新加坡的联合国AI安全框架提议：中等强国规范竞争及其对韩国的启示

总体摘要

新加坡外交部长维文在联合国大会演讲中，以美中AI竞争加速为背景，提议创设旨在建立安全机制与标准的新国际组织，并缔结联合国框架公约。这被解读为城市国家新加坡试图将其在规模竞争中处于劣势的结构性制约转换为规范竞争的战略性定位。维文关于联合国是唯一具备普遍性会员国结构的最高级别机构的逻辑，源于一种问题意识：若将规范形成完全交由美中双边谈判，中等强国将沦为规则接受者。只要大国间的根本性不信任得不到化解，讨论很可能停留在原则宣言层面，预计直至实质性条约缔结将出现相当程度的延迟。韩国应并行推进尽早参与草案工作组与自主完善国内AI安全制度，同时须考虑到因安保同盟结构而难以原封不动地沿用新加坡式等距离外交这一制约。

I. 议题情况分析

新加坡提议缔结联合国AI安全框架公约：议题情况分析

1. 议题背景及经过

新加坡外交部长维文·巴拉克里希南于9月26日在纽约联合国大会一般性辩论中发表了新加坡国家演讲。他在这一场合提及了美国与中国AI竞争加速的局面，并诊断称，要求为安全而暂停开发的阶段已经过去[1]。相反，他指出需要创设一个能够建立安全机制与标准的新国际组织[1]。他表示：“面对新技术，我们必须共同制定新规则，并在必要时做好建立新机构的准备”[1]。联合国层面的框架公约构想也在这一发言中提出[1]。

这一提议并非突兀之举。今年以来，新加坡在AI安全讨论中持续发出中等强国的立场。黄循财总理曾与20多个国家的领导人共同签署敦促落实前沿AI安全措施的联合声明[7]。此前，数码发展及新闻部长杨莉明也在联合国平台上介绍新加坡的AI方针，强调创新的衡量标准不应是模型性能，而应是对国民生活的实际影响[9]。此次维文部长的提议正处于这一系列外交定位的延长线上。

这一趋势的底层存在着新加坡特有的结构性制约。作为人口600万、国土730平方公里的城市国家，新加坡无法与美中展开同等规模的基础设施与半导体竞争[3]。黄总理在8月国庆演讲中表示“要利用新技术的力量，但要以我们的方式来做”，其出发点也在于承认这一制约[3]。以多边方式设计规则与验证标准的方向，与新加坡试图在规范竞争而非规模竞争中确保发言权的战略相契合。

2. 当前形势

亚洲新闻台（Channel News Asia）将维文部长的发言报道为“提议建立全球AI安全机制的联合国框架”，并称其列举了各国政府面临的风险范畴，从自主系统失控到AI被用于大规模杀伤性武器开发[4]。他主张，联合国作为唯一具有普遍性会员国结构的最高级别国际组织，应在共同规则形成中发挥核心作用[4]。

新加坡媒体并未将这一提议与美中竞争格局割裂开来。《商业时报》（Business Times）报道称，维文部长在9月25日与澳大利亚前总理陆克文的对话中，将中国的AI追赶定性为与美苏冷战时期斯普特尼克竞争在性质上不同的现象[12]。他解释说，中国正以不再重蹈150年前工业革命时期落后覆辙的决心来对待AI[12]。这表明新加坡不依附于美中任何一方的叙事，而是采取分别阐释双方逻辑的中介者立场。

同一时期，国防部长陈振声也在接受当地媒体采访时表示：“在美中竞争加剧的背景下，新加坡并非回避选边站队，而是基于本国国家利益做出选择”[14]。这印证了AI安全框架提议并非对特定阵营的支持表态，而是新加坡式实用主义外交的延伸。

与此同时，华盛顿的智库也在梳理该提议出台时点的国际背景。卡内基国际和平基金会指出，前沿AI的危机应对体系正暴露出既有方式的局限[2]。布鲁金斯学会探讨了美国能否在不落后于中国的情况下放缓AI发展速度的争论[10]。外交关系协会（CFR）介绍了探讨美中AI军备控制协议可能性的讨论[5][8]。联合国技术特使阿曼迪普·辛格·吉尔在接受《外交政策》（Foreign Policy）采访时表示，在联合国大会高级别周期间，AI风险与联合国的作用是最大的议题之一[13]。

3. 主要行为体及立场

新加坡外交部是此次提议的发出主体。维文部长将联合国界定为普遍性多边平台，主张需要的不是个别国家或少数大国设定的标准，而是联合国框架内的共同规则与验证标准[1][4]。这被解读为，新加坡在半导体与数据中心竞争中无法与美中任何一方进行规模竞争的处境下，意图在规范设计舞台上确保中等强国的份额[3]。

