Cumbre de la OTAN en Ankara: Implicaciones estratégicas de la transferencia de la carga de defensa europea y las grietas en la cohesión de la alianza para la seguridad asiática

Resumen Ejecutivo

Executive Summary

La cumbre de la OTAN en Ankara (7-8 de julio de 2025) se convocó en un punto de inflexión en el que la visión de una alianza transaccional de la administración Trump 2.0 se está traduciendo en presiones institucionales concretas, con Estados Unidos exigiendo enérgicamente a los aliados europeos que cumplan el objetivo de gasto en defensa del 5% del PIB y asuman la carga de la ayuda a Ucrania de forma independiente. El compromiso de ayuda militar a Ucrania por valor de 70.000 millones de euros, una cuestión clave en la cumbre, se está retrasando debido a las objeciones de Eslovaquia e Italia, lo que revela que las grietas en la cohesión de la OTAN están profundizando la vulnerabilidad estratégica de la alianza tanto como las amenazas externas. Esta reorganización estructural del orden de seguridad europeo tiene implicaciones directas para la seguridad asiática, ya que es probable que la visión transaccional de Estados Unidos se aplique de manera similar a los aliados asiáticos como Corea del Sur y Japón. Si la absorción de la carga de defensa europea tiene éxito, se espera que los recursos estratégicos de Estados Unidos se reorienten hacia el Indo-Pacífico, fortaleciendo el marco de disuasión contra China. Por el contrario, si fracasa, se prevé un doble efecto de socavar la credibilidad general de la alianza de Estados Unidos. Por lo tanto, los actores de la seguridad asiática deben apresurarse a adoptar una estrategia dual que no solo responda pasivamente a la volatilidad estratégica de Estados Unidos mediante un aumento del gasto en defensa, sino que también fortalezca estructuralmente las capacidades de defensa autónomas y construya activamente redes de seguridad multinivel, como la cooperación trilateral entre Corea del Sur, Estados Unidos y Japón, para reducir gradualmente la dependencia de Estados Unidos y al mismo tiempo profundizar las relaciones de alianza.

Fase 1: Análisis de la situación del problema

Cumbre de la OTAN en Ankara: Transferencia de la carga de defensa europea y ayuda a Ucrania

Análisis de la situación del problema

1. Antecedentes y desarrollo del problema

La cumbre de la OTAN en Ankara se convocó en un contexto de creciente conflicto estructural entre Estados Unidos y los aliados europeos sobre la distribución de la carga de defensa, intensificado tras el inicio del segundo mandato de la administración Trump. El presidente Trump ha criticado continuamente a los aliados europeos por beneficiarse de la protección de seguridad estadounidense sin contribuir adecuadamente, y ha expresado una fuerte insatisfacción por la falta de apoyo suficiente de los aliados europeos durante la guerra contra Irán [12]. Estas presiones de Estados Unidos han ido más allá de las meras advertencias retóricas, llevando a una posible reducción de la presencia militar estadounidense en Europa y a una reevaluación de los compromisos de defensa, lo que ha comenzado a crear grietas reales en el orden de seguridad europeo en general.

En este contexto, las principales potencias europeas han estado buscando estrategias de respuesta para fortalecer el "pilar europeo" dentro de la OTAN. En particular, el grupo E5, compuesto por las cinco principales potencias militares europeas (Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Polonia), celebró una reunión de coordinación previa en Berlín antes de la cumbre de Ankara para intentar establecer una posición común [10][13]. El canciller alemán Friedrich Merz presidió esta reunión, enfatizando la cohesión de los aliados europeos y proponiendo formalizar un fuerte compromiso de apoyo financiero a Ucrania a nivel de la OTAN [11].

2. Situación actual (últimos acontecimientos)

La 36ª cumbre de la OTAN, que se celebrará en Ankara, Turquía, los días 7 y 8 de julio, es un gran evento diplomático con la asistencia de jefes de estado de docenas de países. Las autoridades de Ankara han completado amplias medidas de seguridad y control de tráfico a lo largo de la ruta de protocolo desde el aeropuerto de Esenboğa hasta el Palacio Presidencial [8]. El Secretario General de la OTAN, Mark Rutte, ha anunciado que en esta cumbre se anunciarán nuevos contratos relacionados con la defensa por valor de miles de millones de euros y que se reafirmará el compromiso de la alianza con la ayuda a Ucrania [3][4].

