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冯德莱恩提议加拿大成为“准成员国”与欧洲安全理事会构想：地缘政治风险分析

全在晟 EAI院长，首尔大学教授
李相浚 Research Associate, EAI

分类: 当前关注
发布日期: 2026年9月22日

总体摘要

欧盟委员会主席冯德莱恩于9月16日正式提议邀请加拿大成为欧盟首个“准成员国”，并构想建立北约式的欧洲安全理事会，但这两个概念在欧盟条约体系中均无法律实体。此举是特朗普第二任期政府对加拿大征收高额关税和发表吞并言论所引发的加拿大“脱美”动向，与欧盟对美国安全承诺信任度下降相互交织的结果。考虑到需要27个成员国全体一致同意，以及匈牙利等对俄温和派国家的存在，“准成员国”地位和安全理事会短期内难以制度化。实际上，更有可能的路径是在《全面经济贸易协定》（CETA）框架下，逐步积累在关键矿产、人工智能、安全等领域的部门合作。韩国虽非直接利益相关方，但将在三个层面受到影响：再次确认美国的盟友施压方式、关键矿产采购竞争格局的变化、以及小型多边安全协商机制模式在区域内扩散的可能性。因此，韩国需要采取观察型应对策略，跟踪加拿大与欧盟合作的实际进展，并有选择地审视关键矿产采购渠道，而非制定以法律框架完成为前提的战略。

I. 议题状况分析

冯德莱恩提议加拿大成为“准成员国”与欧洲安全理事会构想：议题状况分析

1. 背景与经过

过去一年间，加拿大与美国的关系恶化至无法恢复的程度。特朗普第二任期政府上任后，立即以阻断芬太尼和应对非法移民为由，对加拿大产品征收关税^[7]。此后，征收关税的理由扩大到钢铁、铝和汽车领域^[7]。甚至连加拿大山火烟雾笼罩美国东北部一事，也被用作威胁征收关税的依据^[6]^[7]。今年7月，美国宣布对价值约200亿美元的加拿大商品，包括酒类、乳制品、水泥等，征收50%的高额关税^[7]。随着8月22日关税正式生效，加拿大在前一天即8月21日宣布谈判破裂^[3]^[7]。

特朗普总统曾将加拿大称为“第51个州”，并提及吞并事宜^[14]。对此，加拿大国内的反响相当强烈。在8月的民意调查中，将美国视为“敌国”的加拿大人比例高达40%^[14]。加拿大社会因未能作为主权国家获得平等对待而积累的不满，是此次向欧盟靠拢的国内动力^[14]。

在此背景下，卡尼总理一直寻求与欧盟深化安全与经济合作。他在公开场合否认使用“准成员国”一词，但通过与法国、德国等欧洲国家领导人的单独接触，建立了实质性的谈判渠道^[7]。《华尔街日报》曾在冯德莱恩此次演讲前几天报道称，卡尼总理正在与欧盟探讨“准成员国地位”^[4]。

2. 当前状况

9月16日，欧盟委员会主席冯德莱恩在斯特拉斯堡欧洲议会的年度国情咨文中，正式提出了邀请加拿大成为欧盟首个“准成员国”的构想^[1]^[8]。这一发言是在卡尼总理列席欧洲议会旁听席的情况下发表的^[10]。非欧洲国家领导人受邀出席欧洲议会国情咨文是史无前例的^[10]。演讲结束后，欧盟议员们起立鼓掌，冯德莱恩走下讲台与卡尼总理拥抱^[1]^[11]。

冯德莱恩仅提及在“当今世界冷酷的脆弱性”中需要新的伙伴关系，但并未具体说明“准成员国”地位究竟意味着什么^[1]^[11]。爱尔兰媒体《爱尔兰时报》明确指出，这一概念在当前的欧盟条约体系中并不存在法律依据^[15]。西班牙《ABC报》也强调该地位在欧盟条约中并不存在，并将此构想定义为创建“没有美国的小型北约”的尝试^[9]。