美国尚未就该提议表明正式立场。但在华盛顿政策圈内，敦促特朗普政府与习近平主席开展AI安全谈判的呼声日益高涨[5]。这暗示美国国内也存在对监管空白的担忧。与此同时，在维持对华技术差距属于国家安全事项的认知下，预计美国对多边规范可能制约本国技术优势一事将持谨慎态度[10]。

中国已自主将AI发展提升为国家战略的核心[6]。《南华早报》（SCMP）报道称，在新加坡举行的论坛上，美中两国学界与产业界人士提及了为管理AI风险而构建共同安全机制的必要性[11]。但这种共识能否转化为具体的验证体系协议尚不明朗。中国的AI崛起被叙述为源于工业革命落后这一历史创伤的国家决心[12]，这预示着在规范设计过程中，中国不会轻易让渡主权性技术自主权。

联合国秘书处方面，技术特使办公室正参与建立AI风险应对体系。阿曼迪普·辛格·吉尔特使将其比喻为“瓶中之蝎”（scorpions in a bottle），在相互威慑与不信任并存的局势下，同时指出了联合国所能发挥作用的局限与可能性[13]。

4. 核心争论点

第一个争论点是新国际组织的实效性。维文部长提议设立具备验证标准的机构[1][4]，但美中两国会在多大程度上接受对本国核心技术能力的外部验证，尚不确定。

第二个争论点是规范形成的主导权。若联合国框架真正摆上谈判桌，美国与中国很可能各自力图贯彻有利于本国的规则设计。包括新加坡在内的中等强国能否在这一过程中确保实质性发言权，将是关键所在。

第三个争论点是安全讨论与竞争逻辑的并存。布鲁金斯学会与CFR的分析共同担忧，放缓AI发展速度的安全措施可能导致相对于他国的技术劣势[10][5][8]。这暗示框架公约实际上可能并非具有约束力的规范，而是停留在宣言层面。

第四个争论点是新加坡定位的可持续性。陈振声国防部长“基于国家利益的选择”的发言[14]与维文部长的多边主义提议虽相互补充，但在北京的诱导与华盛顿的施压同时作用的结构中，这种不结盟的中介者角色能否长期维持，有待观察[3]。

II. 议题深度分析

新加坡提议缔结联合国AI安全框架公约：议题深度分析

1. 根本原因分析

此次提议的首要原因是监管空白。其出发点是前沿AI模型的能力正以快于安全性验证体系的速度进化这一诊断[10]。布鲁金斯学会将这一差距整理为存在性风险论与即时性风险论之间的争论。虽然也有反驳认为灾难性风险警告被夸大，但监管滞后本身被作为没有异议的事实来处理[10]。

在维文部长的发言中，更直接的原因是“要求为安全而暂停开发已为时过晚”这一时点认识[1]。这以2023年以来反复出现的暂停开发呼吁未能取得实效的判断为前提。他选择的路径不是监管，而是验证机构。需要建立能够设定安全机制与标准的新国际组织这一逻辑，源于仅靠个别国家的自主监管或企业自律宣言无法保障信任的问题意识[1][4]。

更根本的原因是美中两强格局造成的规范空白。美国与中国在AI开发竞争中相互牵制，但在安全问题上各自依赖国内监管框架。卡内基国际和平基金会的报告将这一局面概括为“谁来为AI装上护栏”的问题[2]。维文部长关于联合国这一普遍性会员国机构能够填补空白的主张，也出自这一格局[4]。从新加坡的立场来看，若将规范形成完全交由美中双边谈判，中等强国将难免沦为规则接受者，这背后正是这样的考量。

2. 结构性背景

2.1 政治结构：城市国家的结构性制约与向规范竞争的转换

新加坡提议联合国框架的背景在于国力规模的根本局限。人口600万、国土730平方公里的城市国家无法以体量应对美国与中国展开的数据中心与半导体基础设施竞争[3]。黄循财总理在8月国庆演讲中提出“不是规模竞争，而是纪律与执行力”作为替代方案，其出发点也在于承认这一制约[3]。《商业时报》将该战略评价为“试图把棋局转换为新加坡能够发挥有意义作用并取胜的游戏”[3]。

在这一背景下，联合国框架提议可被解读为试图以规范竞争取代体量竞争的尝试。在验证标准与国际组织设计的讨论中，决定发言权的不是国土与人口，而是谈判力与可信度。新加坡在多边平台上反复发声的原因也在于此。杨莉明部长的联合国发言、黄总理签署前沿AI安全联合声明、维文部长的联大演讲在同一年接连出现，并非偶然[7][9][1]。