En cuanto a la ayuda a Ucrania, se está discutiendo un compromiso de ayuda militar por valor de 70.000 millones de euros para este año, pero la conclusión de un acuerdo se está retrasando debido a la oposición de Italia y Eslovaquia. El Primer Ministro eslovaco, Robert Fico, declaró públicamente que su delegación no había recibido autorización para participar en un préstamo militar adicional a Ucrania [20]. Mientras tanto, el presidente francés Macron, tras la reunión del E5 en Berlín, envió una señal optimista de que las grietas en la alianza transatlántica se están cerrando, evaluando que "Europa y Estados Unidos están entrando en una fase de reconvergencia en cuestiones de seguridad clave" [6]. Además, se espera que el presidente turco Erdoğan mantenga una reunión bilateral con el presidente Trump con motivo de la cumbre, lo que aumenta las expectativas sobre el papel de mediador estratégico de Turquía [19].

3. Principales actores y sus posiciones/intereses

Estados Unidos (Administración Trump)está manteniendo una postura de fuerte presión en esta cumbre, exigiendo a los aliados europeos que informen sobre el cumplimiento del objetivo de gasto en defensa del 5% del PIB. Estados Unidos se centra en transferir la carga financiera de la ayuda a Ucrania a Europa y ha planteado públicamente cuestiones de lealtad dentro de la alianza, citando la actitud pasiva de Europa durante la guerra contra Irán [12]. A pesar de ello, se espera que la declaración conjunta reafirme el Artículo 5, la cláusula de defensa colectiva, lo que lleva a la opinión predominante de que Estados Unidos no abandonará completamente la alianza [2].

Alemaniaestá siendo formalmente solicitada para asumir un papel de liderazgo europeo dentro de la OTAN con motivo de esta cumbre. El Canciller Merz lideró la reunión del E5, proponiendo proactivamente compromisos de apoyo financiero de los aliados europeos a Ucrania y enviando un fuerte mensaje a Rusia de que "el apoyo de Europa es inquebrantable" [11][16]. Las acciones de Alemania se interpretan como una respuesta proactiva a la demanda de Estados Unidos de transferir la carga de la defensa, al tiempo que se posiciona estratégicamente para fortalecer la autonomía europea dentro de la OTAN.

Franciaes un defensor tradicional de la autonomía estratégica europea. El presidente Macron busca utilizar esta cumbre como una oportunidad para redefinir las relaciones entre Europa y Estados Unidos [6]. Francia está empleando una estrategia dual de aumentar el poder de negociación de Europa a través de la cohesión del E5, al tiempo que gestiona las relaciones con Estados Unidos dentro del marco de la OTAN [7].

Italia y Eslovaquiase oponen a compromisos adicionales de ayuda militar a Ucrania, actuando como obstáculos para la conclusión de un acuerdo. La Primera Ministra italiana, Meloni, asistió a la reunión del E5 y estuvo de acuerdo con el principio de "una Europa más fuerte dentro de una OTAN más fuerte" [9], pero se mostró reservada sobre compromisos financieros específicos. El Primer Ministro eslovaco, Fico, expresó una oposición aún más explícita al préstamo militar a Ucrania [20].

Turquíaestá fortaleciendo su papel de mediador estratégico dentro de la OTAN como país anfitrión de esta cumbre. El presidente Erdoğan discutirá asuntos bilaterales con el presidente Trump mientras busca mejorar las relaciones con la UE [5][19]. Turquía está destacando sus capacidades de mediación externamente, presentando "La llave de la paz" y "La llave de la seguridad" como lemas de la cumbre [8].

UcraniaEl presidente Zelenski asistirá personalmente a la cumbre para pedir apoyo continuo de Occidente [3]. Dado que Rusia se encuentra en una situación difícil en el campo de batalla, Ucrania considera que la obtención de compromisos de ayuda financiera y militar de los aliados de la OTAN es su principal prioridad [17].

