[ADRN 简报] 斯里兰卡《恐怖主义防治法》：反穆斯林之棍棒

[编者按]

自斯里兰卡《恐怖主义防治法》（PTA）生效以来，该法因其严酷的措施而受到国内外的谴责。在本期简报中，维克森林大学教授尼尔·德沃塔（Neil DeVotta）认为，南亚的反恐立法是基于殖民时代的刑法典。在斯里兰卡，PTA被设计为一种机制，以应对源于该社群未能成功争取建立独立的伊拉姆邦而产生的泰米尔叛乱运动。尽管如此，德沃塔教授指出，PTA弊大于利；该法实际上已残害了泰米尔社群，并加剧了该国早已存在的伊斯兰恐惧症情绪。此外，PTA的任意执行，例如拘留关键的穆斯林人士，进一步支持了PTA被不公平地强加于穆斯林社群的普遍说法。在此方面，作者呼吁政府废除PTA，以维护民主并缓解斯里兰卡的排穆情绪。

一个社会滋生恐怖主义的原因有很多，但其冲动往往源于歧视和不平等。国家试图维持其领土内使用武力的垄断权，而那些煽动歧视和不平等——无论是基于族裔宗教还是地域——的政府，会促使被边缘化者反抗国家强加的压迫。细节可能有所不同，但这种动态或多或少是大多数分裂主义暴力的根本原因。这意味着，大多数情况下，最应为制造其后又试图终止的恐怖主义条件负责的是国家本身。《恐怖主义防治法》已成为这方面的便利工具，即使此类机制加剧了国家支持的恐怖行为。

泰米尔分裂主义、新自由主义与《恐怖主义防治法》

各国使用各种术语来制定此类法案，在南亚，与反恐立法相关的严酷政策是建立在可追溯至殖民时代的刑法典之上的。在斯里兰卡，1979年第48号《恐怖主义（临时规定）法》[1] [2]无疑受到了印度《武装部队特别权力法》（AFSPA）的启发，该法旨在平息所谓的“动乱地区”，[2]以及自20世纪70年代以来英国通过的各种类似法案。在斯里兰卡，该法案的设立是为了应对少数民族泰米尔人争取建立独立的伊拉姆邦的诉求。虽然泰米尔伊拉姆解放组织（LTTE）最终成为其主要倡导者，但在该法生效时，许多青年分裂主义团体已因斯里兰卡种族主义和民族主义的反泰米尔政策而形成。

这场蓬勃发展的泰米尔反叛运动为PTA（《恐怖主义防治法》）提供了合法性，但恰逢新当选的右翼统一国民党政府试图推行结构性调整改革。这扭转了前社会主义政府的自给自足政策，并将该岛的经济推向了右翼。斯图尔特·霍尔（Stuart Hall）在提及英国玛格丽特·撒切尔领导下的右转时指出，自由市场经济要求强大的国家。[3]总统 J. R. 贾亚瓦德纳（J. R. Jayewardene）将该岛经济重塑为自由市场的方向，需要驯服在前社会主义政府下蓬勃发展的左翼分子和既得利益集团。因此，经济改革也很可能影响了斯里兰卡的PTA。狂妄自大的贾亚瓦德纳可以利用东北部地区存在的离间威胁来证明PTA的合理性，同时也将该法武器化，对抗那些反对其开放市场改革的人。

PTA影响了所有族裔宗教社群的个人，但它尤其残害了泰米尔人，因为许多人仅凭最微弱的证据就被拘留。[4]遭受酷刑和激进化的人们在将温和的泰米尔人转变为坚定的伊拉姆邦支持者方面发挥了不可忽视的作用。[5] 持续了近三十年的内战于2009年结束，但泰米尔人继续被任意逮捕和虐待。2017年，联合国人权与反恐问题特别报告员访问斯里兰卡后，提及PTA对泰米尔人造成的“工业规模的不公正”，并警告其滥用行为只会重新点燃冲突。[6]

然而，斯里兰卡政府无视了这些警告和国际社会一再呼吁废除PTA的要求。事实上，现任总统戈塔巴雅·拉贾帕克萨（Gotabaya Rajapaksa）政府已批准了PTA下的额外法规，这些法规似乎特别针对该岛的穆斯林。该法规被称为2021年第01号《恐怖主义防治法》（防止从持有暴力极端主义宗教意识形态的激进化）条例，[7]它将进一步破坏该岛的族裔宗教关系。

