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欧盟共同防御五大优先项目批准与乌克兰参与制度化：中型国家应对战略

崔仁虎京畿大学助理教授

分类: 当前关注
发布日期: 2026年10月2日

总括摘要

欧盟理事会于9月28日批准了防空、海洋防御、太空、无人机应对和东部战线保护五个共同防御项目，并授予了15亿欧元规模的EDIP资金支持资格。这是在特朗普政府的防务分担压力和俄罗斯的长期战备态势下，欧盟将成员国个别采购体系转变为区块层面共同采购的制度性分水岭。乌克兰被纳入多个项目，如Freyja等，从单纯的支持对象转变为共同规划伙伴。欧盟层面的区域采购优先基调在结构上限制了K-防务的直接进入，但与波兰、波罗的海三国和乌克兰的双边和财团渠道仍然开放。韩国需要优先推进与个别成员国及乌克兰的并行接触，而非等待布鲁塞尔的单一窗口。

I. 议题情况分析

欧盟共同防御五大优先项目批准与乌克兰参与制度化：议题情况分析

1. 背景及经过

欧盟委员会在今年7月提出了防空、海洋安全、太空、无人机与反无人机、东部战线安全五个领域的共同投资计划^[3]。问题意识非常明确。27个成员国通过各自增加国防预算的方式无法避免重复支出和采购碎片化^[3]。欧盟的国防政策仍然是以政府间主义原则为主导的领域^[3]。这意味着成员国之间的利益协调并不容易。

这一提案同时受到两种压力的影响。一是特朗普政府的防务分担压力^[3]。在欧盟内部普遍认为，北约正在从以美国为中心的单一轴心向美国-欧洲双重轴心过渡的阶段^[7]。另一种是乌克兰战争的长期化。俄罗斯计划在2027年将国防预算增加27%，这一消息被解读为没有停战意愿的信号^[14]。在这种威胁意识下，欧洲防务企业的业绩和订单已经急剧增加。Indra、Thales、Leonardo、Hensoldt等主要企业的净利润增长了25%，新订单超过830亿欧元^[7]。波兰在图斯克总理的主导下宣称要建设“欧洲最大规模”的军队。作为与俄罗斯接壤的国家，其地缘政治位置加速了威胁意识的形成^[7]。

2. 当前情况

欧盟理事会于9月28日最终批准了五个项目。DECODER（无人机与反无人机）、IMSD（海洋防御）、太空、防空和东部战线保护就是其中^[1]^[5]。这些项目获得了15亿欧元规模的欧洲防务工业计划（EDIP）资金支持资格^[1]^[8]。德国媒体《Die Presse》解释称，DECODER支持成员国的无人机建设与运营，而IMSD是应对公海和海底威胁的综合防御体系^[8]。冯德莱恩委员会主席在9月16日的施政演说中提到与乌克兰共同推进的反弹道导弹防御项目“Freyja”。这不仅仅是口号，而是显示出具体项目层面的整合正在进行^[2]。

同一时期，欧盟在与乌克兰支持相关的其他轨道上也有所行动。9月25日，政治安全委员会达成一致，通过欧洲和平基金（EPF）执行66亿欧元规模的军事支持计划。这一事项因匈牙利的反对而延迟了三年^[10]。9月24日，欧盟还批准了向乌克兰提供30亿欧元的乌克兰设施贷款。然而，这一决定受到批评，认为与乌克兰的司法改革倒退有关。《基辅独立报》引用乌克兰专家指出，这被视为对“反改革”的补偿^[13]。在9月28日同一天，欧盟国防部长们还讨论了是否建立应对俄罗斯“混合攻击”的北约式紧急应对机制^[16]。可以说，欧盟在防务采购和安全治理两方面的制度化工作正在同步进行。

3. 主要行为者及立场

欧盟委员会·理事会是采购整合的制度设计者。显然，其意图是将各国预算编制转变为区块层面的共同采购^[1]^[3]。冯德莱恩委员会主席单独提到Freyja，象征性地强调与乌克兰的整合，传达了政治信息^[2]。

