Fortalecimiento de las regulaciones tecnológicas antes de la cumbre entre EE. UU. y China: Reavivamiento del conflicto por la hegemonía en semiconductores e IA y la respuesta de Corea

Resumen Ejecutivo

A medida que se acerca la cumbre Trump-Xi Jinping prevista para el próximo mes, la competencia por la hegemonía en semiconductores e IA se está reavivando, con la FCC revisando la prohibición de transceptores ópticos y otras regulaciones tecnológicas unilaterales contra China. Dado que el punto de ignición del conflicto no es la vía diplomática de la Casa Blanca sino la vía burocrática a nivel de agencia reguladora, es probable que las fricciones localizadas continúen independientemente del éxito de la cumbre. Beijing se ha abstenido de represalias directas hasta ahora, pero esta paciencia está siendo puesta a prueba, y las represalias podrían desencadenarse si ciertas regulaciones cruzan un umbral crítico. Con el informe de la Casa Blanca sobre países de riesgo de transbordo señalando específicamente el cinturón de semiconductores de Gyeonggi en Corea, y la presión de EE. UU. para que elija un bando en la IA, Corea ha surgido no como un observador sino como una parte directamente interesada en esta coyuntura. Por lo tanto, en lugar de predecir los resultados de la cumbre, el gobierno debe prepararse de antemano para un sistema de respuesta que sea independiente de los escenarios, centrándose en la mejora de la infraestructura de verificación del origen y la construcción de canales de respuesta conjunta para la industria.

I. Análisis de la Situación del Problema

Fortalecimiento de las regulaciones tecnológicas antes de la cumbre entre EE. UU. y China: Reavivamiento del conflicto por la hegemonía en semiconductores e IA

1. Antecedentes y Desarrollo del Problema

A medida que se acerca la cumbre Trump-Xi Jinping prevista para el próximo mes en Washington, la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) de EE. UU. ha abierto un nuevo frente tecnológico contra China [1]. Aunque la FCC es un organismo regulador de bajo perfil, ha acumulado una serie de medidas contra China en los últimos meses [1]. Una característica distintiva es que Beijing se ha abstenido de tomar represalias directas contra estas medidas [1]. El SCMP evalúa que esta medida de la FCC está poniendo a prueba la moderación de China [1].

La expansión del frente tecnológico parece estar pasando de los semiconductores a todo el hardware de IA. Se informa que la FCC está considerando una prohibición de los transceptores ópticos [4]. Los transceptores ópticos son componentes pequeños que transmiten y reciben datos como señales ópticas utilizando tecnología de fibra óptica, y desempeñan un papel crucial en la transmisión de grandes cantidades de información a alta velocidad en centros de datos de IA y redes en la nube [4]. El SCMP diagnostica que la guerra tecnológica entre EE. UU. y China se está adentrando hasta el eslabón más pequeño de la cadena de hardware de IA, más allá de los chips semiconductores [4].

La presión también se está aplicando en el frente comercial. La Oficina de Política de Manufactura y Comercio de la Casa Blanca (OTMP) emitió un informe de 25 páginas el 13 de agosto titulado 'El Gran Fraude del Transbordo' (Great Transshipment Scam) [10][16]. El informe afirma que la práctica de productos chinos que lavan su origen después de un simple ensamblaje, empaquetado y cambio de etiqueta en un tercer país para luego ser exportados a EE. UU. es generalizada [10]. El informe clasifica a los países objetivo en tres categorías según su tamaño económico y el grado de integración en la cadena de suministro china, e incluye a unos 40 países, entre ellos Corea del Sur, Japón, Taiwán, la UE, así como México, Canadá, India, Vietnam y Singapur [9][10]. En particular, se mencionó específicamente el cinturón de semiconductores de Gyeonggi en Corea [10][16].

2. Situación Actual

El presidente Trump declaró en una entrevista con el medio estadounidense Punchbowl News: "No quiero ver a China ganar en inteligencia artificial (IA)" [7]. Añadió: "Cuando el presidente chino Xi Jinping venga en unas semanas, le hablaré (sobre la IA)", confirmando su intención de plantear directamente la agenda de IA en la cumbre [7].

