La proposition de Singapour pour un cadre de l'ONU sur la sécurité de l'IA : concurrence normative des puissances moyennes et implications pour la Corée du Sud

Résumé exécutif

Lors de son discours à l'Assemblée générale de l'ONU, le ministre singapourien des Affaires étrangères, Balakrishnan, a proposé la création d'une nouvelle organisation internationale et d'une convention-cadre de l'ONU pour établir des garde-fous et des normes dans un contexte d'accélération de la concurrence entre les États-Unis et la Chine dans le domaine de l'IA. Cette initiative est interprétée comme un positionnement stratégique de la cité-État de Singapour pour transformer son désavantage structurel en matière de concurrence d'échelle en une concurrence normative. La logique de Balakrishnan — selon laquelle l'ONU est la seule organisation faîtière dotée d'une structure d'adhésion universelle — découle de la crainte que si l'élaboration des normes est laissée aux seules négociations bilatérales entre les États-Unis et la Chine, les puissances moyennes seront reléguées au rang de simples exécutantes des règles. À moins que la méfiance fondamentale entre les grandes puissances ne soit résolue, il est fort probable que les discussions restent au niveau de déclarations de principes, et des retards importants sont à prévoir avant la conclusion d'un traité substantiel. La Corée du Sud devrait chercher à participer rapidement au groupe de travail de rédaction, parallèlement à des réformes réglementaires nationales indépendantes sur la sécurité de l'IA, tout en tenant compte de la contrainte selon laquelle sa structure d'alliance de sécurité rend difficile l'adoption directe d'une diplomatie d'équidistance à la singapourienne.

I. Analyse de la question

La proposition de Singapour pour une convention-cadre de l'ONU sur la sécurité de l'IA : analyse de la question

1. Contexte et évolution de la question

Le 26 septembre, le ministre singapourien des Affaires étrangères, Vivian Balakrishnan, a prononcé la déclaration nationale de Singapour lors du débat général de l'Assemblée générale de l'ONU à New York. Dans son allocution, il a pris acte de l'accélération de la concurrence dans le domaine de l'IA entre les États-Unis et la Chine, estimant que l'étape consistant à appeler à un arrêt du développement au nom de la sécurité était déjà dépassée [1]. Au lieu de cela, il a affirmé la nécessité d'établir une nouvelle organisation internationale capable de fixer des garde-fous et des normes [1]. Il a fait observer : « Pour les nouvelles technologies, nous devons rédiger de nouvelles règles ensemble, et nous devons être prêts à créer de nouvelles institutions si nécessaire » [1]. Le concept d'une convention-cadre au niveau de l'ONU a également été présenté dans le cadre de ces remarques [1].

Cette proposition n'est pas apparue ex nihilo. Tout au long de cette année, Singapour a constamment fait entendre la voix des puissances moyennes dans les discussions sur la sécurité de l'IA. Le Premier ministre Lawrence Wong a signé une déclaration conjointe aux côtés de dirigeants de plus de 20 pays appelant à la mise en œuvre de mesures de sécurité pour l'IA de pointe [7]. Auparavant, Josephine Teo, ministre du Développement numérique et de l'Information, avait présenté l'approche de Singapour en matière d'IA sur une plateforme de l'ONU, soulignant que la mesure de l'innovation ne devrait pas être la performance des modèles mais leur impact tangible sur la vie des gens [9]. La dernière proposition du ministre Balakrishnan s'inscrit dans le prolongement de cette série de positionnements diplomatiques.

À la racine de cette tendance se trouvent les contraintes structurelles uniques de Singapour. En tant que cité-État de 6 millions d'habitants et d'une superficie de 730 kilomètres carrés, Singapour ne peut pas s'engager dans une concurrence d'infrastructures et de semi-conducteurs à la même échelle que les États-Unis et la Chine [3]. La déclaration du Premier ministre Wong lors de son discours du Rassemblement de la fête nationale en août — selon laquelle Singapour allait « exploiter la puissance des nouvelles technologies, mais à notre manière » — découle de la reconnaissance de cette contrainte [3]. L'orientation consistant à concevoir de manière multilatérale des règles et des normes de vérification s'aligne sur la stratégie de Singapour visant à s'assurer une voix dans la concurrence normative plutôt que dans la concurrence d'échelle.

