[Global NK Commentary] 欧洲联盟与安全合作：聚焦东北亚

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编者按

欧洲联盟与韩国在许多方面都是重要的合作伙伴。欧盟是韩国第八大贸易伙伴，而欧盟是韩国第四大出口市场。除贸易外，两国在信息技术、卫生部门以及安全领域也相互影响。欧盟驻韩大使（前）Michael Reiterer博士解释了亚洲国际安全合作的必要性。他认为，为了维持地区和平，首尔需要为处理朝鲜问题做出更多贡献。他还认为，“必要时，韩国必须准备好使用包括商业制裁在内的工具，以支持促进全球价值观和权利的国际努力。” Reiterer博士还补充说，韩国通过其应对疫情的经验，已经显示出为多边体系做出贡献的潜力。特别是，他认为首尔可以在与四大国接触以实现朝鲜半岛和平方面发挥作用。

东北亚的地缘政治和经济很大程度上是一个危险世界的一部分。地理距离并不能保护或庇护欧盟，因为全球经济严重依赖于该地区。美国、中国、日本和俄罗斯在朝鲜半岛的国家利益的并存，毫不含糊地表明和平与安全是欧盟与这些大国关系的一个基本要素。

韩国相比世界上许多地区所享有的繁荣，常常掩盖了它地处一个不安全邻近区域的事实。朝鲜发生爆炸或内爆的可能性不能完全排除。尽管平壤坚称其核武器和导弹能力是为了威慑，但对它不能被美国攻击的信心增加，可能会诱使它对韩国采取侵略行动，或为获取外汇而扩散大规模杀伤性武器。此外，朝鲜半岛处于价值观和国际体系方法不同的主要大国交汇点。中国与美国之间的竞争可能正在升级到“新冷战”的水平[1]。除此之外，韩国与日本的历史分歧，削弱了本应自然形成的、将美日印澳新联合起来以应对日益强势的中国在香港、台湾以及东海和南海问题上的联盟体系。

朝鲜挑战

尽管许多人已经习惯了七十年的边缘政策，但该国现在已经达到了可能拥有能够打击欧洲、北美或澳大利亚任何地方的核武装洲际弹道导弹的能力的阶段。2020年10月10日纪念朝鲜劳动党成立的阅兵式也旨在展示常规作战能力的大幅提升。这还不包括该国同样具有威胁性的网络攻击能力以及化学和生物武器储备，这些武器不仅用于威慑——回想一下2017年金正男在吉隆坡国际机场被暗杀的事件。

事后看来，我们可能在2017年“火与怒”时期比许多人意识到的更接近军事对抗，当时出现了一些未知的新因素——包括特朗普总统。尽管特朗普和金正恩举行了三次会晤，但谈判仍然陷入僵局，原因是关于如何逐步推进无核化和（逐步）解除制裁的问题。当然，认为朝鲜以其当前形式会进行完全、可核查和不可逆转的无核化，这是一种一厢情愿的想法。金正恩已经明确表示，核武器不仅是国家自豪感的问题，而且对政权生存至关重要，并且在他看来，是防止战争的手段。“不可逆转”将意味着为该项目工作了几十年的科学家及其积累的知识的突然消失。

正如安徒生童话《皇帝的新衣》中没有人敢说出真相一样，国际社会的目标，无论是否情愿，都应该是限制朝鲜核武器和导弹能力的增长。这相当于一种“事实上的”军备控制，并确保平壤永远找不到使用或协助核武器扩散的理由。保持建设性模糊可能是有用的：不承认其核国家地位（不像巴基斯坦和印度，它们的例子起到了负面作用）可能有助于避免核军备竞赛。一旦激励措施足够有吸引力，朝鲜可能会走上逐步无核化的道路，但要先实现无核化，然后再实现与美国和世界的关系正常化，这是一个无法实现的目标。

或者，国际社会可以设定一个目标，通过一个整体方案来解决这一局势，其中包括战争结束宣言、和平条约、外交关系、谈判进程、根据达到的基准解除制裁，并最终在国际机构的 the auspices 和控制下确保核武器。尽管难以想象，但这似乎是一个比几十年来仅有利于朝鲜的僵局更可取且可实现的目标。主要问题在于，过去几十年来，朝鲜成功地掩盖了其宏大战略——如果存在的话——或者巧妙地诱导了人们对其可能目标的永久猜测——这种不确定性和模糊性支撑着朝鲜的谈判立场。

