基里巴斯推动修宪以封锁与台湾关系：背景及太平洋岛国的分化

总体摘要

基里巴斯总统马茂推动的宪法修正案，旨在通过规定只与联合国成员国建立外交关系，永久封锁与台湾恢复邦交的可能性，是一种制度性安排。该修正案已提交国会审议，从马茂总统缺席太平洋岛国论坛（PIF）峰会，并派遣前驻华大使代为出席的情况来看，其通过的可能性很高。这与同期帕劳公开邀请台湾外长而引发中国反弹的案例形成对比，凸显了太平洋岛国内部两岸外交战因国家不同而呈现出相反轨迹的局面。这既是加剧台湾外交孤立的中美战略竞争的延伸，也是一个可能导致将联合国成员国地位作为外交承认标准的逻辑扩散至其他岛国的事件。韩国应避免对基里巴斯事件本身公开发表评论，同时应以政治色彩较淡的领域为中心，维持与台湾剩余邦交国的开发合作渠道，并有必要另外追踪该逻辑是否在联合国舞台上扩散。

I. 议题状况分析

通过修改基里巴斯宪法封锁与台湾关系：议题状况分析

1. 背景及经过

基里巴斯于2019年与台湾断交，并与中国建交。这是太平洋岛国内两岸外交战中具有象征意义的重大转变。马茂总统自断交以来一直维持亲中路线。2024年8月，马茂总统在此基础上更进一步，开始推动修改宪法，规定只与联合国成员国或被认可为常驻观察员的国家建立外交关系[1][3]。

台湾不是联合国成员国。如果该修正案获得通过，未来无论基里巴斯由何种政府执政，都将无法在法律上与台湾恢复邦交。马茂政府在向国会提交该修正案时，将维持与台湾的关系形容为“令人尴尬（embarrassing）”的事情，还将其比作一段艰难的婚姻生活[1]。其意图明显，即超越政治辞令，通过制度性安排来固化亲中路线。

这一动向并非孤立事件。同一时期，在西太平洋，围绕台湾的两岸外交战在多条战线上同时展开。在去年由所罗门群岛主办的太平洋岛国论坛（PIF）上，台湾被排除在外。今年主办国变更为帕劳，台湾外长则受公开邀请出席了会议[2][4]。去年7月，中国向南太平洋海域试射了潜射弹道导弹（SLBM），并使其落在基里巴斯附近海域[4]。基里巴斯的修宪动向正是在这种地区紧张局势加剧的背景下出现的。

2. 目前状况

帕劳当地媒体《岛屿时报》（Island Times）报道称，此次修正案由马茂总统亲自领导，并报道基里巴斯国会即将进行表决[1][3]。汤加当地媒体《马汤加汤加》（Matangi Tonga）报道称，基里巴斯的这一举动在堪培拉（澳大利亚政府）已被视为一个警示信号[5]。事实上，马茂总统并未亲自出席于8月底至9月初在帕劳举行的PIF峰会，而是派遣了一位前驻华大使出身的高级官员代为出席[5]。这与其他缺席峰会的国家元首派副总统或外长代为出席的情况形成对比。在修宪程序正在进行的关键时刻做出的这一决定，在堪培拉被解读为超越了“令人皱眉（raised eyebrows）”的程度，而被视为一个警示信号[5]。

在同一场PIF峰会上，台湾外长林佳龙出席了开幕式，引发了中方的强烈反弹。中国警告称“将会有相应的代价”[7][8][9][11][13]。至少有五个国家的元首缺席了会议，有观察认为这与北京的干预嫌疑不无关系[13][15]。基里巴斯推动修宪，被解读为在这种地区性冲突局面中明确站队中国的信号。

3. 主要行为体及立场

基里巴斯政府（马茂总统）将此次修宪包装为基于联合国成员国标准这一中立原则。但其实际效果是永久固化亲中路线[1][3]。将与台湾的过去关系比作“可耻的婚姻”的表述本身，就近乎于一种政治污名化[1]。也可以解读出其动机在于从源头上阻断未来政权更迭的可能性，将自己任期内的成果制度化。

中国资料中未发现中国曾公开要求或施压进行此次修宪的证据。但《外交家》（The Diplomat）的报道将其定义为北京“旨在将台湾挤出太平洋”的广泛方针的一部分[3]。同一时期在PIF上就台湾出席会议警告“将有相应代价”[7][9]，也显示了同一脉络下的强硬基调。

台湾在此事件中处于守势。台湾外交部正致力于加强与帕劳等剩余邦交国的关系。外长林佳龙出席PIF以及帕劳太阳能和电动巴士项目竣工仪式[12]即是例证。但在像基里巴斯这样已经断交的国家，复交的可能性本身被法律封锁，这是从结构上压缩台湾在太平洋外交空间的措施。

澳大利亚从安全角度关注此事件。《马汤加汤加》所传达的堪培拉的反应[5]表明，澳大利亚将包括基里巴斯在内的南太平洋岛国与中国的紧密关系视为与本国安全直接相关的事件。阿尔巴尼斯总理在同一次PIF会议上发言称，“由PIF决定这里发生的事情，而不是任何其他国家”，以此划清了与外部干预的界限[7]。这被解读为是针对中国的发言。

帕劳作为台湾的邦交国，在此次事件中处于对立面。包括《岛屿时报》在内的帕劳当地媒体详细报道基里巴斯事件本身[1][3]，就反映了台湾邦交国阵营的危机感。帕劳当地媒体还引述报道了将本国描绘为“对抗中国这个歌利亚的大卫”的外国媒体框架[14]。

