[ADRN问题简报] 中美竞争下的香港国安法

编者按

根据“一国两制”原则，香港本应享有独立于中国内地的自治权。香港中文大学的马岳教授分析了中国全国人民代表大会（NPC）于2020年5月至6月颁布的《香港国安法》（HKNSL）的内容和背景。该法的颁布被视为中国对香港反修例抗议活动和其他政治后果的回应。马岳教授认为，鉴于《香港国安法》在生效前一小时才公布，且起草过程中未事先咨询香港方面意见，香港大律师公会认为此举违反了《基本法》。此外，《香港国安法》还促使美国通过了《香港人权与民主法案》，并对该法及其他侵犯人权的行为的责任方实施了制裁。因此，马岳教授认为，《香港国安法》应置于日益加剧的中美竞争这一更广泛的框架内进行分析。

中国全国人民代表大会（NPC）于2020年5月至6月突然颁布《香港国安法》（HKNSL），令香港民众震惊。该法标志着北京对香港反对派运动和抗议活动的强硬立场。自该法颁布以来的两个月里，香港作为自由城市的形象遭受了严重打击。《香港国安法》迅速促使美国政府宣布结束对香港的“一国两制”，并对中国和香港官员实施制裁，在中美关系紧张加剧的背景下采取了其他惩罚性措施。

《香港国安法》可被视为北京对自2019年6月以来香港持续数月的反修例抗议活动及其各种政治后果的回应。最初，抗议活动针对的是一项允许将居住在香港的刑事嫌疑人引渡到香港以外地区（包括中国内地）受审的法案。批评者认为该法案威胁到香港的自治和人权，因为许多香港居民对中国内地的法律正当程序和权利保护缺乏信心。在2019年6月举行了两次百万人大游行之后，运动升级为更激烈的冲突，香港警方对此进行了强力镇压。抗议者采取了广泛的行动，包括和平抗议、罢工、堵塞交通以及袭击亲政府商店和警察局。在2019年长达七个月的冲突中，香港警方进行了9000多次逮捕，其中2000人被控犯有各种罪行。

《香港国安法》被视为北京绕过香港正常立法程序的激进举动。该法受到了侵犯“一国两制”原则的指控，并面临外国制裁的风险。2019年抗议活动中的两个发展对促使北京颁布《香港国安法》至关重要。2019年，香港的政治家和活动家在海外积极游说对中国和香港实施制裁，向美国国会和政府施压，要求通过《香港人权与民主法案》。该法案将授权美国政府取消香港的特殊贸易地位，如果其认为香港的自治和自由受到威胁，以至于不再维护“一国两制”。美国政府还可能制裁那些损害香港人权的人员。该法案于2019年11月由美国国会通过并由特朗普总统签署。香港活动家还游说其他西方国家效仿美国的例子，颁布类似《马格尼茨基法案》的立法，以制裁那些侵犯香港人权的人。

令北京感到警惕的另一个趋势是香港日益增长的“港独”或自决思想的支持。自2008年以来，“反华”或“本土主义”情绪在香港不断高涨，尤其是在年轻一代中。在2014年“雨伞运动”未能为香港带来充分民主之后，居民们对民主进展的缺乏和北京日益收紧的控制感到失望。他们开始相信，在中国的统治下，香港将无法享有真正的自由和民主。当独立主义者梁天琦提出的口号“光复香港，时代革命”在2019年的运动中被许多人作为战斗口号时，北京将反修例抗议视为一场分裂主义运动。

据信，北京在2019年10月的中共中央委员会第四次全体会议上做出了关于《香港国安法》的决定，其立法过程可能因COVID-19大流行而延迟。在《香港国安法》颁布之前，香港没有禁止针对中国或香港的国际游说活动，也没有禁止分裂主义思想或行动的法律。《基本法》第23条规定，香港政府应自行制定法律，禁止叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆、窃取国家机密，并禁止外国政治组织在香港进行政治活动。2003年，香港政府提出了《国家安全法案》，但在50万人走上街头抗议该法案后被迫撤回。到2019年，香港仍未根据第23条制定法律，北京认为这是一个重大的“宪法漏洞”。

《香港国安法》的颁布出乎意料，原因有多种。香港的许多人认为，尽管北京对上述“漏洞”感到不满，但《国家安全法》将按照《基本法》的规定，通过香港的立法程序来制定。然而，该法是在北京及其全国人大内制定的，事先没有咨询香港方面。该法的具体内容由全国人大常委会决定，并于2020年6月30日，即生效前一小时公布。香港大律师公会认为此举违反了《基本法》。

《香港国安法》的规定严厉且包罗万象。该法总体上旨在禁止四类罪行：（a）分裂国家；（b）颠覆国家政权；（c）恐怖活动；（d）勾结外国或者境外势力危害国家安全。任何组织、策划、实施或者参与与这些罪行相关的行为，无论是否涉及暴力，以及煽动、怂恿或提供经济支持者，均可被判定有罪。“主犯”可被判处十年以上有期徒刑，直至无期徒刑。该法被认为适用于非香港居民以及在香港以外的行为（第58条）。将在香港设立一个维护国家安全委员会，并设立一个由内地官员组成的维护国家安全公署，负责监督法律的实施、调查和情报工作。委员会的决定不受香港司法管辖权的审查。由香港行政长官指定的法官将处理与国家安全有关的法庭案件。如有必要，国家安全案件的审判可以不设陪审团，对公众和媒体关闭，被告可以被拒绝保释。第55条规定，如果案件复杂，涉及外国因素，且对国家安全构成迫在眉睫的威胁，内地司法机关可以接管案件。