欧盟必须成为参与者

亚洲和欧洲的安全是相互交织的，正如2016年《全球战略》[2]所证实的那样，并在2018年的政策文件《加强与亚洲的安全合作》[3]中重申。欧盟曾对朝鲜采取“批判性接触”[4]的政策，鉴于以下发展，该政策需要重新审视：尽管所有各方都在与朝鲜对话或试图对话（仅举几例，如美国、中国、俄罗斯总统），但欧盟在2015年后让官员之间的中高级别政治对话逐渐消失。[5]鉴于2018年的多次峰会和接触，欧盟事实上将自己边缘化了。这既不符合其作为全球参与者并通过冲突预防和解决为和平与繁荣做出贡献的公开利益，也不符合其利用权力语言（J. Borrell[6]）来施加权力和影响力的尝试，而这需要通过展示这种力量的行动来跟进。

纠正这种情况需要一个部长级的高级别政治进程，因为在过去五年里，工作层面的努力未能取得进展。明确的欧盟立场也是必要的，以避免欧盟被夹在美国和中国之间。不扩散大规模杀伤性武器不是任何两个成员国的特权。这是欧盟在朝鲜构成威胁以及其破坏和平国际关系原则和法治的情况下，一项共同的欧盟政策目标。不向平壤派遣欧盟大使是一个阻碍接触的障碍，应尽快解决，以便进行正常的外交接触。这将使欧盟不仅能够谈论朝鲜，而且能够与朝鲜进行对话。开放和拓宽沟通渠道不是对任何人的奖励，而是外交有效运作的必要条件。

国际合作的必要性

基于2016年《欧盟全球战略》所反映的共识，即亚洲和欧洲的安全与繁荣相互依存，并且认识到朝鲜半岛是国际政治的热点之一，欧盟作为一个有抱负的全球参与者，需要一种战略方针，包括必要的政治关注以及人力和物质资源。

欧盟公民和经济的利益是明确的：朝鲜半岛的重大危机将直接影响欧盟。韩国是欧盟第八大贸易伙伴[7]，在信息技术，以及最近的卫生部门尤为重要；欧盟是韩国第四大出口市场，也是韩国最大的外国投资者之一。在元层面，当涉及制裁、人权和争端管理时，以联合国为中心的 the multilateral system 的有效性正处于危险之中。

欧盟的外交和安全政策的综合性方法

为了应对朝鲜局势，欧盟需要借鉴其安全综合方法，并充分利用其工具箱，因为需要：

• 管理危机；[8]
• 防止危机升级；
• 向弱势社区提供人道主义援助；
• 缓解因COVID-19而加剧的公共卫生状况，尽管有否认；
• 致力于裁军和无核化；
• 处理公然侵犯人权的行为；以及
• 通过建立信任措施，促进有利于谈判的环境。

如果局势发生重大变化，主要各方开始朝着某种形式的解决方向迈进，例如战争结束宣言或和平条约，届时将需要借鉴欧盟在稳定冲突后局势和引导国家参与国际社会及全球经济方面的经验。朝鲜半岛能源开发组织（KEDO）项目在20世纪90年代的例子证明了欧盟参与任何此类进程的重要性，而不仅仅是作为财政贡献者[9]。因此，需要及时做好准备，制定一个路线图，包括对积极和消极情景的应急计划，以便欧盟能够参与（前）谈判进程。

欧盟的政策工具箱

欧盟在支持国际制裁的有效执行方面非常审慎，这些制裁除了通过交涉和技术支持实施的自主制裁之外，还通过发表声明明确对朝鲜民主主义人民共和国的期望——所有这些都是必要且有用的政策工具。最近一轮此类交涉已于2020年10月完成。

然而，我同意许多分析人士的观点[10]，如果欧盟要在东亚追求其利益，就像其他主要参与者一样，它必须能够利用以下与朝鲜接触的具体工具：

• 增加与负责欧盟事务的驻柏林朝鲜大使馆的联系；
• 更好地利用成员国在平壤的六个使馆，一旦在朝鲜首都的全部外交存在在COVID后恢复；
• 重新启动欧盟-朝鲜民主主义人民共和国政治对话，并将其用于基于共同利益的功能性方法，例如就以人类安全为基础的人权对话。
• 提名一位非欧盟常驻朝鲜民主主义人民共和国大使；
• 最终提名一位特别代表；以及
• 促进和参与相关的1.5轨道活动。

