[Comentario Global sobre Corea del Norte] La Unión Europea y la Cooperación en Seguridad: Enfocando el Noreste de Asia

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Nota del Editor

La Unión Europea y Corea del Sur son socios importantes entre sí en muchos aspectos. Corea del Sur es el octavo socio comercial de la UE y la UE es el cuarto mercado de exportación para Corea del Sur. Además del comercio, los dos países se afectan mutuamente directamente en tecnología de la información, el sector de la salud, así como en seguridad. El Dr. Michael Reiterer, ex embajador de la Unión Europea ante la República de Corea, explica las necesidades de cooperación internacional en seguridad en Asia. Sostiene que Seúl necesita contribuir más en el manejo de Corea del Norte para mantener la paz dentro de la región. También argumenta que “Cuando sea necesario, Corea del Sur debe estar preparada para utilizar instrumentos, incluidas sanciones comerciales, para apoyar los esfuerzos internacionales para promover los valores y derechos globales”. El Dr. Reiterer también añade que Corea del Sur ha demostrado potencial para contribuir a un sistema multilateral a través de su experiencia en el manejo de la pandemia. En particular, sostiene que Seúl puede desempeñar un papel en la colaboración con las cuatro grandes potencias para llevar la paz a la Península de Corea.

La geopolítica y la economía del Noreste de Asia forman parte de un mundo peligroso. La distancia geográfica no protege ni resguarda a la Unión Europea porque la economía global depende en gran medida de esta región. La yuxtaposición de intereses nacionales en la Península de Corea entre Estados Unidos, China, Japón y Rusia no deja duda de que la paz y la seguridad son un elemento esencial de las relaciones de la UE con estas potencias.

La prosperidad que disfruta Corea del Sur en comparación con muchas partes del mundo a menudo oculta el hecho de que está situada en un vecindario difícil. No se puede descartar por completo el potencial de una explosión o implosión de Corea del Norte. Si bien Pyongyang insiste en que sus capacidades nucleares y de misiles son para la disuasión, una mayor confianza en que no puede ser atacada por los EE. UU. podría tentarla a realizar acciones agresivas hacia Corea del Sur o a la proliferación de armas de destrucción masiva en un intento de obtener divisas. Además, la Península de Corea se encuentra en una coyuntura de grandes potencias con diferentes valores y enfoques del sistema internacional. La competencia entre China y los EE. UU. puede estar escalando al nivel de una “nueva guerra fría”[1]. Además de esto, los desacuerdos históricos de Corea del Sur con Japón tensan lo que debería ser un sistema natural de alianzas que una a EE. UU., Japón, India, Australia y Nueva Zelanda para lidiar con una China cada vez más asertiva en relación con Hong Kong, Taiwán y los mares de China Oriental y Meridional.

El desafío de Corea del Norte

Si bien muchos se han acostumbrado a siete décadas de política de

Sabemos en retrospectiva que bien podríamos haber estado más cerca de una confrontación militar durante los días de

Al igual que en el cuento infantil "El traje nuevo del emperador", donde nadie se atreve a decir lo obvio, el objetivo de la comunidad internacional, le guste o no, debe ser limitar el crecimiento de la capacidad nuclear y de misiles de Corea del Norte. Esto equivale a un de facto enfoque en el control de armas y asegurar que Pyongyang nunca vea una razón para usar o ayudar a la proliferación de armas nucleares. Mantener una ambigüedad constructiva puede ser útil: el no reconocimiento como estado nuclear (a diferencia de Pakistán e India, cuyo ejemplo pesa negativamente) puede ayudar a evitar una carrera armamentista nuclear. El Norte podría seguir un camino de desnuclearización gradual una vez que los incentivos sean lo suficientemente atractivos, pero lograr la desnuclearización por adelantado, seguida de la normalización de las relaciones con los EE. UU. y el mundo, es un objetivo inalcanzable.

Alternativamente, la comunidad internacional podría fijarse el objetivo de abordar la situación a través de un paquete general que incluiría una declaración de fin de guerra, un tratado de paz, relaciones diplomáticas, procesos de negociación, el levantamiento de sanciones de acuerdo con los puntos de referencia alcanzados y, finalmente, la seguridad de las armas nucleares bajo los auspicios y el control de un organismo internacional. Aunque difícil de imaginar, esta parece una aspiración preferible y alcanzable en comparación con décadas de estancamiento que han beneficiado exclusivamente a Corea del Norte. El principal problema sigue siendo que en las últimas décadas Corea del Norte ha ocultado con éxito su gran estrategia de lo que quiere lograr, en caso de que exista una, o ha inducido magistralmente una conjetura permanente sobre lo que podría ser, un elemento de inseguridad y ambigüedad que sustenta la posición negociadora norcoreana.