Estados Unidos también está ejerciendo presión paralela sobre sus aliados para que elijan un bando. Según un borrador interno al que tuvo acceso Reuters, EE. UU. se está preparando para exigir a docenas de países que elijan un bando en la competencia por la IA [14]. La advertencia, incluida en la iniciativa Pax Silica que se lanzará en 2025, es que los países que se unan simultáneamente al marco competitivo de Beijing serán excluidos de la coalición de IA liderada por EE. UU. [14].

El conflicto también ha surgido en el sector de los drones. Estados Unidos impuso aranceles del 25% al 100% a los drones importados basándose en la Sección 232 de la Ley de Expansión Comercial [13]. El SCMP cita a analistas que evalúan que esta medida resultará en un resultado de 'perder-perder' para ambas partes, EE. UU. y China, y diagnostica que la tecnología de drones está emergiendo como un escenario central para la competencia tecnológica y comercial entre ambos países [11].

La coordinación de la agenda para la cumbre no parece estar yendo sin problemas. El SCMP informó que es muy probable que la Junta de Inversiones EE. UU.-China (US-China Board of Investment), uno de los principales resultados de la cumbre de mayo, no se incluya en la lista de resultados de la próxima cumbre [17]. Esto sugiere que los trabajos de seguimiento prácticos se han estancado desde el acuerdo de mayo [17].

La reacción del mercado es mixta. Los analistas de Citi evalúan que es poco probable que las últimas regulaciones de EE. UU. tengan un impacto inmediato y masivo en las exportaciones de IA de China [15]. Sin embargo, señalan que medidas como la restricción del acceso a modelos de código abierto (open-weight) son 'variables reales' que podrían cambiar el panorama global de la IA [15]. La competitividad de los modelos de IA chinos también se destaca. Se estima que cuatro de los diez principales modelos de IA del mundo son chinos, y el costo de desarrollo es una décima parte del de los modelos estadounidenses [7].

3. Actores Principales y Posiciones

La FCC de EE. UU.muestra un doble comportamiento, ampliando unilateralmente el frente regulatorio contra China mientras intenta no socavar la cumbre [1]. Las medidas se acumulan a nivel de agencias reguladoras, separadas de las negociaciones de alto nivel de la Casa Blanca [1].

La Oficina de Política de Manufactura y Comercio de la Casa Blanca (OTMP)está aumentando la presión sobre los países aliados al designarlos como países de riesgo de transbordo [10]. Esto, al basarse en la exposición estructural en lugar de la detección de casos de violación individuales, se alinea con la política de la segunda administración Trump de vincular la seguridad y la economía y exigir la distribución de costos de los aliados [10].

El presidente Trumpa nivel individual, está expresando públicamente su intención de controlar a China al mencionar directamente el tema de la hegemonía de la IA como una agenda clave para la cumbre [7]. Al mismo tiempo, un análisis del PIIE señala que el enfoque impredecible de Trump hacia la política arancelaria dificulta que las empresas y los consumidores anticipen los próximos pasos [6]. Existe la especulación de que la combinación de la reducción de aranceles a China sobre algunos artículos 'no sensibles' y la imposición de nuevos aranceles podría, paradójicamente, llevar a las empresas a regresar a China [6].

El Gobierno chinoha mantenido una postura de moderación, sin responder con represalias directas a las medidas de la FCC hasta ahora [1]. Esto se interpreta como un cálculo estratégico de Beijing para no romper el marco de negociación antes de la cumbre [1]. Sin embargo, en respuesta a medidas individuales como los aranceles a los drones, han surgido preocupaciones sobre posibles interrupciones en la estrategia de expansión global de las empresas chinas [11].