在同一次演讲中，冯德莱恩还提议建立一个包括英国、挪威、乌克兰和加拿大的北约式欧洲安全理事会^[3]^[9]。根据东亚研究院（EAI）的分析，该机制旨在应对低于触发北约第五条门槛的混合威胁，即无人机入侵、蓄意破坏、网络攻击等^[3]。众多相关事件被指有俄罗斯背景，这为此构想提供了安全上的理由^[3]。但EAI评估认为，各国当地媒体普遍指出了“形式与权限的不确定性、缺乏威慑力、以及缺少实质性安全保障”等问题^[3]。

特朗普总统立即表示反对。他称该提议“荒谬”，并将加拿大称为“糟糕的贸易伙伴”^[6]。他还暗示，允许加拿大获得欧盟“准成员国”地位可能构成“敌对行为”，并可能对欧洲国家加征关税^[6]^[13]。

3. 主要行为体与利益关系

欧盟委员会（冯德莱恩）以确保对美战略自主为目标，主导了此次构想。其意图在于将与加拿大在关键矿产、人工智能、防务、能源、网络等领域的合作提升至《全面经济贸易协定》（CETA）水平之上^[2]。美国外交关系协会（CFR）的欧盟政治经济专家马蒂亚斯·马蒂斯分析称，冯德莱恩提议将与加拿大的关系提升为超越CETA的“未来联盟”^[2]。

加拿大（卡尼政府）将减少对美依赖作为首要任务。已通过与欧盟领导人的单独接触建立了谈判渠道^[7]。但卡尼总理已正式否认有加入欧盟成为正式成员的意图^[5]。从加拿大的立场来看，其盘算是既要减少对美国单一市场的过度依赖，又要确保获得与欧盟正式成员国相当的实质性经济和安全利益。

美国（特朗普政府）将此构想视为对跨大西洋联盟的挑战。特朗普总统立即以其惯用的关税威胁手段作为回应^[6]^[13]。此事件的背景存在一个悖论性结构：对加拿大的施压反而促进了加拿大与欧洲的紧密关系^[14]。

欧盟成员国及原则性利益相关方并非铁板一块。新设“准成员国”地位需要成员国全体一致同意^[3]。一些对俄罗斯能源依赖度较高的成员国可能对欧洲安全理事会的构想本身持消极态度^[3]。英国、挪威、乌克兰也被提及可能参与该理事会，但它们的具体立场尚未公开明确。

4. 核心争论点

“准成员国”地位和欧洲安全理事会都是在欧盟条约体系中没有依据的新概念，这是最根本的争论点^[9]^[15]。冯德莱恩本人在演讲中也未明确说明该地位具体意味着什么^[11]。这呈现出一种在法律形式尚未确定的情况下，政治象征意义先行一步的局面。

成员国全体一致同意的要求是制约执行速度的制度性变量^[3]。因能源安全等原因对强硬对俄路线持消极态度的成员国的存在，使人们对该理事会构想的实效性产生疑问^[3]。

特朗普政府的关税威胁是决定此构想实际成本的变量^[6]^[13]。欧盟和加拿大能在多大程度上顶住美国的反对，将合作落到实处，将是关键所在。《朝日新闻》担忧，若此构想固化为新的阵营对立，可能会加剧西方社会的分裂，并指出不应忘记恢复盟友团结这一根本课题^[14]。

EAI分析预测，最有可能的路径是“中间地带长期化路径”，即在CETA框架下积累关键矿产、人工智能、安全等领域的部门合作，而非新设法律地位^[5]。EAI判断，欧洲安全理事会也极有可能仅停留在象征性的协商机制层面^[3]。

II. 议题深度分析

冯德莱恩提议加拿大成为“准成员国”与欧洲安全理事会构想：议题深度分析

1. 根本原因分析

此构想的直接导火索是特朗普第二任期政府的对加政策。征收关税的理由从阻断芬太尼开始，扩大到钢铁、铝和汽车^[7]。甚至连山火烟雾也被用作征税依据，理由本身缺乏一贯性^[6]^[7]。随着8月22日50%的高额关税生效，加拿大正式宣布谈判破裂^[3]^[7]。