2. Situation actuelle

Channel NewsAsia a rapporté les propos du ministre Balakrishnan comme une « proposition de cadre de l'ONU pour des garde-fous mondiaux de l'IA », notant qu'il avait énuméré les catégories de risques auxquels font face les gouvernements, allant des systèmes autonomes échappant à tout contrôle à l'utilisation de l'IA pour le développement d'armes de destruction massive [4]. Il a soutenu que l'ONU, en tant que seule organisation internationale faîtière dotée d'une structure d'adhésion universelle, doit jouer un rôle central dans l'élaboration de règles communes [4].

Les médias singapouriens ne séparent pas cette proposition de la concurrence sino-américaine. Le Business Times a rapporté que lors d'un dialogue avec l'ancien Premier ministre australien Kevin Rudd le 25 septembre, le ministre Balakrishnan a caractérisé la quête de l'IA par la Chine comme un phénomène qualitativement différent de la course au Spoutnik de la guerre froide entre les États-Unis et l'Union soviétique [12]. Il a expliqué que la Chine aborde l'IA avec la détermination de ne pas répéter son échec à rattraper son retard lors de la révolution industrielle il y a 150 ans [12]. Cela démontre que Singapour se positionne comme un intermédiaire qui explique la logique des deux parties plutôt que de s'aligner sur le récit des États-Unis ou de la Chine.

À peu près au même moment, le ministre de la Défense Chan Chun Sing a également déclaré dans un entretien avec les médias locaux que « Singapour n'évite pas de prendre parti dans le contexte de l'intensification de la concurrence sino-américaine, mais fait plutôt des choix basés sur ses propres intérêts nationaux » [14]. Cela conforte l'idée que la proposition de cadre de sécurité de l'IA n'est pas un soutien à un camp spécifique, mais plutôt le prolongement de la diplomatie pragmatique de Singapour.

Pendant ce temps, les cercles de réflexion de Washington analysent également le contexte international dans lequel cette proposition a été formulée. Le Carnegie Endowment for International Peace a souligné que les cadres de réponse aux crises pour l'IA de pointe mettaient en évidence les limites des approches existantes [2]. La Brookings Institution s'est penchée sur le débat de savoir si les États-Unis peuvent ralentir le rythme du développement de l'IA sans se laisser distancer par la Chine [10]. Le Council on Foreign Relations (CFR) a présenté des discussions explorant la possibilité d'un accord sino-américain sur le contrôle des armements liés à l'IA [5][8]. Dans un entretien accordé à Foreign Policy, Amandeep Singh Gill, l'envoyé du Secrétaire général de l'ONU pour la technologie, a partagé que les risques liés à l'IA et le rôle de l'ONU figuraient parmi les sujets les plus discutés lors de la semaine de haut niveau de l'Assemblée générale de l'ONU [13].

3. Acteurs clés et positions

Le ministère des Affaires étrangères de Singapour est le principal promoteur de cette proposition. Le ministre Balakrishnan définit l'ONU comme une plateforme multilatérale universelle, plaidant pour la nécessité de règles communes et de normes de vérification dans le cadre de l'ONU, plutôt que de normes fixées par des nations individuelles ou une poignée de grandes puissances [1][4]. Cela est interprété comme une tentative de Singapour — qui ne peut rivaliser en taille avec les États-Unis ou la Chine dans la course aux semi-conducteurs et aux centres de données — de s'assurer une participation de puissance moyenne sur la scène de la conception des normes [3].

Les États-Unis n'ont pas encore annoncé de position officielle sur cette proposition. Cependant, des voix au sein des cercles politiques de Washington appellent de plus en plus à d'éventuelles négociations sur la sécurité de l'IA entre l'administration Trump et le président Xi Jinping [5]. Cela suggère que des préoccupations concernant les lacunes réglementaires existent également aux États-Unis. Dans le même temps, étant donné sa perception selon laquelle le maintien d'une avance technologique sur la Chine est une question de sécurité nationale, les États-Unis devraient adopter une position prudente quant à la possibilité que des normes multilatérales limitent leur supériorité technologique [10].

La Chine a de son côté érigé le développement de l'IA au rang de pilier central de sa stratégie nationale [6]. Le South China Morning Post (SCMP) a rapporté que lors d'un forum tenu à Singapour, des personnalités universitaires et industrielles des États-Unis et de la Chine ont évoqué la nécessité d'établir des garde-fous conjoints pour la gestion des risques liés à l'IA [11]. Cependant, il reste incertain si ce consensus débouchera sur un accord concernant un cadre de vérification concret. La montée en puissance de la Chine dans le domaine de l'IA est décrite comme une volonté nationale découlant du traumatisme historique d'avoir pris du retard lors de la révolution industrielle [12], ce qui laisse présager que la Chine ne cédera pas facilement sa souveraineté technologique dans le processus de conception des normes.