《香港国安法》的制定显然是针对2019年的抗议活动和当时的反对派运动。“勾结”一章将“要求”或“串通”外国、机构、组织或个人对香港或中国实施制裁的行为定为犯罪。2019年抗议活动中的街头暴力行为、罢工、堵塞道路、铁路和公共交通等，都可能根据“恐怖活动”罪被起诉，并处以长期监禁。“严重干扰、阻挠或破坏”中国和香港政府履行职责的行为，根据第22条第3款和第4款的规定，可能被指控为“颠覆”。内地官员将直接监督国家安全事务，并且似乎当案件涉及国家安全时，被告可能被剥夺在普通法体系下通常享有的基本法律权利。

北京可能低估了国际社会对《香港国安法》的反应。自2019年6月以来的反修例抗议活动引起了西方对香港的广泛关注和同情。在中美竞争加剧的背景下，香港问题已成为双边谈判议程上的重要议题。近年来，美国对华态度发生了急剧转变。美国政府越来越将中国视为经济竞争对手，以及一个威胁全球民主和自由的强大威权国家。出于对香港反修例抗议活动的同情，以及为了采取制裁措施阻止中国进一步损害香港自由的压力，美国政府于2019年11月加快了《香港人权与民主法案》的通过。COVID-19大流行进一步加剧了中美关系，并加剧了其他西方和非西方国家对中国的敌对情绪。支持香港对抗中国已成为美国两党共识。《香港国安法》的颁布促使美国对中国和香港实施了制裁。

《香港国安法》的通过也受到了加拿大、澳大利亚、英国、欧盟等国家和地区的谴责和关切。美国国会迅速通过了新的《香港自治法案》，并于7月14日由特朗普总统签署成为法律。美国政府的官方立场是，由于《香港国安法》，香港已失去其享有不同于中国的特殊贸易地位所需的自由和自治。因此，根据《香港国安法》，对中国的贸易限制也可以施加于香港。8月，美国海关和边境保护局宣布，来自香港的商品不能再贴上“香港制造”的标签，而应使用“中国制造”。8月7日，美国宣布对包括香港特首林郑月娥在内的11名中国和香港官员实施制裁，原因是他们在《香港国安法》的颁布以及去年在香港侵犯人权的行为中所扮演的角色。

其他西方国家尚未效仿美国的步伐采取制裁措施。他们的初步反应是暂停与香港的引渡协议（包括加拿大、英国、法国、德国、澳大利亚、新西兰、芬兰和美国）。英国及其他国家改变了政策，允许香港居民移民或寻求政治庇护。英国政府认为《香港国安法》违反了1984年的《中英联合声明》，并宣布，估计有290万在1997年前出生且有资格获得英国国民（海外）护照的香港居民，将被允许在英国居住和工作长达五年，之后一年可转为完全公民身份。

中国和香港政府一再强调，《香港国安法》仅针对极少数分裂分子、恐怖分子或外国代理人，并且不会影响“一国两制”原则以及香港居民享有的相关自由。然而，该法造成的损害和负面形象远远超出了这一范畴。诸如由黄之锋领导的年轻团体“香港众志”以及其他一些“港独”团体，在法律颁布后解散。积极参与国际游说的活动家、前立法会议员罗冠聪已离开香港前往伦敦继续其游说工作。政治敏感的书籍从图书馆和书店的书架上被撤下。

《香港国安法》颁布后的两个月里，被捕人数并未达到许多人担心的程度。7月1日，有十名抗议者因涉嫌煽动“港独”口号或展示相关标语而被《香港国安法》逮捕。7月29日，一个“港独”学生团体的四名成员被捕，该团体于7月1日解散，他们因在互联网上分享“港独”宣言而被捕。一些在7月1日已逃离香港的“港独”活动家被列入通缉名单。最引人注目的逮捕发生在8月10日，即美国宣布对中国和香港官员实施制裁两天后。媒体大亨黎智英，其报纸《苹果日报》是香港最重要、最受欢迎的亲民主报纸，他与他的两个儿子和同事一起被捕。显示有200名警察搜查《苹果日报》总部的照片，对香港的新闻自由形象造成了不可挽回的损害。自2019年抗议活动以来，香港作为自由城市的声誉遭受了严重打击，《香港国安法》只会加剧这一问题。

结论

香港已将自己置于新的冷战格局下中美竞争的宏大棋局之中。自2019年以来，香港的活动家和抗议者认为，他们需要通过要求西方制裁来提高与北京对抗的赌注，以期从中国那里获得让步并迫使政治变革。北京的强硬回应，包括《香港国安法》，迅速升级了赌注。香港的自由和自治将在未来一段时间内成为中美外交中的一个重要筹码。

现在判断《香港国安法》对香港自由和公民社会发展的全部影响还为时过早。尽管没有广泛应用，《香港国安法》因其广泛的覆盖范围、模糊的措辞和严厉的处罚，像达摩克利斯之剑一样悬在大多数异见人士和公民社会团体头上。西方的压力和可能的制裁能够暂时限制该法律的广泛性和严厉性。香港自由和自治的维护正变得更加复杂，并嵌入到新的中美对抗的大背景中。■

■ 马岳是香港中文大学副教授。他的研究兴趣包括香港政府与政治、民主化、政党与选举以及社会运动。他已出版七本书和20多篇关于香港政治的期刊文章。他最近的作品包括《雨伞运动：香港的公民抵抗与争议空间》（阿姆斯特丹大学出版社）。

■ 排版：白金景，研究助理/项目经理

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