La UE debe ser un actor

La seguridad de Asia y Europa están entrelazadas, como lo confirma la Estrategia Global de 2016[2] y reiterado en el documento de política de 2018 "Cooperación de Seguridad Mejorada en y con Asia".[3] La UE había optado por una política de “compromiso crítico”[4] con Corea del Norte, que debe ser revisada a la luz de los siguientes desarrollos: Si bien todos hablan o intentan hablar con el Norte (presidentes de EE. UU., China, Rusia, por nombrar solo algunos), la UE dejó que el Diálogo Político de nivel medio-alto entre funcionarios se desvaneciera después de 2015.[5] Dada la avalancha de cumbres y compromisos en 2018, la UE se autoexcluyóde facto. Esto no está en consonancia ni con el interés profesado de ser un actor global y contribuir a la paz y la prosperidad a través de la prevención y resolución de conflictos, ni con el intento de ejercer poder e influencia utilizando el lenguaje del poder (J. Borrell[6]) que requiere un seguimiento con acciones que demuestren este poder.

Rectificar la situación requerirá un proceso político de alto nivel a nivel ministerial, ya que el nivel de trabajo no ha podido avanzar en los últimos cinco años. Tener una posición clara de la UE también es necesario para evitar que la UE quede atrapada entre los EE. UU. y China. La no proliferación de armas de destrucción masiva no es prerrogativa de ningún Estado miembro. Es un objetivo político común de la UE en el contexto de la amenaza que representa Corea del Norte, así como de la forma en que socava los principios de las relaciones internacionales pacíficas y el estado de derecho. La no acreditación de un embajador de la UE en Pyongyang es un obstáculo para el compromiso y debe resolverse rápidamente para permitir un compromiso diplomático normal. Esto permitiría a la UE hablar no solo sobre Corea del Norte, sino con ella. Abrir y ampliar los canales de comunicación no es una recompensa para nadie, sino una condición necesaria para que la diplomacia funcione eficazmente.

Necesidad de cooperación internacional

Basándose en el consenso reflejado en la Estrategia Global de la UE de 2016 de que la seguridad y la prosperidad de Asia y Europa dependen mutuamente y en el reconocimiento de que la Península de Corea es uno de los puntos críticos de la política internacional, la UE, como aspirante a actor global, necesita un enfoque estratégico que incluya el nivel necesario de atención política y recursos humanos y materiales.

Los intereses de los ciudadanos y la economía de la UE son claros: la UE se vería directamente afectada por una crisis importante en la Península de Corea. Corea del Sur es el octavo socio comercial de la UE[7], con especial importancia en tecnología de la información y, más recientemente, en el sector de la salud; la UE es el cuarto mercado de exportación y uno de los mayores inversores extranjeros en Corea del Sur. En el metanivel, la eficacia del sistema multilateral con la ONU en su centro está en juego cuando se trata de sanciones, derechos humanos y gestión de disputas.

El enfoque integral de la UE en materia de política exterior y de seguridad

Para abordar la situación en Corea del Norte, la UE necesita recurrir a su enfoque integral de la seguridad y hacer un buen uso de su caja de herramientas, ya que es necesario:

• gestionar una crisis;[8]
• prevenir la escalada de una crisis;
• proporcionar asistencia humanitaria a las comunidades vulnerables;
• mitigar una situación de salud pública empeorada por el COVID-19 a pesar de las negaciones;
• trabajar hacia la reducción de armas y la desnuclearización;
• abordar violaciones flagrantes de los derechos humanos; y
• facilitar un entorno propicio para las negociaciones a través de medidas de fomento de la confianza.

Si alguna vez hay cambios significativos en la situación y las principales partes comienzan a avanzar hacia algún tipo de acuerdo, como una declaración de fin de guerra o un tratado de paz, habrá una demanda de examinar las lecciones de la UE en la estabilización de situaciones post-conflicto y la guía de países para la participación en la comunidad internacional y la economía global. El ejemplo del proyecto de la Organización para el Desarrollo Energético de la Península de Corea (KEDO) en la década de 1990 atestigua la importancia de que la UE forme parte de cualquier proceso de este tipo y no sea simplemente un contribuyente financiero[9]. Por lo tanto, se necesitan preparativos oportunos para desarrollar una hoja de ruta que incluya la planificación de contingencias para escenarios positivos y negativos que permitan a la UE formar parte del proceso de (pre-)negociación.