4. Resumen de los puntos clave

Los puntos clave de esta cumbre se pueden resumir en tres. Primero, el problema de la "reajuste de la distribución de la carga de defensa". Con Estados Unidos exigiendo enérgicamente el objetivo del 5% del PIB en gasto en defensa, la medida en que los aliados europeos pueden llenar sustancialmente el vacío de defensa dejado por Estados Unidos será un indicador clave de la credibilidad de la alianza. Según fuentes de la OTAN, los estados miembros europeos ya han cubierto la mayor parte del vacío de defensa creado por la retirada de Estados Unidos, pero la capacidad financiera y la voluntad política de cada país actuarán como variables en el proceso de formalización institucional de esto.

Segundo, la cuestión de la "conclusión de un acuerdo sobre el compromiso de ayuda a Ucrania". El paquete de ayuda militar de 70.000 millones de euros está experimentando dificultades para lograr un acuerdo unánime debido a la oposición de Italia y Eslovaquia [20], lo que revela una fisura en la política de la OTAN hacia Ucrania. La conclusión de un acuerdo y su cuantía serán una señal importante para medir la determinación de Occidente hacia Rusia.

Tercero, la cuestión de la "institucionalización de la autonomía europea dentro de la OTAN". La tendencia de Alemania a emerger como potencia líder europea y el fortalecimiento del marco E5 presagian un cambio en la estructura tradicional liderada por Estados Unidos dentro de la OTAN [10][14]. Si este cambio estructural operará en una dirección que fortalezca la cohesión de la alianza transatlántica, o si conducirá al resultado paradójico de facilitar una mayor retirada de Estados Unidos, sigue siendo una variable clave que determinará la dirección estratégica futura de la OTAN.

Fase 2: Análisis en profundidad del problema

Cumbre de la OTAN en Ankara: Transferencia de la carga de defensa europea y ayuda a Ucrania

Análisis en profundidad del problema

1. Análisis de las causas fundamentales del problema

La causa fundamental de la tensión en torno a la cumbre de la OTAN en Ankara no es simplemente una cuestión de cifras de distribución de la carga de defensa, sino un choque de percepciones de que la estructura de suministro de bienes públicos de seguridad liderada por Estados Unidos, que se ha solidificado durante más de 30 años desde el fin de la Guerra Fría, ya no es sostenible. Estados Unidos ha invertido una abrumadora fuerza militar y recursos financieros como principal proveedor de seguridad de la alianza desde la creación de la OTAN, pero la segunda administración Trump ha dejado clara su intención de reestructurar fundamentalmente esta estructura. El presidente Trump expresó una fuerte insatisfacción por la falta de apoyo suficiente de los aliados europeos durante la guerra contra Irán [12], lo que sugiere que la acumulación de insatisfacción dentro de Estados Unidos por el polizón de seguridad de Europa ha superado el punto crítico y se ha traducido en presiones diplomáticas concretas.

La debilidad fundamental del lado europeo reside en la inercia estructural de haber reducido continuamente el gasto en defensa bajo la lógica del "dividendo de la paz" (peace dividend) desde el final de la Guerra Fría. La mayoría de los estados miembros europeos de la OTAN no han cumplido durante mucho tiempo ni siquiera el objetivo de gasto en defensa del 2% del PIB, lo que ha creado un círculo vicioso que ha profundizado la dependencia del paraguas de seguridad de Estados Unidos. La invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia en 2022 expuso drásticamente esta debilidad estructural, y Europa misma ha comenzado a reconocer la necesidad de fortalecer sus propias capacidades de defensa. Sin embargo, es inevitable un retraso considerable en el tiempo para que el cambio de percepción se traduzca en un aumento real de la fuerza militar, y es precisamente esta brecha la que está actuando como causa principal de la intensificación de la tensión actual.

Las divisiones internas que se manifiestan en la cuestión de la ayuda a Ucrania también deben entenderse a nivel de las causas fundamentales. La negativa pública del Primer Ministro eslovaco Fico a participar en un préstamo militar adicional a Ucrania [20] revela, más allá de una simple diferencia financiera, una brecha fundamental en la percepción de la amenaza rusa y la legitimidad política de la ayuda a Ucrania dentro de la OTAN. La Primera Ministra italiana Meloni, aunque apoya el aumento de la contribución europea a la OTAN [9], también mantiene una postura reservada sobre el acuerdo en cuanto a la cuantía de la ayuda a Ucrania, lo que confirma la existencia de una divergencia de intereses sustanciales detrás de la apariencia de cohesión dentro de la alianza.