乌克兰正在从支持受益国转变为欧洲防务工业生态系统的合作伙伴。基辅独立报报道称，乌克兰参与了五个项目中的大多数^[5]。波兰建议在其领土上设立为乌克兰提供制造许可证的爱国者系统生产基地^[15]。这意味着双边层面的产业整合与欧盟共同项目并行进行。然而，在乌克兰国内，也有批评声音认为，欧盟的资金支持条件纵容了司法改革的倒退^[13]。支持扩大与国内治理问题并未分离，而是相互交织。

波兰·波罗的海三国等东部战线接壤国是最直接感受到俄罗斯威胁的行为者。波兰正在推动无人机和导弹拦截交战规则的放宽^[18]，并积极吸引爱国者本地生产^[15]。东部战线保护项目被纳入五大优先领域的背景可以看作是这些国家需求的直接反映。

俄罗斯通过在2027年将国防预算增加27%来展示其长期战备态势^[14]。欧盟的共同防御制度化同时也是对俄罗斯军备扩张的回应。

美国虽然不是此次决定的直接当事者，但特朗普政府的防务分担压力作为欧盟独立行动的背景变量发挥了作用^[3]^[7]。在北约的美国-欧洲双重轴心实施框架下，有必要理解欧盟的共同采购体系转变^[7]。

4. 核心争议

首先，从欧盟动态的角度来看，此次批准是外交与国防政策的实质性制度变化。五个项目的批准和EDIP资金的分配并非声明，而是具有约束力的财政机制^[1]^[3]。其次，从地区局势和冲突的角度来看，乌克兰的参与制度化具有为战后重建与防务合作结构预设轮廓的意义。Freyja项目很可能成为战后乌克兰与欧盟防务工业联系的试金石^[2]^[5]。第三，在联盟与多边安全层面，欧盟的独立采购体系转变是北约中心安全结构的补充还是替代是一个争议点。欧盟正在自行审查北约式混合应对机制的事实^[16]，暗示安全治理的中心轴心正在部分转移到欧盟。然而，政府间主义原则仍然是国防政策的基础^[3]，因此此次批准是否会直接导致超国家整合尚难以断定。个别国家和企业层面的合作可能会在欧盟层面整合之前先行进行^[7]。

II. 议题深度分析

欧盟共同防御五大优先项目批准与乌克兰参与制度化：议题深度分析

1. 根本原因分析

此次批准的根本原因在于欧盟国防采购结构的顽固低效。在27个成员国各自编制预算的体制下，同一品项的重复开发反复发生。采购单价也未能发挥规模经济的优势。EAI的分析将这一结构定义为“政府间主义原则主导的领域”^[3]。这意味着国防政策的决策权仍然掌握在成员国首都，而非布鲁塞尔。委员会在7月提出建议的背景是对这一低效的判断，认为不能再继续放任下去^[3]。

直接的触发因素是来自美国的安全信任缺口。在欧盟内部普遍认为，北约已进入“从以美国为中心的单一轴心向美国-欧洲双重轴心过渡的阶段”^[7]。特朗普政府的防务分担压力不仅要求欧洲各国增加国防开支，更动摇了美国在紧急情况下迅速介入的前提。这一信任下降使得欧盟有动力将各国的军备增强汇聚为区块层面的共同采购。

第二个因素是俄罗斯的长期战备态势。俄罗斯计划在2027年将国防预算增加27%，这一消息引发了没有停战意愿的解读^[14]。欧盟国防部长们在9月28日同一天讨论了应对俄罗斯“混合攻击”的北约式紧急应对机制的建立，这与这种长期战备意识相吻合^[16]。威胁在短期内无法消除的共识降低了共同采购的政治成本。

2. 结构性背景

政治结构: 欧盟国防政策是一个强烈运作于一致原则和成员国主权的领域。此次五个项目虽然冠以“共同采购”的名义，但选择了协调各成员国的参与与分担比例的方式，反映了这一局限性。匈牙利在三年内阻止EPF支持包的案例显示了这一结构的政治脆弱性^[10]。在一致原则下，少数成员国的否决权可能会延迟整体决策。此次五大项目的批准选择了“优先级指定”和“EDIP资金支持资格授予”的间接方式，这也可以被解读为规避这一否决权风险的制度设计。