Au sein du Secrétariat de l'ONU, le Bureau de l'envoyé pour la technologie participe à l'établissement de cadres pour faire face aux risques de l'IA. L'envoyé Amandeep Singh Gill a comparé la situation à des « scorpions dans une bouteille », soulignant à la fois les limites et les possibilités du rôle de l'ONU dans un contexte où coexistent dissuasion mutuelle et méfiance [13].

4. Questions clés

La première question concerne l'efficacité de la nouvelle organisation internationale proposée. Bien que le ministre Balakrishnan ait proposé d'établir une organisation dotée de normes de vérification [1][4], il reste incertain dans quelle mesure les États-Unis et la Chine accepteront une vérification externe de leurs capacités technologiques fondamentales.

La deuxième question est celle du leadership dans l'élaboration des normes. Si un cadre de l'ONU parvient effectivement à la table des négociations, il est fort probable que les États-Unis et la Chine tentent d'imposer des conceptions de règles favorables à leurs intérêts respectifs. La clé est de savoir si les puissances moyennes, y compris Singapour, peuvent s'assurer une voix substantielle dans ce processus.

La troisième question est la coexistence des discussions sur la sécurité et de la logique de concurrence. Les analyses de Brookings et du CFR partagent la crainte que des mesures de sécurité ralentissant le développement de l'IA puissent entraîner un désavantage technologique par rapport aux concurrents [10][5][8]. Cela suggère la possibilité qu'une convention-cadre reste finalement à un niveau déclaratif plutôt que de devenir une norme contraignante.

La quatrième question est la durabilité du positionnement de Singapour. Bien que les remarques du ministre de la Défense Chan Chun Sing sur les « choix basés sur les intérêts nationaux » [14] et la proposition multilatérale du ministre Balakrishnan soient complémentaires, il reste à voir si ce rôle d'intermédiaire non aligné peut être maintenu à long terme dans une structure où les incitations de Pékin et les pressions de Washington s'exercent simultanément [3].

II. Analyse approfondie

La proposition de Singapour pour une convention-cadre de l'ONU sur la sécurité de l'IA : analyse approfondie

1. Analyse des causes profondes

Le principal moteur de cette proposition est le vide réglementaire. Le point de départ est le constat que les capacités des modèles d'IA de pointe évoluent plus rapidement que les cadres de vérification de la sécurité [10]. La Brookings Institution formule cette lacune comme un débat entre risque existentiel et risque immédiat. Bien que certains contre-arguments suggèrent que les avertissements concernant les risques catastrophiques sont exagérés, le retard réglementaire lui-même est traité comme un fait incontestable [10].

Une cause plus directe dans les remarques du ministre Balakrishnan est la perception du timing — plus précisément, qu'« il est déjà trop tard pour appeler à un arrêt du développement au nom de la sécurité » [1]. Cela suppose que les appels répétés à un moratoire sur le développement depuis 2023 n'ont pas donné de résultats. Au lieu de cela, la voie qu'il a choisie n'est pas la réglementation, mais un organe de vérification. La logique selon laquelle une nouvelle organisation internationale est nécessaire pour fixer des garde-fous et des normes découle de la crainte que la confiance ne puisse être garantie uniquement par l'autorégulation nationale individuelle ou par des déclarations volontaires des entreprises [1][4].

La cause la plus fondamentale est le vide normatif créé par la structure bipolaire sino-américaine. Alors que les États-Unis et la Chine se surveillent mutuellement dans la course au développement de l'IA, ils s'en remettent à leurs cadres réglementaires nationaux respectifs pour les questions de sécurité. Un rapport du Carnegie Endowment for International Peace résume cette situation par la question : « Qui met des garde-fous à l'IA ? » [2]. L'argument du ministre Balakrishnan selon lequel l'ONU, en tant qu'organe d'adhésion universelle, peut combler ce vide découle également de ce contexte [4]. Du point de vue de Singapour, il y a un calcul selon lequel si l'élaboration des normes est laissée aux seules négociations bilatérales entre les États-Unis et la Chine, les puissances moyennes seront inévitablement reléguées au rang d'exécutantes des règles.