Los 40 países de riesgo de exportación indirecta, incluida Corease encuentran en una posición estructuralmente expuesta entre EE. UU. y China. El hecho de que el cinturón de semiconductores de Corea haya sido mencionado específicamente presagia posibles fricciones prácticas en futuros procesos de verificación de origen [10]. Japón, Taiwán, la UE, Vietnam, Singapur, India, México y Canadá también están incluidos en la misma lista, formando un grupo amplio de países a los que se les pide que elijan un bando [9][14].

4. Puntos Clave de Discusión

El primer punto de discusión es la cuestión de la coherencia entre las medidas a nivel de agencia reguladora y la diplomacia a nivel de cumbre. Las medidas tomadas por agencias individuales como la FCC, que se llevan a cabo independientemente de los esfuerzos de la Casa Blanca para gestionar la cumbre, conllevan un riesgo constante de desestabilizar el propio marco de negociación [1].

El segundo punto de discusión es la expansión del alcance de las regulaciones tecnológicas. El conflicto, que se centraba en los semiconductores, se ha extendido a los transceptores ópticos, los modelos de IA de código abierto y los drones, ampliando continuamente el alcance de las regulaciones [4][15][11].

El tercer punto de discusión es la posición de los países aliados. La doble presión de EE. UU., que exige la elección de bando y al mismo tiempo designa a los aliados como países de riesgo de exportación indirecta, impone cargas políticas y comerciales simultáneas a países de tamaño mediano, incluida Corea [10][14].

El cuarto punto de discusión es la sustancia de los resultados de la cumbre. La posibilidad de que la Junta de Inversiones EE. UU.-China, que fue un símbolo del acuerdo de mayo, quede fuera de la agenda de la próxima cumbre demuestra la brecha entre los acuerdos a nivel de cumbre y su implementación práctica [17].

II. Análisis Profundo del Problema

Fortalecimiento de las regulaciones tecnológicas antes de la cumbre entre EE. UU. y China: Reavivamiento del conflicto por la hegemonía en semiconductores e IA

Análisis Profundo del Problema

1. Causa Fundamental: Dinámica Autónoma a Nivel de Agencia Reguladora

El desencadenante de esta coyuntura no es una negociación entre líderes ni una decisión descendente de la Casa Blanca. Es el resultado de que un organismo regulador con un perfil político relativamente bajo, como la FCC, haya acumulado medidas unilaterales contra China [1]. El SCMP evalúa que la FCC ha abierto un nuevo frente tecnológico "mientras intenta no socavar una cumbre de alto riesgo y alta recompensa" [1]. Esto demuestra que las regulaciones tecnológicas de EE. UU. contra China están procediendo según la lógica interna de las organizaciones burocráticas, independientemente de la agenda diplomática de la Casa Blanca.

Esta estructura tiene el potencial de entrar en conflicto con el estilo de negociación de la administración Trump. El presidente Trump ha expresado su intención de plantear directamente la agenda de IA al presidente Xi Jinping antes de la cumbre [7]. Sin embargo, un departamento de nivel práctico como la FCC está considerando medidas como la prohibición de transceptores ópticos independientemente de la agenda de la cumbre [4]. Existe una estructura en la que pueden surgir desfases y fisuras entre la coordinación política a nivel de cumbre y la ejecución técnica a nivel de agencia reguladora.

El enfoque de Beijing es también un pilar de la causa fundamental. China se ha abstenido de represalias directas contra las medidas de la FCC en los últimos meses [1]. Esta moderación se interpreta como un juicio estratégico para mantener la frágil tregua comercial creada por el acuerdo de la cumbre de mayo. El problema es que esta moderación no es ilimitada. El SCMP diagnostica que esta medida "está poniendo a prueba la moderación de Beijing" [1]. Cuándo la paciencia de China alcanzará su límite se está convirtiendo en una variable clave de esta coyuntura.