经济结构：防务工业供应链在钛、稀土等原材料瓶颈方面脆弱，这一问题在欧洲行业调查中反复出现^[4]。尽管Indra、Thales、Leonardo、Hensoldt等主要企业的净利润增长了25%，新订单超过830亿欧元，处于繁荣阶段^[7]，但生产能力的扩充受到原材料供应限制的阻碍。EDIP的15亿欧元资金也是为了缓解这一瓶颈的产业政策干预。同时，区域采购优先基调在结构上限制了欧盟外供应商的参与。

安全结构：乌克兰的参与制度化不仅意味着简单的支持扩大，更意味着地位的变化。冯德莱恩委员会主席提到的Freyja项目是与乌克兰共同推进的反弹道导弹防御项目^[2]。乌克兰参与DECODER、IMSD等大多数新项目的结构，蕴含着将战场上积累的实战数据和无人机战经验逆向输入到欧盟防务工业生态系统的意图。波兰在乌克兰获得美国制造许可证后，提议将爱国者生产基地设在其国土上^[15]，显示出这一实战经验与生产能力的结合在双边层面上已经在进行。

3. 历史先例及类似案例比较

欧盟的共同采购尝试并非首次。欧洲战斗机、A400M等多国武器项目在过去也曾存在。然而，这些项目大多停留在少数成员国之间的双边或多边协议层面，与欧盟机构层面的资金支持框架结合的案例并不多。此次EDIP的关联在这方面具有质的差异。它经过了欧盟理事会这一共同立法机构的批准，而非个别成员国的协议，具有不同的制度层次^[1]。

乌克兰战争初期通过EPF进行的武器购买费用偿还方式也显示出类似的制度化轨迹。成员国单独向乌克兰提供的武器费用在欧盟层面部分偿还的结构^[10]。此次五大项目的批准则在此基础上进一步转向将乌克兰从生产和开发阶段开始纳入参与。这一从支持对象向合作伙伴的转变可以视为阶段性深化。

与北约的过去经验相比，差异明显。北约强调政治声明和行动整合，但防务工业采购本身则交由成员国的国家主权负责。欧盟此次尝试的正是从采购阶段开始制度化共同性。EAI的前期分析指出，“欧盟与北约的政治整合仍停留在声明层面，而个别国家和企业层面的合作则更早进行的结构在未来仍有很大可能持续”^[3]^[7]。此次五大项目是否能真正改变这一结构尚难以确定。批准仅是“资格授予”，实际的共同生产合同和预算执行仍需经过单独的阶段。

4. 议题发展的核心变量

首先是EPF·乌克兰设施等相邻支持轨道的政治可持续性。乌克兰设施30亿欧元贷款与司法改革倒退有关的批评已经提出^[13]。如果这种争论反复出现，可能会在欧盟内部积累对乌克兰支持的疲惫感。这也将影响乌克兰在共同防御项目中的参与范围。

其次是匈牙利式否决权行使的再现可能性。EPF支持因匈牙利反对而延迟三年的前例^[10]，暗示此次五大项目的实际预算执行阶段也可能出现类似的政治延迟。在一致结构保持的情况下，这一风险将始终存在。

第三是原材料供应链约束的解除速度。如果钛、稀土等关键原材料的供应瓶颈持续存在^[4]，尽管投入EDIP资金，实际生产能力的扩充可能会延迟。这一点对于包括韩国在内的境外供应商来说，可能成为提出替代供应线的机会因素，这与此次事件对韩国防务行业的含义直接相关。

第四是美国安全承诺的实际轨迹。特朗普政府的政策是否仅停留在防务分担压力水平，还是会导致实质性介入的减少，将影响欧盟的共同采购推进速度和强度。北约的美国-欧洲双重轴心实施究竟有多快推进^[7]，将是影响欧盟区块层面国防自主推进的根本变量。

