин, по которой очень немногие инфицированные люди сообщают о себе, проходят тестирование и обращаются за медицинской помощью, что делает отслеживание практически невозможным. Единственное решение для Мьянмы — это массовая вакцинация, но низкий уровень вакцинации в Мьянме, составляющий более 3% населения, не предвещает ничего хорошего.

Трагическое число погибших, вызванное пандемией, в значительной степени связано с реакцией военного правительства, которое не ставит общественное здравоохранение в приоритет, и недоверием людей к этому нелегитимному правительству. Соответственно, правильный путь для Мьянмы к выздоровлению от пандемии и ухудшения экономических условий — это восстановление демократии. Однако генерал Мин Аун Хлаинг, совершивший переворот с обещанием провести выборы в этом году, объявил, что военное правление продолжится до 2023 года. Это удручающая новость как для общественного здравоохранения, так и для демократии страны. ■

[1] Gourinchas, Pierre Olivier. “Flattening the Pandemic and Recession Curves,” Mitigating the Covid Economic Crisis; Act Fast and Do Whatever It Takes, Centre for Economic Policy Research (2020): 31-39.

[2] UNESCAP. За рамками пандемии – Восстановление после кризисов в Азии и Тихоокеанском регионе на более прочной основе, Издательство ООН, 2021.

[3] «Myanmar Economic Monitor December 2020: Coping with COVID-19»,The World Bank, 15 декабря 2020 г.

[4] «Myanmar Economic Monitor June 2020: Myanmar in the Time of COVID-19»,The World Bank, 25 июня 2020 г.

[5] Lwin, Nan. «Timeline: Myanmar’s Government Responses to the COVID-19 Pandemic»,The Irawaddy, 26 мая 2020 г.

[6] «Myanmar Economic Monitor December 2020: Coping with COVID-19»,The World Bank, 15 декабря 2020 г.

[7] Там же

[8] «The Cost of the Coup: Myanmar Edges Towards State Collapse»,International Crisis Group, 1 апреля 2021 г.

[9] «Myanmar Economic Monitor July 2021: Progress Threatened; Resilience Tested»,The World Bank, 23 июля 2021 г.

[10] COVID-19, государственный переворот и бедность: усугубляющиеся негативные шоки и их влияние на развитие человеческого потенциала в Мьянме, ПРООН в Азиатско-Тихоокеанском регионе, 30 апреля 2021 г.

■ Khine Win является основателем и директором Института управления «Санди» (Sandhi Governance Institute), который организует тренинги по государственной политике и управлению для политических партий и организаций гражданского общества. «Санди» также проводит исследования по социально-экономическим вопросам, государственным закупкам и государственным услугам. Он получил степень бакалавра (английский язык) в Университете Янгона в 1987 году и степень магистра государственной политики (MPP) в 2004 году в Школе государственной политики им. Ли Куан Ю Национального университета Сингапура.

■ Набор текста: Jinkyung Baek, директор Департамента исследований

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 209)   |  j.baek@eai.or.kr