2. Contexto Estructural

Estructura Económica: La Instrumentalización de la Interdependencia y su Paradoja

El conflicto tecnológico entre EE. UU. y China comenzó a partir de la interdependencia asimétrica de desequilibrios comerciales y ha evolucionado gradualmente hacia una nueva forma de guerra económica que utiliza la red global [12]. El profesor Lee Seung-ju del EAI señala que "existe una paradoja en la instrumentalización de la interdependencia" [12]. Esto significa que la guerra comercial que utiliza la asimetría puede tener un impacto negativo en la propia economía debido a la estructura de la economía globalizada [12]. El hecho de que la designación de países de riesgo de transbordo incluya a muchos aliados y socios de EE. UU., como Corea del Sur, Japón, la UE, India y Vietnam [9][10], muestra la materialización de esta paradoja. La presión contra China también afecta a las cadenas de suministro de los aliados.

El PIIE señala que la política arancelaria de la administración Trump, debido a su imprevisibilidad, crea una situación en la que las empresas no pueden prever las próximas medidas [6]. En particular, el análisis sugiere que la imposición simultánea de nuevos aranceles a 16 países comerciales y la reducción de aranceles a productos chinos 'no sensibles' podría, paradójicamente, llevar a las empresas a regresar a China [6]. Esto sugiere que los dos objetivos políticos, la presión contra China y la prevención de exportaciones indirectas, pueden entrar en conflicto.

Estructura Industrial: Expansión de Semiconductores a Todo el Hardware de IA

Los semiconductores son componentes clave para la implementación de la Cuarta Revolución Industrial, como 5G, nube, IoT, vehículos autónomos e IA, y son tecnologías de doble uso que determinan el rendimiento de diversas armas avanzadas [5]. Esta naturaleza de doble uso es el trasfondo estructural que ha elevado el conflicto tecnológico entre EE. UU. y China de una mera competencia de política industrial a un problema de seguridad. La profesora Bae Young-ja del EAI señala que se debe reconocer que ambos países, EE. UU. y China, han desarrollado conjuntamente cadenas de valor globales en una relación de interdependencia durante décadas [5].

La revisión de la FCC sobre la regulación de transceptores ópticos es un ejemplo de cómo se está expandiendo esta estructura. Los transceptores ópticos no son chips semiconductores avanzados, sino componentes que se encargan de la transmisión de datos en centros de datos de IA [4]. El SCMP lo describe como "el eslabón más pequeño de la cadena de hardware de IA", y evalúa que la guerra tecnológica entre EE. UU. y China se está adentrando en los componentes detallados de la cadena de suministro, más allá de los productos finales o los chips clave [4]. Este patrón, donde el alcance de la regulación se expande continuamente de semiconductores avanzados a componentes y materiales, es probable que se repita en el futuro.

Estructura de Seguridad: Presión de Bloque y Dilema de Terceros Países

Estados Unidos está pasando de sancionar a empresas individuales a exigir la elección de bando a países aliados y socios en su conjunto. Según un documento interno al que tuvo acceso Reuters, EE. UU. tiene la intención de excluir de la coalición de IA liderada por EE. UU. a los países que se unan simultáneamente al marco competitivo de Beijing a través de la iniciativa Pax Silica, que se lanzará en 2025 [14]. Esta es una estrategia para aislar a China de los recursos necesarios para la competencia en IA [14].

Como señala el profesor Kim Sang-bae del EAI, si esta competencia tecnológica continúa vinculada a presiones arancelarias, restricciones a transacciones empresariales y regulaciones de inversión extranjera, podría conducir a una bifurcación de las cadenas de suministro globales [8]. Los países estrechamente vinculados económicamente a ambos, EE. UU. y China, como Corea, probablemente se enfrentarán a la presión de tener que elegir entre ambos en esta fase de bifurcación [8]. El hecho de que el cinturón de semiconductores de Gyeonggi haya sido mencionado específicamente en la designación de países de riesgo de transbordo [16], y la exigencia de elegir bando en torno a la adhesión a la coalición de IA [14], demuestran que este dilema estructural no es un escenario abstracto sino un asunto en curso.