2.2 安全结构：回避选边站队与国家利益优先原则

陈振声国防部长9月22日表示：“在美中竞争加剧的背景下，新加坡并非回避选边，而是根据本国国家利益做出选择”[14]。这一原则也原样投射到AI安全框架提议中。新加坡既不完全认同美国的AI优势叙事，也不完全认同中国的追赶叙事。维文部长在与澳大利亚前总理陆克文的对话中，将中国的AI追赶解释为“不再重蹈150年前工业革命落后覆辙的决心”，同时将其与美苏冷战时期的斯普特尼克竞争区分为不同的现象[12]。这是一种分别阐释美中双方逻辑、却不囿于任何一方阵营论的话语方式。

这种安全定位也与经济敞口相关联。据新加坡金融管理局的压力测试，在AI相关投资骤跌情景下，新加坡上市公司约32%将处于受冲击范围[14]。对AI供应链的经济依赖度越高，减少围绕安全规范的国际不确定性的动机也越强。联合国框架提议正是在安全风险管理与经济风险管理相重叠的节点上出台的政策。

2.3 经济结构：规范抢占与枢纽战略

正如星展银行（DBS）主办AI会议的案例所示，新加坡正自我设定为亚洲AI增长中“值得信赖且中立的中介者”位置[15]。这与金融枢纽战略同轨。其背后的考量是，通过尽早参与规范形成，在今后亚洲地区AI治理讨论中确保标准制定者地位。提议联合国框架这一普遍性框架，也与一种经济布局不无关系：既不依附于特定阵营的标准，又通过参与使本国在规则制定过程中发挥影响力。

3. 历史先例及类似案例比较

核不扩散体系（NPT）与国际原子能机构（IAEA）的创设经验是此次提议中经常被援引的参照案例。《外交政策》（Foreign Policy）在对联合国技术特使阿曼迪普·辛格·吉尔的采访中，以“瓶中之蝎”（scorpions in a bottle）这一冷战时期核威慑的比喻来说明AI安全问题[13]。其论点是，美国与苏联在相互确保摧毁的恐惧中仍构建了可验证的裁军体系，这一经验也可成为AI安全验证体系设计的参考点[13]。但与核技术不同，AI的开发主体是民营企业，扩散速度也快得多，因此验证难度反而更高。

美苏冷战时期的军备控制经验也被一并提及。美国外交关系协会（CFR）在探讨美中AI裁军协议可能性时，援引了曾在国家安全会议处理军备控制政策的前官员视角，指出了验证机制设计的困难[5]。维文部长本人也将中国的AI追赶与斯普特尼克竞争区分开来[12]。这被解读为，在承认冷战时期相似性的同时，强调当今AI竞争的独特性——即并非两强格局，而是多数行为体参与的扩散型竞争。

气候变化国际机制也是比较对象。《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）以普遍参与为前提，但构建具有约束力的验证体系花费了数十年时间。若AI安全框架遵循这一路径，很可能初期停留在原则宣言层面，验证与执行机制则留待后续谈判。新加坡已经历本国AI数据中心扩建与气候政策之间的紧张关系，这也印证了这一比较。AI基础设施扩散推高能源需求，从而与气候外交议程发生冲突的格局，在美国国内数据中心遭反对的案例中也能得到确认，是一种结构性模式。

4. 议题演变的核心变量

第一个变量是美中两国是否响应。联合国框架若要具备实质约束力，至少需要美中两国表现出参与意愿。CFR称，美国国内敦促达成美中AI裁军协议的呼声正在高涨[5]。但这是华盛顿与北京之间双边渠道的问题，并非必须经过联合国这一多边框架。若美中不经由联合国框架而通过单独的双边渠道构建验证体系，新加坡的提议就有停留在象征性议程设置层面的风险。

第二个变量是新国际组织的设计方式。维文部长仅提及“应做好建立新机构的准备”，并未提出具体的机构形态或权限范围[1]。是追求拥有IAEA式核查权限的机构，还是停留在仅限于信息共享与标准建议的协商机制层面，其实效性将有很大差异。在联合国技术特使办公室已经存在的情况下，如何确保另设机构的正当性也是关键[13]。

第三个变量是民营企业的参与方式。AI开发由国家以外的少数大型科技企业主导。虽然曾有过顶尖AI研究机构负责人罕见地共同发声敦促安全自律的案例，但这能否转化为政府间公约尚不确定[8]。包括黄循财总理在内的20多个国家领导人的联合声明，也采取了敦促企业与会员国共同落实的形式[7]。政府间公约能在多大程度上引导企业自愿遵守，将决定框架的实质分量。

第四个变量是东盟及其他中等强国是否响应。仅凭新加坡单独提议，在联合国大会议程化方面存在局限。东盟成员国或欧洲国家是否共同签署该提议，或将其发展为单独的决议案，将左右议题的扩散力。截至目前报道的资料以新加坡政府人士的个别发言为主，多边支持基础的形成仍处于初期阶段。