2. Contexte structurel

2.1 Structure politique : les contraintes structurelles de la cité-État et le passage à la concurrence normative

Derrière la proposition de Singapour pour un cadre de l'ONU se cache la limite fondamentale de sa taille nationale. En tant que cité-État de 6 millions d'habitants et d'une superficie de 730 kilomètres carrés, elle ne peut rivaliser avec le volume de la course aux infrastructures de centres de données et de semi-conducteurs entre les États-Unis et la Chine [3]. La suggestion du Premier ministre Lawrence Wong, lors de son discours du Rassemblement de la fête nationale en août, de privilégier « la discipline et l'exécution plutôt que la concurrence d'échelle » comme alternative découle de la reconnaissance de cette contrainte [3]. Le Business Times a évalué cette stratégie comme « une tentative de changer les règles du jeu pour en faire un domaine où Singapour peut jouer un rôle significatif et gagner » [3].

Dans ce contexte, la proposition d'un cadre de l'ONU peut être lue comme une tentative de substituer la concurrence de volume par la concurrence normative. Dans les discussions sur les normes de vérification et la conception des organisations internationales, le pouvoir de négociation et la crédibilité — plutôt que la superficie et la population — déterminent la voix d'un pays. C'est précisément la raison pour laquelle Singapour a répété ses interventions sur les plateformes multilatérales. Ce n'est pas un hasard si les remarques de la ministre Josephine Teo à l'ONU, la signature par le Premier ministre Wong de la déclaration conjointe sur la sécurité de l'IA de pointe et le discours du ministre Balakrishnan à l'Assemblée générale de l'ONU se sont succédé au cours de la même année [7][9][1].

2.2 Structure de sécurité : éviter de prendre parti et principe de priorité aux intérêts nationaux

Le 22 septembre, le ministre de la Défense Chan Chun Sing a déclaré : « Singapour n'évite pas de prendre parti dans le contexte de l'intensification de la concurrence sino-américaine, mais fait plutôt des choix basés sur ses propres intérêts nationaux » [14]. Ce principe se reflète directement dans la proposition de cadre de sécurité de l'IA. Singapour ne s'aligne pas totalement sur le récit américain de domination de l'IA, ni sur le récit chinois de rattrapage. Dans son dialogue avec l'ancien Premier ministre australien Kevin Rudd, le ministre Balakrishnan a expliqué la quête de l'IA par la Chine comme une « détermination à ne pas répéter son échec à rattraper son retard lors de la révolution industrielle il y a 150 ans », tout en la distinguant de la course au Spoutnik de la guerre froide entre les États-Unis et l'Union soviétique [12]. Il s'agit d'une approche rhétorique qui explique la logique des États-Unis et de la Chine sans se laisser enfermer dans la mentalité de camp de l'une ou l'autre partie.

Ce positionnement sécuritaire est également lié à l'exposition économique. Selon un test de résistance réalisé par l'Autorité monétaire de Singapour, environ 32 % des entreprises cotées à Singapour seraient touchées dans le scénario d'une baisse brutale des investissements liés à l'IA [14]. Plus la dépendance économique à l'égard de la chaîne d'approvisionnement de l'IA est grande, plus l'incitation à réduire l'incertitude internationale entourant les normes de sécurité est forte. La proposition d'un cadre de l'ONU est une politique qui a émergé à l'intersection de la gestion des risques de sécurité et de la gestion des risques économiques.

2.3 Structure économique : préempter les normes et stratégie de hub

Comme le montre le cas de la conférence sur l'IA organisée par la banque DBS, Singapour se positionne comme un « intermédiaire de confiance et neutre » pour la croissance de l'IA en Asie [15]. Cela s'aligne sur sa stratégie de hub financier. En participant tôt à l'élaboration des normes, Singapour calcule qu'elle peut s'assurer un statut de créateur de normes dans les discussions ultérieures sur la gouvernance de l'IA dans la région asiatique. La proposition d'un cadre universel tel que le cadre de l'ONU est également étroitement liée à un calcul économique visant à exercer une influence sur le processus d'élaboration des règles par la participation, plutôt que d'être subordonnée aux normes d'un camp spécifique.

3. Précédents historiques et cas comparatifs

Le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) et l'expérience de la création de l'AIEA sont des cas fréquemment invoqués comme points de référence pour cette proposition. Dans un entretien avec l'envoyé de l'ONU pour la technologie Amandeep Singh Gill, Foreign Policy a expliqué la question de la sécurité de l'IA en utilisant la métaphore de la dissuasion nucléaire de la guerre froide des « scorpions dans une bouteille » [13]. L'argument est que l'expérience des États-Unis et de l'Union soviétique dans l'établissement d'un régime de désarmement vérifiable malgré la peur d'une destruction mutuelle assurée pourrait servir de point de référence pour concevoir un cadre de vérification de la sécurité de l'IA [13]. Cependant, contrairement à la technologie nucléaire, l'IA est développée principalement par des entreprises privées et se diffuse beaucoup plus rapidement, ce qui rend la vérification nettement plus difficile.