2. Contexto estructural

Estructura política En términos de estructura política, esta crisis surge en la intersección del giro populista dentro de las democracias occidentales y el escepticismo hacia el orden multilateral. El "America First" de la administración Trump redefine la alianza no como un sistema de seguridad colectiva basado en valores compartidos, sino como una relación transaccional basada en cálculos de costo-beneficio, lo que representa un desafío a la identidad institucional de la OTAN. Dentro de Europa, líderes con inclinaciones prorrusas como Fico (Eslovaquia) y Orbán (Hungría) están erosionando la cohesión de la alianza desde dentro, lo que enfrenta a la OTAN a un doble desafío de responder tanto a las amenazas externas como a las fuerzas centrífugas internas.

Estructura económica En términos de estructura económica, existen limitaciones prácticas de que la situación fiscal de las principales potencias europeas no es suficiente para respaldar un aumento drástico del gasto en defensa. Alemania ha modificado el freno de la deuda constitucional (Schuldenbremse) para crear margen fiscal para aumentar el gasto en defensa, pero esta fue una decisión que implicó un costo político considerable. La exigencia de Estados Unidos del 5% del PIB supera con creces el nivel que la mayoría de los países europeos están logrando actualmente, y su carácter es más el de una herramienta de presión negociadora que una posibilidad de realización a corto plazo. Los miles de millones de dólares en nuevos contratos de defensa anunciados por el Secretario General de la OTAN, Rutte [3][4], son una respuesta tangible de Europa a esta presión y una elección estratégica para lograr un aumento real de la fuerza militar mediante la expansión de la capacidad de producción de la industria de defensa.

Estructura de seguridad En términos de estructura de seguridad, la tensión entre el intento de Europa de lograr la autonomía estratégica y el mantenimiento de la alianza transatlántica forma la principal contradicción estructural. La reunión de coordinación previa del grupo E5 en Berlín [10][13][14] refleja el intento de Europa de fortalecer un pilar europeo capaz de tomar decisiones estratégicas independientes sin depender del liderazgo de Estados Unidos. Es particularmente notable que se espere que Alemania emerja como una nueva potencia líder europea dentro de la OTAN, lo que exige un cambio fundamental en la cultura estratégica de Alemania, que históricamente ha considerado la moderación militar como parte de su identidad nacional. La declaración del Canciller Merz a Rusia de que "Ucrania sigue siendo fuerte y el apoyo de Europa es inquebrantable" [11][16] simboliza la dirección de este cambio.

3. Precedentes históricos y comparación de casos similares

El conflicto actual sobre la financiación de la defensa de la OTAN es una extensión de la disputa históricamente recurrente sobre el reparto de cargas dentro de la alianza, pero se distingue cualitativamente de los casos anteriores en su intensidad y sus implicaciones estructurales. Incluso durante la administración Nixon en la década de 1960, Estados Unidos mantuvo negociaciones acaloradas con Alemania Occidental sobre la participación en los costos de las tropas estadounidenses estacionadas en Europa, lo que culminó en los "acuerdos de compensación". Sin embargo, mientras que el conflicto de esa época fue una cuestión de ajuste de costos dentro de un marco donde la percepción de la amenaza común del comunismo soviético mantenía la cohesión fundamental de la alianza, la situación actual es fundamentalmente diferente, ya que el escepticismo interno en Estados Unidos sobre la propia razón de ser de la alianza se manifiesta a nivel institucional.

El caso de la retirada de Francia de la estructura de mando militar integrada de la OTAN en 1966 proporciona un precedente histórico de la fuerza centrífuga dentro de una alianza que puede surgir de la búsqueda de autonomía estratégica por parte de Europa. En aquel momento, Francia buscaba asegurar su autonomía estratégica negándose a depender del paraguas nuclear estadounidense y desarrollando su propia fuerza disuasoria nuclear (force de frappe). Aunque la situación actual en Europa difiere de la línea independiente de De Gaulle, la lógica estructural de que la disminución de la confianza en el compromiso de seguridad de Estados Unidos se convierta en un motor para el fortalecimiento de la capacidad de defensa europea es similar. La evaluación del presidente Macron de que "Europa y Estados Unidos están entrando en una fase de reconvergencia" [6] se interpreta como parte de los esfuerzos diplomáticos para mantener el marco de la alianza mientras se gestionan estas fuerzas centrífugas.