La caja de herramientas políticas de la UE

La UE es bastante escrupulosa en el apoyo a la implementación efectiva de las sanciones internacionales, que se suman a las autónomas a través de démarches y apoyo técnico, y en la emisión de declaraciones para dejar claro lo que se espera de la RPDC, todos ellos instrumentos políticos necesarios y útiles. La última ronda de tales démarches se completó en octubre de 2020.

Sin embargo, coincido con muchos analistas[10] en que si la UE quiere perseguir sus intereses en Asia Oriental, al igual que los demás actores importantes, debe estar en condiciones de utilizar los siguientes instrumentos específicos de compromiso en relación con Corea del Norte:

• aumentar los contactos con la Embajada de la RPDC en Berlín, que es responsable de los asuntos de la UE;
• hacer un mejor uso de las seis embajadas de los Estados miembros en Pyongyang, una vez que se restablezca la plena presencia diplomática en la capital norcoreana después del COVID;
• reanudar el Diálogo Político UE-RPDC y utilizarlo para enfoques funcionales basados en intereses comunes, como la participación en un diálogo sobre derechos humanos basado en la seguridad humana.
• proponer un Embajador de la UE no residente ante la RPDC;
• proponer eventualmente un Representante Especial; y
• promover y participar en eventos relevantes de Vía 1.5.

Junto con socios internacionales, la UE debería considerar:

• ofrecer la experiencia adquirida en negociaciones difíciles en Europa,
• dar seguimiento a la oferta de compartir más de cerca las experiencias del proceso de negociación del acuerdo nuclear con Irán (JCPOA) y compartir las ventajas del multilateralismo.

Promover el sistema multilateral basado en reglas y el Estado de derecho[11] es un ingrediente esencial para proporcionar seguridad en la Península de Corea. Francamente, esto ha escaseado hasta ahora.

Debe haber confianza en que un acuerdo alcanzado por medios diplomáticos se implementará y garantizará de manera efectiva, de lo contrario, ninguna parte y especialmente Corea del Norte tendrá incentivos para firmar un tratado. Proporcionar tal entorno a través de una gestión activa de crisis podría ser una contribución esencial de la UE, que tiene una mayor credibilidad en esta área que cualquier otro actor, no en vano por su apoyo inquebrantable a pesar de la feroz resistencia de EE. UU. al acuerdo con Irán que ayudó a negociar en primer lugar. El monitoreo de cualquier acuerdo alcanzado, especialmente en lo que respecta a la desnuclearización, podría ser una contribución apreciada por la UE, incluida la provisión de inspectores de verificación en apoyo del OIEA. En un escenario negativo, el endurecimiento de las sanciones autónomas de la propia UE debe formar parte de la planificación. Al mismo tiempo, se debe considerar una relajación de las sanciones en un escenario positivo, en línea con el compromiso crítico y un enfoque equilibrado y efectivo de zanahoria y palo. Además, en esta etapa, la Península de Corea se integraría bien en la Conectividad del continente euroasiático, como aboga la Estrategia de Conectividad de la UE[12] y la Reunión Asia-Europa (ASEM).[13]

Sobre todos estos instrumentos, la UE podría actuar si está unida. Sin unidad en política exterior, se deberá tener cuidado de no generar falsas expectativas o de intentar ir más allá de sus capacidades, lo que llevaría a una pérdida de credibilidad. Un documento de política bajo la guía del SEAE que describa un nuevo comienzo para la UE para ayudar a desbloquear la situación actual, presentado en un lugar conveniente para las partes interesadas, facilitaría la participación y proporcionaría transparencia. Por último, pero no menos importante, para pasar de las palabras a los hechos, se requerirían medios suficientes (personal, fondos) para implementar un programa de trabajo.

Seúl necesita contribuir

La Administración Moon Jae-in tiene un enfoque muy fuerte en Corea del Norte. Esto me recuerda mi primera reunión con un presidente coreano, Kim Dae-jung, en la Cumbre ASEM de 2000, cuando se sabía que estaba a punto de recibir el Premio Nobel de la Paz por haber resuelto el problema norcoreano...