穆斯林的回合

自20世纪50年代以来，历届斯里兰卡政府都采取了精心策划的反泰米尔政策，将该国变成了僧伽罗佛教民族国家。[8]由此产生的泰米尔叛乱是不可避免的，正如其未能实现伊拉姆邦目标是可以预见的。[9] 如果如上所述，争取独立的诉求使PTA合法化，那么诸如恐怖主义调查司（TID）之类的机构继续利用该法案来虐待人权捍卫者和寻求战争罪问责的人。[10] 然而，扩大PTA的新法规必须结合自2009年内战结束以来猖獗的伊斯兰恐惧症来考虑。

斯里兰卡曾经历过零星的反穆斯林暴力事件，但自2011年左右开始加剧的伊斯兰恐惧症得到了国家默许。马欣达·拉贾帕克萨（Mahinda Rajapaksa）总统在2010年以压倒性优势赢得连任，这让他确信此后他无需少数民族的支持就能继续执政，[11]因此他可以煽动反少数民族情绪——泰米尔人已被驯服，现在轮到穆斯林了——以建立政治王朝。[12]这导致许多由僧侣领导的亲佛教团体在政府的纵容下袭击清真寺以及穆斯林的商店和住宅。虽然斯里兰卡穆斯林中已扎根的、毫不妥协的、教条式的瓦哈比-萨拉菲派伊斯兰教可能有利于武装伊斯兰运动，[13]但2019年复活节爆炸案造成269人死亡，如果不能将内战后发生的针对穆斯林的煽动和暴力事件考虑在内，就很难解释。现在很清楚，复活节袭击案的主谋扎赫兰·哈希姆（Zahran Hashim）利用了政府容忍的反穆斯林暴力来招募炸弹袭击者。[14]

泰米尔叛乱分子是使用自杀式炸弹袭击者的先锋，但即使是他们也无法实施像伊斯兰主义者那样发动多次协调的爆炸袭击，后者袭击了基督教教堂和高档旅游酒店。炸弹袭击者受到了伊斯兰国（IS）意识形态的启发，[15]尽管没有证据表明IS策划了袭击（尽管他们声称如此）。[16]爆炸发生后，近2000名与炸弹袭击者有直接或疑似联系的穆斯林被捕，此后又有更多人被PTA逮捕。PTA允许当局在不通知家属、不经起诉或不提供律师的情况下，将个人拘留长达18个月。虽然嫌疑人在被捕后72小时内必须出庭，但治安法官无权确定逮捕的合法性。从这个角度来看，斯里兰卡政府为何要进一步扩大PTA？

新的PTA法规范围广泛

斯里兰卡严酷的PTA因其任意执行而使法治形同虚设，[17]部分原因在于其任意执行。[18]在此背景下，扩大国家滥用个人能力的这项新法规，是失控的僧伽罗佛教至上主义者炮制出的怪物。《所谓的“去激进化条例”》允许安全部队将任何“通过言语（口头或意图）”试图实施“暴力行为或煽动宗教、种族或社群不和或不同社群之间的敌意或敌对情绪”的个人置于“重返社会中心”。[19]嫌疑人可在没有正当程序的情况下被置于康复中心一年，拘留期可再延长一年。现有法规如此模糊，以至于“投降者和被拘留者”可以仅凭所谓的意图而被逮捕，而无需确凿证据。这里的讽刺之处在于，正是僧伽罗佛教民族主义者和佛教僧侣在煽动族裔宗教分裂方面走在前列，[20]然而，没有人期望那些宣扬针对少数民族的赤裸裸暴力的极端佛教僧侣和民族主义者会受到这些法规的影响。

有人将中国新疆的维吾尔族再教育营与此相提并论，并猜测PTA的扩大化法规是否是迫害斯里兰卡穆斯林的阴险计划的一部分。[21]虽然这可能有些牵强，但不可否认的是，现任戈塔巴雅·拉贾帕克萨政府正致力于通过妖魔化少数民族来进一步赋权僧伽罗佛教徒。该政权在新冠疫情大流行之前就已着手边缘化少数民族。正在进行的军事化以及为占泰米尔族多数的北部省和占泰米尔族及穆斯林多数的东部省推行的殖民政策尤其清楚地表明了这一点。

事实上，无论是新冠疫情大流行还是在2月至3月举行的联合国人权理事会（UNHRC）日内瓦会议上向该政府施加的压力，都没有遏制该政权的反穆斯林宣传。该政府最初将病毒传播归咎于穆斯林，尽管穆斯林（以及一些基督徒）反对，并且世界卫生组织一再表示埋葬新冠病毒遇难者是安全的，但该政府仍坚持火化新冠病毒遇难者。[22]就在联合国人权理事会辩论斯里兰卡人权状况（包括该岛上盛行的伊斯兰恐惧症）的严峻形势之际，一位主要的极端民族主义部长以国家安全为由呼吁禁止布卡并关闭1000多所伊斯兰学校。[23]