欧盟应与国际伙伴一道考虑：

• 提供在欧洲艰难谈判中获得的经验，
• 跟进关于更密切分享伊朗核协议（JCPOA）谈判过程经验的提议，并分享多边主义的优势。

促进以规则为基础的多边体系和法治[11]是确保朝鲜半岛安全的关键要素。坦率地说，这在迄今为止一直很缺乏。

必须要有信心，通过外交手段达成的协议将得到有效执行和保障，否则任何一方，特别是朝鲜，都不会有签署条约的动力。通过积极的危机管理提供这种环境，可能是欧盟的一项重要贡献，因为欧盟在这方面比任何其他参与者都具有更高的信誉，这不仅是因为它在最初帮助谈判达成的伊朗协议上，尽管面临美国严厉的阻力，但仍坚定不移地支持该协议。对任何达成的协议进行监督，特别是关于无核化方面，可能是欧盟的一项受赞赏的贡献，包括提供核查人员以支持国际原子能机构（IAEA）。在负面情景下，收紧欧盟自身的自主制裁必须纳入规划。同时，在积极情景下，应考虑根据批判性接触和平衡有效的胡萝卜加大棒方法来放松制裁。此外，在此阶段，朝鲜半岛将很好地融入欧盟互联互通战略所倡导的欧亚大陆互联互通之中[12]以及亚洲欧洲会议（ASEM）。[13]

在所有这些工具上，如果欧盟团结一致，就能发挥作用。没有外交政策的统一，就需要注意不要引起虚假的期望，或者试图超出自身能力范围，这会导致信誉的丧失。一份在欧洲对外行动署（EEAS）指导下制定的政策文件，概述欧盟如何重新开始协助打破当前僵局，并在一个方便的场合向相关方展示，将有助于促进参与并提高透明度。最后但同样重要的是，为了言行一致，需要足够的资源（人员、资金）来执行工作计划。

首尔需要做出贡献

文在寅政府非常关注朝鲜。这让我想起我在2000年亚洲欧洲会议（ASEM）峰会上第一次见到韩国总统金大中，当时他即将因解决朝鲜问题而获得诺贝尔和平奖……

虽然文在寅政府对朝韩对话与合作的关注在2018年取得了成功，但此后的问题证明了需要韩国更广泛地关注加强国际法治体系，而任何最终的解决方案都将依赖于此。首尔需要站出来，为捍卫普世价值而发声。这常常会导致不舒服的局面和与商业甚至短期安全利益相悖的反应：人们永远无法同时取悦华盛顿、北京和莫斯科，无论他们对朝鲜的立场多么重要。必要时，韩国必须准备好使用包括商业制裁在内的工具，以支持促进全球价值观和权利的国际努力。欧盟及其成员国以及其他中等强国[14] 如澳大利亚、新西兰、挪威和加拿大，在捍卫全球共同利益时，常常会惹恼重要而强大的伙伴。但这并没有阻止他们发声。他们认识到，维护整个规则体系是促进自身利益的基础。

韩国目前有许多领域可以加强其对多边体系的贡献。它在应对COVID-19大流行方面树立的榜样，它在促进绿色经济复苏方面（有待证明）的潜力，它在数字经济方面的优势以及其文化产品在全球的普及所带来的软实力，都是扩大这一作用的关键基石。

最终，一个更强大的多边主义和法治国际体系将有助于首尔在与四大国接触以寻求朝鲜半岛和平方面发挥作用。它也将是容纳中国安全利益的必要框架。

结论

在许多这些领域，欧洲联盟是韩国的天然且友好的伙伴。这在回顾57年的外交关系和2020年纪念的欧盟-韩国战略伙伴关系十年之际，显而易见[15]。将“亚洲安全合作加强政策”的言论转化为行动，意味着欧盟必须关注[16]东北亚地区，如果欧盟希望成为一个全球参与者。这是可以建立的充足基础。■

[1] Gideon Rachman（2020）。“一场新的冷战：特朗普、习近平和不断升级的美国-中国对抗”，《金融时报》，2020年10月5日，https://www.ft.com/content/7b809c6a-f733-46f5-a312-9152aed28172

[2] 欧洲联盟，《共同愿景，共同行动：一个更强大的欧洲》，《欧盟对外政策全球战略》，2016年6月，https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_review_web_0.pdf

[3] 欧盟理事会，《加强欧盟在亚洲及与亚洲的安全合作——理事会结论》，2018年5月28日，https://www.consilium.europa.eu/media/35456/st09265-re01-en18.pdf

[4] 欧盟对外行动署，《朝鲜民主主义人民共和国与欧盟》，2016年6月26日，https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/4186/DPRK%20and%20the%20EU

[5] 欧盟对外行动署，《欧盟-朝鲜民主主义人民共和国政治对话——第14届会议》，2015年6月25日，https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/6336/node/6336_ko

[6] 欧洲议会，《与候任高级代表/副主席何塞普·博雷尔的听证会》，2019年10月7日。https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20190926IPR62260/hearing-with-high-representative-vice-president-designate-josep-borrell

[7] 欧盟委员会，《国家与地区：韩国》，2020年4月，https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/south-korea/

[8] 欧盟对外行动署，《危机管理与应对》，2019年6月15日， https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/412/crisis-management-and-response_en

[9] Michael Reiterer。“欧盟在亚太地区的参与”。Marchi, Ludovica（编）《欧盟与缅甸：通过东盟的互动》。Routledge出版社，2019年；第10页。