Si bien el enfoque de la Administración Moon en el diálogo y la cooperación intercoreanos trajo éxito en 2018, los problemas posteriores dan fe de la necesidad de un enfoque surcoreano más amplio en el fortalecimiento del sistema internacional basado en el Estado de derecho, del cual dependerá cualquier acuerdo final. Seúl necesita defender y hacer oír su voz en la defensa de los valores universales. Esto a menudo conduce a situaciones incómodas y reacciones que van en contra de los intereses comerciales e incluso de seguridad a corto plazo: uno nunca puede complacer a Washington, Beijing y Moscú al mismo tiempo, por importantes que sean sus posiciones sobre la RPDC. Cuando sea necesario, Corea del Sur debe estar preparada para utilizar instrumentos, incluidas sanciones comerciales, para apoyar los esfuerzos internacionales para promover valores y derechos globales. La UE y sus Estados miembros y otras potencias medias[14] como Australia, Nueva Zelanda, Noruega y Canadá a menudo se encuentran en desacuerdo con socios importantes y poderosos al defender los bienes comunes. Pero eso no les impide hablar. Se dan cuenta de que la defensa del sistema basado en reglas en su conjunto es la base para la promoción de sus intereses.

Corea del Sur tiene actualmente muchas áreas en las que podría aumentar su contribución al sistema multilateral. El ejemplo que ha dado al abordar la pandemia de COVID-19, el potencial que tiene (aún por demostrar) para ser un líder en la promoción de una recuperación económica verde, sus fortalezas en la economía digital y el poder blando que obtiene de la popularidad de sus productos culturales en todo el mundo son elementos clave para expandir este papel.

En última instancia, un sistema internacional más fuerte de multilateralismo y Estado de derecho servirá de apoyo a Seúl en su compromiso con las cuatro grandes potencias en la búsqueda de la paz en la Península de Corea. También será el marco necesario para acomodar los intereses de seguridad de China.

Conclusión

En muchas de estas áreas, la Unión Europea es un socio natural y afín para Corea del Sur. Esto es evidente al mirar atrás a 57 años de relaciones diplomáticas y una década de Asociación Estratégica UE-Corea[15] que se conmemora en 2020. Cumplir la política de Cooperación de Seguridad Mejorada en y con Asia y traducir el "lenguaje del poder" en acción significa que debe haber un enfoque[16] en Asia Nororiental si la UE quiere ser seriamente un Actor Global. Este es un terreno amplio sobre el cual construir.■

[1] Gideon Rachman (2020). A new cold war: Trump, Xi and the escalating US-China confrontation, Financial Times, 5 de octubre de 2020, https://www.ft.com/content/7b809c6a-f733-46f5-a312-9152aed28172

[2] Unión Europea, Visión Compartida, Acción Común: Una Europa Más Fuerte, Una Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea, junio de 2016, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_review_web_0.pdf

[3] Consejo de la Unión Europea, Cooperación de Seguridad de la UE Mejorada en y con Asia - Conclusiones del Consejo, 28 de mayo de 2018, https://www.consilium.europa.eu/media/35456/st09265-re01-en18.pdf

[4] Servicio Europeo de Acción Exterior, RPDC y la UE, 26 de junio de 2016, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/4186/DPRK%20and%20the%20EU

[5] Servicio Europeo de Acción Exterior, Diálogo Político UE-RPDC – 14ª Sesión, 25 de junio de 2015, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/6336/node/6336_ko

[6] Parlamento Europeo, Audiencia con el Alto Representante/Vicepresidente designado Josep Borrell, 7 de octubre de 2019. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20190926IPR62260/hearing-with-high-representative-vice-president-designate-josep-borrell

[7] Comisión Europea, Países y regiones: Corea del Sur, abril de 2020, https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/south-korea/

[8] Servicio Europeo de Acción Exterior, Gestión y Respuesta de Crisis, 15 de junio de 2019, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/412/crisis-management-and-response_en

[9]Michael Reiterer. “El compromiso de la UE en la región Asia-Pacífico”. Ed. Ludovica Marchi. The European Union and Myanmar: Interactions via ASEAN. Routledge, 2019; p. 10.

[10] Ramon Pacheco Pardo, et al, It’s Time for the European Union to Talk to North Korea, 38 North, 2 de marzo de 2020, https://www.38north.org/2020/03/eu030220/; Mason Richey, et al, “Implicaciones estratégicas de una Corea del Norte nuclear: el doble papel de Europa en la diplomacia y la disuasión,” The Korean Journal of Defense Analysis Vol. 32, No. 2, junio de 2020, pp 231－252; Tereza Novotna, What Can a New “Geopolitical” EU Do about North Korea?, 38 North, 6 de febrero de 2020, https://www.38north.org/2020/02/tnovotna020620/; Ramon Pacheco Pardo, La UE es irrelevante en la Península de Corea, ¿verdad? Incorrecto, EUROACTIV, 1 de febrero de 2018, https://www.euractiv.com/section/european-external-action-service/opinion/thurs-the-eu-is-irrelevant-in-the-korean-peninsula-right-wrong/; Mario Esteban, El papel de la UE en la estabilización de la Península de Corea, Real Instituto Elcano Working Paper, enero de 2019, http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716/WP1-2018-Esteban-EU-role-stabilising-Korean-Peninsula.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716%20