L'expérience du contrôle des armements pendant la guerre froide entre les États-Unis et l'Union soviétique est également discutée. Abordant la possibilité d'un accord sino-américain sur le contrôle des armements liés à l'IA, le Council on Foreign Relations (CFR) a cité le point de vue d'un ancien responsable qui gérait la politique de désarmement entre les États-Unis et la Russie au Conseil de sécurité nationale pour souligner les difficultés de conception des mécanismes de vérification [5]. Le ministre Balakrishnan a lui-même distingué la quête de l'IA par la Chine de la course au Spoutnik [12]. Cela peut être lu comme une tentative de reconnaître les similitudes avec la guerre froide tout en soulignant la nature distincte de la concurrence actuelle dans le domaine de l'IA — à savoir qu'il s'agit d'une concurrence diffuse impliquant de multiples acteurs plutôt que d'une simple structure bipolaire.

Le régime international sur le changement climatique est un autre point de comparaison. La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) supposait une participation universelle, mais l'établissement d'un cadre de vérification contraignant a pris des décennies. Si le cadre de sécurité de l'IA suit cette voie, il est fort probable qu'il reste initialement au niveau d'une déclaration de principes, les mécanismes de vérification et de mise en œuvre étant reportés à des négociations ultérieures. Le fait que Singapour connaisse déjà des tensions entre l'expansion de ses centres de données d'IA nationaux et sa politique climatique conforte cette comparaison. Le schéma selon lequel l'expansion des infrastructures d'IA augmente la demande d'énergie et entre en collision avec l'agenda de la diplomatie climatique est un modèle structurel également observé dans les cas de réactions négatives contre les centres de données aux États-Unis.

4. Variables clés façonnant les développements futurs

La première variable est la réponse des États-Unis et de la Chine. Pour qu'un cadre de l'ONU ait une force obligatoire substantielle, il faut au moins que les États-Unis et la Chine manifestent leur volonté de participer. Le CFR rapporte que les voix appelant à un accord sino-américain sur le contrôle des armements liés à l'IA se font de plus en plus entendre aux États-Unis [5]. Cependant, il s'agit d'une question relevant des canaux bilatéraux entre Washington et Pékin, et cela ne nécessite pas nécessairement de passer par un cadre multilatéral comme l'ONU. Si les États-Unis et la Chine établissent un cadre de vérification par des canaux bilatéraux distincts sans utiliser le cadre de l'ONU, la proposition de Singapour risque d'être reléguée au rang de définition symbolique de l'ordre du jour.

La deuxième variable est la conception de la nouvelle organisation internationale. Le ministre Balakrishnan a seulement mentionné que « nous devons être prêts à créer de nouvelles institutions » sans présenter de structure organisationnelle concrète ni de champ de compétences [1]. Son efficacité variera considérablement selon qu'elle visera une organisation dotée de pouvoirs d'inspection de type AIEA ou qu'elle restera au niveau d'un organe consultatif limité au partage d'informations et aux recommandations de normes. La manière de justifier la création d'une organisation distincte alors que le Bureau de l'envoyé de l'ONU pour la technologie existe déjà est également une question clé [13].

La troisième variable est le mode de participation du secteur privé. Le développement de l'IA est mené non pas par les États, mais par une poignée de grandes entreprises technologiques. Bien qu'il y ait eu un cas sans précédent où des dirigeants de grands laboratoires d'IA ont appelé conjointement à la retenue en matière de sécurité, il reste incertain si cela se traduira par des accords intergouvernementaux [8]. La déclaration conjointe des dirigeants de plus de 20 pays, dont le Premier ministre Lawrence Wong, était également formulée de manière à exhorter à la mise en œuvre tant par les entreprises que par les États membres [7]. La mesure dans laquelle un accord intergouvernemental pourra obtenir la conformité volontaire des entreprises déterminera le poids substantiel du cadre.

La quatrième variable est l'alignement de l'ASEAN et d'autres puissances moyennes. Une proposition émanant de Singapour seule a des limites pour devenir un point officiel de l'ordre du jour de l'Assemblée générale de l'ONU. Le fait que des États membres de l'ASEAN ou des nations européennes cosignent cette proposition ou la transforment en une résolution distincte déterminera la dynamique de la question. Dans les données rapportées jusqu'à présent, les remarques individuelles des responsables du gouvernement singapourien restent centrales, et la formation d'une base de soutien multilatérale en est encore à ses débuts.