[10] Ramon Pacheco Pardo等，“现在是欧盟与朝鲜对话的时候了”，38 North，2020年3月2日，https://www.38north.org/2020/03/eu030220/；Mason Richey等，“核朝鲜的战略影响：欧洲在外交和威慑中的双重作用”，《韩国国防分析杂志》第32卷，第2期，2020年6月，第231-252页；Tereza Novotna，“新‘地缘政治’欧盟能为朝鲜做什么？”，38 North，2020年2月6日，https://www.38north.org/2020/02/tnovotna020620/; Ramon Pacheco Pardo，《欧盟在朝鲜半岛无关紧要，对吗？错了》，EUROACTIV，2018年2月1日，https://www.euractiv.com/section/european-external-action-service/opinion/thurs-the-eu-is-irrelevant-in-the-korean-peninsula-right-wrong/; Mario Esteban，《欧盟在稳定朝鲜半岛的作用》，Real Instituto Elanco 工作论文，2019年1月，http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716/WP1-2018-Esteban-EU-role-stabilising-Korean-Peninsula.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716%20

[11]欧盟理事会，《理事会结论-欧盟加强基于规则的多边主义的行动》，2019年6月17日，https://www.consilium.europa.eu/media/39791/st10341-en19.pdf

[12]欧盟委员会，《致欧洲议会、理事会、欧洲经济和社会委员会、地区委员会和欧洲投资银行的联合声明：连接欧洲与亚洲——欧盟战略的构建模块》，2018年9月19日，https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf该联合声明借鉴了欧盟在加强成员国之间以及与其它地区之间联系方面的经验。其可持续、全面且基于规则的互联互通区别于‘一带一路’倡议，旨在通过提供互联互通伙伴关系（2019年首次与日本达成）来连接欧亚大陆。

[13]欧盟委员会，《欧盟委员会：亚欧会议可持续互联互通门户》，https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/asem-sustainable-connectivity/

[14]; Leif-Eric Easley，《塑造韩国的中等强国未来》，East Asia Forum，2020年5月27日，https://www.eastasiaforum.org/2020/05/27/shaping-south-koreas-middle-power-future/

[15]对欧盟而言，战略伙伴关系不仅仅是一个荣誉称号，而是对其伙伴拥有处理全球性事务的手段和意愿的认可。在亚洲，欧盟仅有四个战略伙伴，即韩国、印度、中国和日本。战略伙伴基于共同利益，不仅在双边层面，而且在维护全球共同利益方面进行合作；Michael Reiterer，《欧盟-韩国战略伙伴关系十周年》，欧洲研究所政策简报，2020年7月，^thhttps://www.korea-chair.eu/wp-content/uploads/2020/07/KFVUB_Policy-Brief-2020-09.pdfhttps://www.korea-chair.eu/wp-content/uploads/2020/07/KFVUB_Policy-Brief-2020-09.pdf

[16]Mason Richey等，《关键转变：欧洲的战略伙伴关系与向东亚的再平衡》，《政治学》，2019年，DOI 10.1080/00323187.2019.1640070

• Michael Reiterer曾在因斯布鲁克大学（法学博士）学习法律，并持有约翰霍普金斯大学/博洛尼亚中心和日内瓦国际研究学院国际关系文凭。2005年，他被任命为因斯布鲁克大学国际政治兼职教授；2018年，他成为布鲁塞尔自由大学（VUB）欧洲研究所的杰出副教授，后晋升为国际安全与外交杰出教授。此外，自2020年起，他受邀加入日内瓦安全政策中心（GCSP）全球研究倡议，担任副研究员，并担任华盛顿特区亚太战略中心（CAPS）高级顾问。他还是罗马LUISS大学、维也纳韦伯斯特大学和克雷姆斯多瑙大学的兼职教授。他经常在国际会议上发表演讲，并在多所大学任教，专攻欧盟外交政策、欧盟-亚洲关系、东北亚、韩国、日本、跨区域主义、人权和文化外交——这些都是他广泛发表过文章的领域。
  他于2020年9月从欧盟官员职位退休，此前他曾担任欧盟驻大韩民国大使（2017-2020年）、欧洲对外行动署（EEAS）亚太部首席顾问（2012-2016年）、欧盟驻瑞士和列支敦士登公国大使（2007-2011年）、欧盟驻日本代表团副团长/公使（2002-2006年）以及亚欧会议（ASEM）事务顾问。在奥地利外交部任职期间（1981-1998年），他曾担任常驻欧盟代表团公使衔参赞、常驻关贸总协定代表团参赞，以及驻西非（从科特迪瓦阿比让出发）和驻日本的贸易副专员。

• 排版：Jinkyung Baek，研究员/研究部主任
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