在此过程中，特朗普总统将加拿大称为“第51个州”并提及吞并的言论起到了决定性作用^[14]。未能作为主权国家获得平等对待的看法在加拿大国内扩散开来^[14]。8月民调显示，将美国视为“敌国”的加拿大人比例高达40%，这一数字非同寻常^[14]。正是在此时，加拿大政府获得了将减少对美依赖作为政策目标的国内政治空间。

欧盟方面的动因则在另一条轴线上运作。冯德莱恩在演讲中提及，在“当今世界冷酷的脆弱性”中需要新的伙伴关系^[1]^[11]。这间接表达了欧盟内部的判断，即美国已不再是稳定的安全提供者。在俄罗斯持续入侵乌克兰的背景下，无人机入侵、蓄意破坏、网络攻击等低于触发北约第五条门槛的混合威胁不断累积，也是原因之一^[3]。EAI分析指出，此构想“并非全新”，负责国防事务的欧盟委员安德留斯·库比柳斯此前已提出过类似概念^[3]。冯德莱恩只是将既有讨论“提升到了优先事项列表的顶端”^[3]。

也就是说，根本原因有两条线。对加拿大而言，特朗普政府不可预测的关税政策使其不得不重新审视对美依赖结构本身。对欧盟而言，对美国安全承诺的信任度下降，导致其寻求扩大北约以外的伙伴关系。

2. 结构性脉络

政治结构：全体一致同意的要求与制度空白

“准成员国”地位是欧盟条约体系中不存在的概念^[9]^[15]。《爱尔兰时报》明确指出这是“一个目前在法律上不存在的概念”^[15]。冯德莱恩本人在演讲中也未具体说明该地位意味着什么^[1]^[11]。这反映的并非修辞上的模糊，而是制度准备的不足。新设一个地位需要27个成员国全体一致同意。只要存在像匈牙利这样对俄罗斯能源依赖度高、或在对俄政策上与欧盟主流不一致的成员国，这一程序就必然会耗费相当长的时间。

CFR的分析指出，冯德莱恩实际提议的是超越《全面经济贸易协定》（CETA）的“未来联盟”（Alliance for the Future）^[2]。这意味着，被讨论的现实路径并非新设法律地位，而是在现有协定之上逐步积累部门合作^[2]^[5]。

经济结构：关键矿产与供应链重组

加拿大能为欧盟提供的实际价值在于关键矿产、能源和国防工业采购领域。《朝日新闻》的社论总结称，此构想旨在实现涵盖金融、人员流动、防务、关键矿产、能源、网络和人工智能等领域的广泛合作^[14]。欧盟面临着双重挑战：既要减少对俄罗斯的能源依赖，又要降低对中国的关键矿产依赖。在这两个方面，加拿大都处于可以扮演替代供应者角色的位置。

安全结构：与北约的关系定位问题

欧洲安全理事会的构想并非为了取代北约，而是作为一个补充机制，旨在应对尚未达到触发北约第五条门槛的灰色地带威胁^[3]。但西班牙《ABC报》将其定义为“没有美国的小型北约”，凸显了其象征意义^[9]。被提及的潜在成员英国、挪威、乌克兰和加拿大，其共同点是均为北约成员国或与北约关系密切的国家。这种结构不可避免地被解读为试图将排除美国在外的北约盟国组织成一个独立的协商机制。

3. 历史先例及类似案例比较

欧盟与非成员国建立紧密制度性关系的先例是存在的。挪威、冰岛、列支敦士登通过欧洲经济区（EEA）享有准入单一市场的权利。瑞士则通过一系列双边协定获得了类似的效果。然而，这些国家都位于欧洲大陆，地理上的邻近性是合作的前提。加拿大是位于大西洋彼岸的北美国家，这一点使其与这些先例有着根本的不同。