最终，PTA项下的扩张性法规可能旨在进一步煽动伊斯兰恐惧症，从而转移人们对COVID-19所加剧的经济困境的注意力。在这种情况下，PTA充当了统治精英的工具，他们利用自己的僧伽罗佛教民族主义信誉上台。[24]鉴于逮捕人权律师Hejaaz Hizbullah和著名穆斯林政治家Rishad Bathiyudeen（两人均依据PTA被捕）更多的是出于表面原因而非可信的不当行为，因此继续拘留他们符合这一模式。[25]最起码，新的法规将允许该政权在较少的争议中压制批评者，因为在“改造中心”内让他们沉默比通过法院系统起诉他们更为方便。无论政府的意图如何，PTA的这些额外法规进一步危及了斯里兰卡少数群体的权利。它们也可能进一步激化一直支持斯里兰卡政府对抗泰米尔分离主义的穆斯林少数群体。

结论

一项正在美国国会委员会中审议的决议草案部分指出了“该国在过时且过于严厉的《恐怖主义预防法》（PTA）方面存在的有罪不罚现象，该法不符合国际标准，并且尽管政府一再承诺，但仍未被废除。”[26]这与欧洲议会通过的一项决议不谋而合，该决议指出PTA“导致了持续且有充分根据的酷刑和性虐待指控、强迫供词以及系统性剥夺正当程序”，并要求欧盟委员会考虑暂时撤销斯里兰卡在欧盟普惠制+（GSP+）中的地位，直至该国废除PTA或用符合国际最佳实践的立法取而代之。[27]普惠制+计划降低了斯里兰卡向欧盟出口商品的关税，其暂停将严重影响该岛国的出口部门。

当外国政府以这种方式针对斯里兰卡时，僧伽罗佛教徒尤其感到不满。毫无疑问，大国在外交政策上存在虚伪；有些人也认为，这些决议并非出于对该岛国少数民族的担忧，而是更多地受到其日益倾向中国的影响。尽管如此，事实仍然是，PTA助长了泰米尔人的恐怖主义，同时进一步破坏了民主和法治。如果无差别地针对穆斯林使用，它也可能使该国成为伊斯兰恐怖主义的温床。因此，斯里兰卡最终废除PTA符合其自身利益，因为这项立法弊大于利。■

[1]http://www.vertic.org/media/National%20Legislation/Sri%20Lanka/LK_Prevention_of_Terrorism_(Temp_Provisions).pdf

[2]参见https://legislative.gov.in/sites/default/files/A1958-28.pdf

[3]Stuart Hall, Drifting Into a Law and Order Society (London: Cobden Trust, 1980)。

[4]参见大赦国际（Amnesty International）的报告《斯里兰卡：以牺牲人权为代价打击恐怖主义》，2019年1月，网址为Sri Lanka: Countering Terrorism at the Expense of Human Rights,，网址为https://www.amnesty.org/download/Documents/ASA3797702019ENGLISH.PDF。另见人权理事会报告《人权与反恐问题特别报告员关于在反恐时促进和保护人权问题的报告》A/HRC/40/XX/Add.3（2018年7月23日），第1段。

[5]此说法基于作者与居住在英国和加拿大的泰米尔人进行的多次访谈，他们现在是活跃的侨民社区成员。

[6]联合国（斯里兰卡）：“联合国人权与反恐问题特别报告员结束官方访问时的全体声明”，2017年7月14日，网址为https://lk.one.un.org/news/full-statement-by-ben-emmerson-un-special-rapporteur-on-human-rights-and-counter-terrorism-at-the-conclusion-of-his-official-visit/。

[7]有关相关政府公告（公报），请参见http://documents.gov.lk/files/egz/2021/3/2218-68_E.pdf

[8]Neil DeVotta，“斯里兰卡：重返族裔统治。”《民主杂志》Journal of Democracy 32, no. 1 (2021年1月)：96-110；Neil DeVotta，“僧伽罗佛教民族主义的起源、巩固和后果”，载于When Politics are Sacralized: Comparative Perspectives on Religious Claims and Nationalism，Nadim N. Rouhana和Nadera Shalhoub-Kevorkian编（剑桥：剑桥大学出版社，2021）：187-212。

[9]Neil DeVotta，“泰米尔伊拉姆解放猛虎组织与斯里兰卡分离主义的失落追求”，《亚洲调查》Asian Survey 49, no. 6 (2009年11月/12月)：1021-51。

[10]https://www.crisisgroup.org/asia/south-asia/sri-lanka/sri-lanka-free-prominent-rights-defenders

[11]Jayadeva Uyangoda，“2010年斯里兰卡：内战后时代的政权巩固”，《亚洲调查》Asian Survey，第51卷，第1期，第133页。

[12]Neil DeVotta，“斯里兰卡：从动荡到王朝。”《民主杂志》Journal of Democracy 22, no. 2 (2011年4月)：130-44。