III. 最终推荐应对方案

欧盟共同防御五大优先项目批准与乌克兰参与制度化：综合应对方案

1. 综合判断与推荐应对方案

欧盟理事会9月28日的决定并非声明，而是伴随资金分配权的制度转变^[1]^[5]。DECODER、IMSD、太空、防空和东部战线保护五个项目获得了15亿欧元EDIP资金支持资格这一事实本身就是关键^[1]^[8]。涉及预算的优先指定与政治修辞不同，成员国将有实际动机根据这一框架调整其采购计划。

对韩国的含义是双重的。首先，欧盟层面的共同采购体系具有较强的区域产业保护性质。EDIP资金的区域采购优先条件在结构上限制了K-防务直接参与欧盟机构。其次，尽管如此，成员国层面与乌克兰的双边渠道仍然开放。波兰提出在其领土上设立爱国者生产设施的案例显示了这一点^[15]。这意味着，实际合作的接触点并非布鲁塞尔，而是个别国家和财团。

推荐应对方案是将“在欧盟机构层面等待”与“个别国家与乌克兰的双边并行”之间倾斜后者的双元战略。欧盟的区域优先采购基调在短期内难以放松。韩国可以采取的现实路径是与布鲁塞尔无关，而是与华沙、维尔纽斯、赫尔辛基和基辅进行接触。

2. 短期执行计划（3~6个月）

国防部与防卫事业厅应优先检查与波兰·波罗的海三国采购当局的个别渠道。波兰宣称要建设“欧洲最大规模”的军队，并在重新武装方面处于领先地位^[7]。越是积极扩充国内生产基础的国家，如波兰对爱国者生产设施的提议^[15]，越可能对韩国企业的当地合资和许可证生产提案持友好态度。

与乌克兰的实战数据合作渠道也应在此期间具体化。乌克兰参与DECODER、IMSD、Freyja等大多数项目的结构^[2]^[5]，使其成为无人机战与反无人机战实战数据的积累主体。这些数据可以在不通过欧盟机构的情况下以双边协议共享。外交部与国防部应探讨与乌克兰国防部·防务工业局签署技术合作谅解备忘录的可能性。

与原材料供应链相关的接触点也应并行推进。在钛、稀土等关键原材料瓶颈被指责为欧洲防务生产能力扩充的结构性制约的情况下^[4]，韩国企业可以作为替代供应线或加工技术提供者进行接触。应在此期间准备工业通商资源部层面的供应链合作提案。

3. 中期执行计划（6个月~2年）

应持续监测EDIP第二期或后续资金项目的设计过程。15亿欧元规模具有初步示范性质。未来资金规模的扩大和采购规定的修订讨论中，非欧盟供应商参与条件的设定将是关键。外交部欧盟事务线应建立与委员会国防工业总局（DEFIS）的定期协商渠道，以便尽早掌握规定变化。

财团参与模式也应在此期间具体化。欧盟内部企业成为主承包商，而韩国企业作为下游供应商和部件提供者参与的结构，是规避区域优先采购条件的现实方法。应将与防空和无人机领域的欧洲企业（Thales、Indra、Leonardo、Hensoldt等）建立合资企业或技术许可谈判设定为中期任务^[7]。

应跟踪Freyja项目等乌克兰-欧洲共同导弹防御项目的进展情况^[2]。如果该项目顺利推进，将可能成为未来韩国导弹防御体系出口与技术合作讨论的参考模型。

4. 长期执行计划（2年以上）

当欧盟的共同防御采购体系进入成熟阶段时，韩国应通过北约-IP4（韩国·日本·澳大利亚·新西兰）合作框架寻求间接联系。考虑到北约正在从以美国为中心的单一轴心向美国-欧洲双重轴心过渡的判断^[7]，欧盟独立防御能力的增强将可能导致北约框架内欧洲发言权的扩大。在这种情况下，韩国加强与北约的伙伴关系可能成为接触欧盟防务生态系统的间接路径。

乌克兰重建与防务合作也应作为长期任务保持。战后乌克兰的防务工业重建过程中，韩国企业的生产设施投资或技术转让参与的可能性将会出现。然而，这一时机将根据战局和停战情景的变化而有所不同。