在安全领域，北约的伙伴关系计划可作为参考。北约通过“和平伙伴关系计划”（PfP）或个别伙伴关系协定，拥有与非成员国实现防务合作制度化的经验。如果欧洲安全理事会的构想得以实际运作，可以看作是在欧盟层面重现这种北约式伙伴关系模式的尝试。但北约的伙伴关系是在美国压倒性军事力量这一威慑基础上运作的。正如EAI分析所指出的，新理事会从一开始就带有“缺乏威慑力、缺少实质性安全保障”的根本局限^[3]。

加拿大的CETA已在作为与欧盟深化合作的制度基础而运作。2017年生效的CETA是一项超越关税壁垒，涵盖监管合作、投资保护的全面协定。CFR和EAI的共同判断是，此次关于“准成员国”的讨论很可能被定位为CETA的下一阶段^[2]^[5]。

4. 议题发展的核心变量

第一个变量是美国的实际反应强度。特朗普总统称此构想“荒谬”，同时提及对欧洲加征关税的威胁^[6]^[13]。这一威胁是否会演变为实际的关税措施，还是仅停留在口头施压，将在未来几周内见分晓。

第二个变量是欧盟成员国内部达成共识的速度。新设“准成员国”地位需要全体一致同意。一些对俄罗斯能源依赖度较高的成员国的消极态度可能会制约执行速度^[3]。

第三个变量是加拿大国内政治的持续性。卡尼总理在公开否认加入欧盟意图的同时，也明确表达了深化合作的意愿^[5]。只要基于反美情绪的当前国内舆论得以维持，这条路线就很可能持续下去，但如果与美国的关系再次缓和，加拿大的谈判动力也可能减弱。

第四个变量是欧洲安全理事会的实际权限范围。该构想的分量将取决于其是仅停留在象征性协商机制，还是会实际具备情报共享和共同应对机制。根据目前已知的信息，其形式和权限均未确定^[3]^[9]。

III. 最终推荐应对方案

冯德莱恩提议加拿大成为“准成员国”与欧洲安全理事会构想：综合应对方案

1. 综合判断及推荐应对方案

这一构想的政治信号性质强于其制度实质。冯德莱恩在演讲中并未具体说明准成员国地位意味着什么^[1]^[11]。《爱尔兰时报》明确指出，该地位是“一个目前在法律上不存在的概念”^[15]。西班牙《ABC报》也强调该地位在欧盟条约中并不存在，并将其定义为“没有美国的迷你北约”构想^[9]。考虑到27个成员国的一致同意要求以及依赖俄罗斯能源的国家的消极态度，欧洲安全理事会和准成员国地位都难以在短期内具备法律实体地位。

EAI此前的分析判断，“相比新设法律地位，在《综合经济与贸易协定》（CETA）框架下，通过积累关键矿产、人工智能、安全等领域的部门间合作，形成长期化的中间地带，这一路径最为可能”^[5]。美国外交关系协会（CFR）也指出，冯德莱恩实际提议的是一个超越CETA、名为“未来联盟”的部门间合作机制^[2]。我们维持这一判断。

韩国并非此事的直接利益相关方^[5]。但其影响会在三个层面显现。首先，特朗普政府将此举定义为“敌对行为”，并暗示将对欧洲征收关税，这一点再次确认了美国向盟友施压的方式^[6]^[13]。其次，加拿大寻求关键矿产和能源领域合作伙伴多元化的举动本身，就会对韩国企业的采购战略产生影响。再次，将北约体系外的伙伴国家纳入小型多边安全协商机制的制度性实验，可为亚太地区的讨论提供参考案例。

建议的应对方案不是急于下注，而是观察并采取选择性接触。以准成员国地位或欧洲安全理事会的法律建成为前提来制定战略为时过早。当务之急是追踪加拿大与欧盟合作实际积累的领域，即关键矿产、人工智能和能源领域的具体协议内容，并检查采购渠道，确保韩国企业在这些领域不被排斥或在竞争格局中处于不利地位。