[13]Dennis McGilvray和Mirak Raheem，《斯里兰卡冲突的穆斯林视角》，政策研究41（华盛顿特区：东西方中心，2007）。斯里兰卡冲突中的穆斯林视角，政策研究 41 (华盛顿特区：东西方中心，2007)。

[14]Meera Srinivasan，“斯里兰卡复活节爆炸案：‘反穆斯林骚乱可能是导火索’，”《印度教徒报》，2019年4月27日，网址：https://www.thehindu.com/news/international/sri-lanka-easter-blasts-anti-muslim-riots-a-possible-trigger/article26960071.ece

[15]Neil DeVotta，“斯里兰卡的基督徒和穆斯林并非敌人，”《外交政策》，2019年4月25日，网址：https://foreignpolicy.com/2019/04/25/sri-lankas-christians-and-muslims-werent-enemies/

[16]截至撰写本文时，即爆炸案发生两年多后，发现某些政府官员和情报人员与某些爆炸案嫌疑人串通。参见 Colombo Telegraph，“红衣主教抨击Nandasena政权未能调查‘Sonic-Sonic’；称糟糕的领导力已让国家受诅咒，”2021年6月3日，网址：https://www.colombotelegraph.com/index.php/cardinal-blasts-nandasena-regime-for-failing-to-investigate-sonic-sonic-says-bad-leadership-has-left-country-cursed/

[17]关于一份记录了《反恐法》如何进一步破坏法治的最新报告，参见 Ermiza Tegal，“理解斯里兰卡的法治、人权和预防恐怖主义”（科伦坡：法律与社会信托基金会，2021年）。

[18]例如，2021年5月，当十名家庭成员为在内战期间去世的亲属举行私人追悼会时，他们因现政府重新禁止泰米尔人公开纪念战争亡灵而被当地安全部队逮捕。由于逮捕是根据《反恐法》进行的，因此地方法官无法批准保释。参见 Jehan Perera，“善意的力量在地方和国际上都适用，”《岛报》，2021年6月8日，网址：https://island.lk/power-of-goodwill-gestures-applies-locally-and-internationally/

[19]参见 http://documents.gov.lk/files/egz/2021/3/2218-68_E.pdf

[20]任何数量的YouTube视频都可以证明这一点。一个卑鄙的例子，视频显示一名僧侣在警察和人群的注视下掌掴一名基督教牧师，请参见https://www.colombotelegraph.com/index.php/ampitiye-sumanes-slap-fell-on-the-civility-of-the-sinhala-buddhists/

[21]Shreen Saroor，“在整体上剥夺正义并非人化一个社区，”Groundviews，2021年4月21日，网址：https://groundviews.org/2021/04/21/denying-justice-while-dehumanizing-a-community-at-large/

[22]当政府终于在3月允许与COVID-19相关的埋葬时，这是因为它希望穆斯林国家在联合国人权理事会要求追究战争罪指控责任的决议上投反对票。

[23]沟通上的不协调可能是由于无能，或者是个人试图为其反穆斯林立场增光。

[24]Farzana Haniffa，“斯里兰卡反穆斯林措施的背后是什么？”Aljazeera.com，2021年4月12日，网址：https://www.aljazeera.com/opinions/2021/4/12/what-is-behind-the-anti-muslim-measures-in-sri-lanka

[25]Thyagi Ruwanpathirana，“关于Hejaaz Hizbullah：斯里兰卡严厉的《恐怖主义预防法》的最新受害者，”大赦国际，2020年7月15日，网址：https://www.amnesty.org/en/latest/news/2020/07/sri-lanka-on-hejaaz-hizbullah-and-the-prevention-of-terrorism-act/；Meera Srinivasan，“议员因斯里兰卡复活节袭击案被捕，”《印度教徒报》，2021年4月24日，网址 https://www.thehindu.com/news/international/mp-held-over-sri-lanka-easter-attacks/article34402733.ece

[26]该草案可在https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-resolution/413/text?r=1

[27]草案决议请参见https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/RC-9-2021-0355_EN.html

• Neil DeVotta是维克森林大学政治与国际事务学教授。他的研究兴趣包括南亚安全与政治、民族主义与民族主义、民族冲突解决以及民主转型与巩固。他是《回旋镖：语言民族主义、制度衰败和斯里兰卡民族冲突》一书的作者，并编辑了《当代印度》（第二版）和《南亚政治导论》，还撰写了多篇文章。他还曾为美国国际开发署、自由之家、贝塔斯曼基金会和全球多元化中心等多个组织提供咨询。

• 排版：Jinkyung Baek，研究部主任
  
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