3. Precedentes Históricos y Comparación de Casos Similares

Esta coyuntura se superpone en gran medida con el patrón de la cumbre Biden-Xi Jinping celebrada durante la cumbre de APEC en noviembre de 2023. En ese momento, ambos países "pusieron un freno a la relación EE. UU.-China, que caía sin alas, y exploraron cautelosamente la posibilidad de pasar a un modo de gestión" [2]. Los resultados fueron la institucionalización del diálogo militar, el bloqueo de la distribución de precursores de fentanilo y la prohibición del uso de IA en el control de armas nucleares, etc. [2]. Aunque el conflicto se selló con un acuerdo entre líderes, la limitación estructural de que "es difícil liberarse de la competencia y el conflicto que vinculan la alta tecnología y las industrias de vanguardia" no se resolvió [2]. El patrón de que las regulaciones a nivel de agencias prácticas continúan erosionando la efectividad del acuerdo, incluso después del acuerdo de la cumbre, se repite en el caso de la FCC.

La 'Junta de Inversiones EE. UU.-China (US-China Board of Investment)', acordada en la cumbre Trump-Xi Jinping en mayo, sigue una trayectoria similar. Fue uno de los resultados clave del acuerdo de mayo, pero el SCMP pronostica que es poco probable que se incluya en los resultados de la próxima cumbre [17]. El patrón de que los acuerdos de alto nivel entre líderes se retrasan o fracasan en su implementación posterior se está acumulando como un precedente que demuestra la fragilidad de la tregua comercial en general.

En comparación con la guerra comercial de 2018-2019, la similitud estructural se combina con una expansión notable. Después del fracaso de las negociaciones en mayo de 2019, la guerra comercial entre EE. UU. y China se "prolongó más de lo esperado", y la primera administración Trump amplió el frente de un enfoque inicial que utilizaba desequilibrios comerciales a "una nueva forma de guerra económica a través de la red global" [12]. La coyuntura actual es una extensión de esta expansión. Sin embargo, el alcance se ha ampliado aún más, ya que los artículos regulados se han diversificado de productos arancelarios a semiconductores, 5G, IA, drones y componentes ópticos [8][11][4], y los objetivos de presión se han ampliado de empresas chinas a unos 40 países aliados [9][10].

4. Variables Clave en el Desarrollo del Problema

La primera variable es si la moderación de Beijing se mantiene. China no ha tomado represalias directas contra las medidas acumuladas de la FCC hasta ahora [1]. Si esta línea de moderación se rompe con medidas adicionales como la prohibición de transceptores ópticos, podría afectar directamente la celebración de la cumbre en sí o la configuración de la agenda.

La segunda variable es la coordinación entre las organizaciones burocráticas y la diplomacia de la cumbre. Si las acciones independientes de la FCC continúan desalineándose con la postura de preparación de la cumbre de la Casa Blanca, podría surgir un incentivo para que el presidente Trump intervenga directamente para coordinar la velocidad de la regulación. Por el contrario, no se puede descartar un escenario en el que la tensión se acumule hasta justo antes de la cumbre si se deja sin control.

La tercera variable es la restricción del acceso a modelos de IA de código abierto (open-weight model). Si bien los analistas de Citigroup evalúan que las actuales fricciones comerciales contra China son manejables, advierten que medidas como la restricción del acceso a modelos de código abierto son "verdaderos comodines" con el potencial de remodelar el panorama global de la IA [15]. Esto se identifica como una variable con una trayectoria de impacto impredecible, a diferencia del control de exportaciones de semiconductores.

La cuarta variable es la actitud de los terceros países. La efectividad de la estrategia de cerco de EE. UU. contra China dependerá de cómo respondan Corea del Sur, Japón, la UE, India, Vietnam y otros a la presión de EE. UU. para elegir bando [14] y a la designación de países de riesgo de transbordo [9][10]. Si los países aliados no logran encontrar un punto de compromiso entre la carga de la verificación y los beneficios comerciales, la propia estrategia de presión de EE. UU. podría enfrentar fricciones en la fase de implementación.