2. 短/中/长期执行计划

短期（1-3个月）

在政府层面，外交部和产业通商资源部应通过与加拿大方面的现有渠道，确认欧盟-加拿大协商的具体进展情况。卡尼总理虽然否认了加入为正式成员国的意图，但明确表示了深化合作的意愿^[5]。有必要关注后续发布的消息，看其如何弥合这一表态与实际谈判文本之间的差距。

在企业层面，关键矿产相关企业应检查其加拿大产锂、镍、钴等矿产的采购合同条款中，是否加入了源自欧盟的优先购买权条款。EAI建议，“需要采取一种策略，即先发制人地确保关键矿产采购渠道，同时避免过度下注”^[7]。我们维持这一基调。

中期（3-12个月）

欧盟向成员国传阅关于准成员国地位或欧洲安全理事会参与资格的具体法律草案之时，将是一个关键观察点。届时，能否获得一致通过，特别是匈牙利等在对俄政策上持不同意见的国家的态度，将会显现。韩国需要预先分析该草案如何规定小型多边安全协商机制的参与标准（地理邻近性、共同价值观、国防工业整合度）。这在未来韩国参与类似性质的区域协商机制讨论或作为观察员受邀时，可成为谈判的基准点。

特朗普政府对欧洲的关税威胁是否会转为实际措施，也是中期的观察对象。特朗普总统评价此构想“荒谬”，并将加拿大称为“可怕的贸易伙伴”^[6]^[13]。如果威胁通过宣布征收关税而成为现实，跨大西洋贸易秩序本身可能被重塑，从而对韩国的对美、对欧出口战略产生间接影响。

长期（1年以上）

欧洲安全理事会最终是会固化为象征性的协商机构，还是会发展为实质性的防务采购与情报共享平台，这两条路径的走向是长期的观察对象。EAI判断，“该理事会停留在象征性协商机构层面的可能性最大”^[3]。但如果这一判断被推翻，即该理事会实体化为防空网络整合或联合采购体系，韩国国防工业企业进入欧洲采购市场的条件可能会发生变化。

3. 监测指标与触发点

第一个指标是新设准成员国地位的提案在欧盟成员国首脑会议上被列为正式议程的时间点。目前，此事仍停留在冯德莱恩的演讲言论层面，欧盟委员会和加拿大使馆均拒绝对此予以官方确认^[7]。

第二个指标是美国是否采取实际的关税措施。特朗普总统将此举定义为“敌对行为”后，是否会进一步公布具体的关税清单，是跨大西洋贸易秩序重塑的临界点^[6]。

第三个指标是加拿大与欧盟之间在关键矿产、人工智能、安全领域签署的单项协议数量。鉴于部门间合作先于法律地位具体化的路径可能性更大，这些单项协议的累积将成为衡量实质性进展的标尺^[2]^[5]。

第四个指标是英国、挪威、乌克兰是否表明参与欧洲安全理事会的意向。作为北约成员国的英国和挪威，对一个由欧盟主导的独立安全协商机制的响应积极程度，是衡量该构想扩展性的标准。

4. 总结

冯德莱恩的提议在制度上尚不成熟。准成员国地位和欧洲安全理事会都是在欧盟条约体系中没有依据的新概念^[9]^[15]，而一致同意的要求以及成员国之间在对俄政策上的分歧限制了其执行速度。加拿大方面的动机是国内对特朗普政府关税施压和合并言论的反弹^[14]，而欧盟方面的动机则是对美国安全承诺的信任度下降。两种动机相互作用，促成了一个象征性事件，但其发展为实质性法律整合的可能性较低。

由于韩国并非此事的直接当事方，因此没有必要急于探讨参与欧洲安全理事会或准成员国模式本身^[5]。相反，在现阶段，合理的务实对策是追踪在《综合经济与贸易协定》（CETA）框架下积累的关键矿产、人工智能、安全等部门间合作的具体内容，并审慎地实现加拿大产原材料采购渠道的多元化。同时，此次将北约以外的伙伴国家纳入合作的制度性实验，作为未来亚太地区出现类似小型多边安全合作机制讨论时可供参考的先例，有必要对其进行单独追踪^[3]。