[11] Consejo de la Unión Europea, Conclusiones del Consejo - La UE refuerza el multilateralismo basado en normas, 17 de junio de 2019, https://www.consilium.europa.eu/media/39791/st10341-en19.pdf

[12] Comisión Europea, Comunicación Conjunta al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones: Conectar Europa y Asia – Elementos para una estrategia de la UE, 19 de septiembre de 2018, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf  Esta Comunicación se basa en la experiencia de la UE en la mejora de las conexiones entre los Estados miembros y con y en otras regiones. La conectividad sostenible, integral y basada en normas la distingue de la BRI y tiene como objetivo conectar el continente euroasiático ofreciendo asociaciones de conectividad (la primera se concluyó con Japón en 2019).

[13] Comisión Europea, Comisión Europea: Portal de Conectividad Sostenible ASEM, https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/asem-sustainable-connectivity/

[14] Leif-Eric Easley, Dando forma al futuro de Corea del Sur como potencia media, East Asia Forum, 27 de mayo de 2020, https://www.eastasiaforum.org/2020/05/27/shaping-south-koreas-middle-power-future/

[15] Para la UE, una Asociación Estratégica no es solo un título honorífico, sino el reconocimiento de que un socio tiene los medios y la voluntad de trabajar con la UE para abordar cuestiones de importancia mundial. En Asia, la UE solo tiene cuatro socios estratégicos; a saber, con Corea, India, China y Japón. Los socios estratégicos cooperan en interés de la defensa de los bienes comunes mundiales, basándose en intereses compartidos no solo bilateralmente; Michael Reiterer, El 10^º Aniversario de la Asociación Estratégica UE-Corea, Institute for European Studies Policy Brief, julio de 2020, https://www.korea-chair.eu/wp-content/uploads/2020/07/KFVUB_Policy-Brief-2020-09.pdf

[16] Mason Richey, et al, Un cambio fundamental: las asociaciones estratégicas de Europa y el reequilibrio hacia Asia Oriental. Political Science, 2019, DOI 10.1080/00323187.2019.1640070

• Michael Reiterer estudió derecho en la Universidad de Innsbruck (Dr. juris) y tiene diplomas en relaciones internacionales de la Universidad Johns Hopkins/Centro de Bolonia y del Instituto de Altos Estudios Internacionales de Ginebra. En 2005 fue nombrado profesor adjunto de política internacional en la Universidad de Innsbruck; en 2018 Profesor Asociado Distinguido, Instituto de Estudios Europeos, Vrije Universiteit Brussel (VUB), pasó a ser Profesor Distinguido en Seguridad y Diplomacia Internacional. Además, desde 2020 se unió a la Iniciativa de Becas Globales del Centro de Política de Seguridad de Ginebra (GCSP) como Becario Asociado y al Centro de Estrategia del Pacífico Asiático (CAPS), Washington D.C., como Asesor Principal. También es Profesor Adjunto en LUISS, Roma, Webster University, Viena y Danube University, Krems. Es un orador frecuente en conferencias internacionales, imparte clases en diversas universidades especializándose en política exterior de la UE, relaciones UE-Asia, Asia Oriental, Corea, Japón, interregionalismo, derechos humanos y diplomacia cultural, todas áreas en las que ha publicado extensamente.
  Se jubiló como funcionario de la Unión Europea en septiembre de 2020, tras haber sido Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de la Unión Europea (UE) ante la República de Corea (2017-20), Asesor Principal en el Departamento de Asia-Pacífico del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) en Bruselas (2012-16), Embajador de la UE ante Suiza y el Principado de Liechtenstein (2007-2011), Ministro/Jefe Adjunto de la Delegación de la UE ante Japón (2002-2006) y Consejero para la Reunión Asia-Europa (ASEM). En el servicio austriaco (1981-1998) ocupó los cargos de Consejero de Embajada ante la Misión Permanente ante la UE, Consejero ante la Misión Permanente ante el GATT y Comisionado Adjunto de Comercio para África Occidental (desde Abiyán, Costa de Marfil) y para Japón.

• Composición tipográfica de Jinkyung Baek, Investigadora Asociada/Directora, Departamento de Investigación
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