El objetivo de destinar el 2% del PIB a la defensa, adoptado en la cumbre de la OTAN de Gales en 2014, se introdujo como una respuesta colectiva a la anexión de Crimea por parte de Rusia, pero su implementación fue lenta. Posteriormente, tras la invasión a gran escala de Rusia en 2022, los países europeos aceleraron el aumento de su gasto en defensa, y el número de países miembros de la OTAN que han alcanzado el objetivo del 2% se encuentra actualmente en su nivel más alto de la historia. Sin embargo, el objetivo del 5% exigido por la administración Trump supera con creces esta tendencia histórica y es un nivel que nunca antes se había propuesto en ninguna negociación de alianza. Es más plausible interpretarlo, en el contexto histórico, como parte de una estrategia de máxima presión sobre Europa en lugar de una exigencia de aumento real de la capacidad de defensa.

Las fisuras dentro de la alianza en torno al apoyo a Ucrania tienen aspectos estructuralmente similares a los conflictos internos sobre la intervención de la OTAN durante la guerra de Yugoslavia en la década de 1990. En aquel momento, los principales países europeos como Alemania, Francia y el Reino Unido mostraron posturas diferentes sobre el alcance y el método de intervención, y finalmente se confirmó que era difícil lograr una acción colectiva sin el papel principal de Estados Unidos. La situación actual, en la que el acuerdo de apoyo de 70.000 millones de euros se retrasa debido a la oposición de Eslovaquia e Italia [20], demuestra una vez más lo difícil que es para Europa resolver el problema de la acción colectiva de forma independiente cuando Estados Unidos se retira de su papel principal.

4. Variables clave en el desarrollo del tema

La primera variable clave que determinará el futuro desarrollo del tema es el resultado de la cumbre bilateral entre Trump y Erdoğan. Dado que el presidente Erdoğan ha insinuado la posibilidad de una reunión bilateral con el presidente Trump, Turquía ocupa una posición estratégica única como miembro de la OTAN que mantiene relaciones independientes con Rusia. Si Ankara asume el papel de mediador entre Estados Unidos y Europa como anfitrión de la cumbre, esto podría tener un impacto directo en el marco de las negociaciones sobre el reparto de cargas de defensa y el contenido del acuerdo de apoyo a Ucrania.

La segunda variable clave es la voluntad y capacidad de liderazgo estratégico de Alemania. El hecho de que el canciller Merz presidiera la reunión E5, liderando la cohesión de los aliados europeos y proponiendo un fuerte apoyo financiero a Ucrania [11], demuestra la voluntad de Alemania de emerger como un nuevo eje de la defensa europea. Sin embargo, si el liderazgo de Alemania no está respaldado por un aumento real de la capacidad militar y decisiones políticas, la declaración conjunta de la reunión E5 [14] no podrá tener un significado mayor que una simple declaración conjunta.

La tercera variable clave es la posibilidad de un cambio en la postura de Eslovaquia e Italia. Si la oposición pública del Primer Ministro Fico [20] no se suaviza de alguna manera durante la cumbre, la promesa de apoyo a Ucrania por valor de 70.000 millones de euros podría resultar en un compromiso de una coalición de algunos miembros en lugar de un acuerdo de toda la alianza. Esto podría dañar la imagen de cohesión colectiva de la OTAN y, al mismo tiempo, proporcionar un espacio diplomático para que Rusia explote las fisuras dentro de la alianza.

La cuarta variable clave es la velocidad de expansión real de la capacidad de producción de la industria de defensa. Se necesita un tiempo considerable para que los contratos de defensa por valor de decenas de miles de millones de dólares anunciados por el Secretario General Stoltenberg [3][4] se traduzcan en un aumento real de la capacidad de producción. Cuanto mayor sea la brecha entre las promesas declarativas y la capacidad real, más limitados serán los esfuerzos para llenar el vacío de defensa de Europa a corto plazo, lo que podría conducir a un círculo vicioso que provoque una mayor presión por parte de Estados Unidos. El hecho de que el dron Bayraktar de Turquía se mencione como modelo para la defensa de próxima generación [12] sugiere que la innovación y la expansión de la producción en la industria de defensa europea se están convirtiendo en un desafío estratégico para toda la alianza.