4. 核心争议点

第一个争议点是制度化的不可逆性。单纯的外交政策转换与修改宪法不在同一层面。后者具有即使政权更迭也难以逆转的法律约束力。如果基里巴斯的案例扩散到其他亲中邦交国（所罗门群岛、瑙鲁及除基里巴斯外的其他太平洋国家），台湾在太平洋的外交空间将无论政治起伏如何，都会在结构上被压缩。

第二个争议点是将联合国成员国地位明文规定为外交承认标准的方式本身。这是直接针对台湾非联合国成员国这一国际法弱点的设计。如果这种将联合国体系内的地位转换为双边外交决策法律依据的方式传播到其他国家，台湾的外交空间将在联合国之外也陷入受制于联合国成员国标准的悖论境地。

第三个争议点是与太平洋岛国论坛（PIF）这一区域组织内部制度性不对称的关联。PIF以全体一致同意制运作，因此谴责中国的声明很容易被亲中成员国以否决权阻止[4]。相反，对于主办国酌情邀请台湾或个别成员国修改宪法等个别行动，则没有制度性机制来阻止。基里巴斯的此次措施可被视为一个案例，支持了在这一不对称结构中，个别成员国层面的零星破裂将持续发生的观点[4]。

第四个争议点是与地区安全的关联程度。去年7月中国潜射弹道导弹（SLBM）试射海域在基里巴斯附近[4]，与此次修宪时间点重合，这很难被视为巧合。这表明太平洋岛国内部的外交站队正与海洋军事竞争的地理部署相互交织进行。

II. 议题深度分析

通过修改基里巴斯宪法封锁与台湾关系：议题深度分析

1. 根本原因分析

很难将基里巴斯修宪的尝试简单视为亲中倾向总统的个人选择。马茂总统自2019年与台湾断交以来，已执政七年。在此期间，他已将与中国的关系纳入国家财政结构的核心轴。如同大多数太平洋岛国一样，基里巴斯的财政自给率低，对外部援助的依赖度高。洛伊研究所的太平洋援助地图数据显示的结构，即区域内国家在多个捐助国之间权衡援助的模式，也同样适用于基里巴斯[3]。

问题在于，这种权衡已经单向固化。马茂政府将与台湾的关系比作“令人尴尬”和“艰难的婚姻生活”的表述并非简单的修辞[1]。这是将过去与台湾建交本身定义为历史错误，并试图将复交的可能性从政治议程中完全移除的尝试。选择修改宪法这一手段的原因也在此。法律修订可以由下届政府以简单多数票推翻，但宪法修正案的推翻则需要再次满足修宪条件。马茂政府正在设计一种制度性锁定装置，以确保其亲中路线在自己任期结束后也不会被逆转。

这种锁定策略并不仅限于基里巴斯。《外交家》报道称，中国已下达禁止与“台湾省（Taiwan Province）”进行任何官方接触的指令，并将基里巴斯推动修宪视为该方针延长线上的一个案例[3]。从北京的立场来看，基里巴斯的案例意味着它可以成为一个超越个别国家层面、适用于整个太平洋岛国的模式。

2. 结构性脉络

政治结构：基里巴斯的修宪程序需要经过国会表决[1]。马茂政府之所以能够强力推动此次修正案，是因为执政势力在国会中掌握了多数席位。但这同时也是一个弱点。如果在下一次选举中发生政权更迭，修宪本身可能会失败。可以认为，马茂总统急于在任期内完成修宪的背后，存在着这样的时间压力。

区域组织的制度空白：太平洋岛国论坛（PIF）以全体一致同意制运作。这一制度在成员国之间存在分歧的议题上，实际上起到了阻碍做出有效决定的效果[4]。去年8月在斐济苏瓦举行的外长会议上，谴责中国潜射弹道导弹（SLBM）试射的联合声明因亲中成员国的反对而未能通过，就是一个例证[4]。在这种制度空白中，个别成员国的双边选择，即如基里巴斯式修宪这样的措施，会累积成为对整个地区孤立台湾的压力，从而形成一种结构。

中美海洋竞争的军事背景：基里巴斯的修宪动向并非凭空出现。去年7月6日，中国向南太平洋海域试射了可搭载核弹头的潜射弹道导弹（SLBM）。导弹飞行了7000多公里，落在基里巴斯附近海域[3][4]。北京事前仅向极少数国家发出了简短通知，这一点表明，基里巴斯作为此次导弹试验的地理邻国和政治盟友，处于一个特殊的位置。军事示威与外交孤立战略在同一时期、同一海域重叠展开，这表明中美战略竞争在太平洋岛国并非以单一轨道，而是以军事-外交复合轨道的方式运作。

经济诱因结构：大多数太平洋岛国在基础设施和财政援助方面一直依赖中国的即时资金实力。这种经济上的不对称性与台湾所能提供的援助在规模和质量上都有所不同。以帕劳为例，虽然有台湾资助太阳能发电和电动巴士项目的案例[12]，但这仅是在一个人口1.8万的小国才能产生象征性效果的水平。在像基里巴斯这样财政压力更大的国家，中国援助规模所带来的诱因相对更大。

3. 历史先例及类似案例比较

2019年基里巴斯与所罗门群岛断交：基里巴斯已有在2019年与台湾断交的先例。同年，所罗门群岛也与台湾断交，并与中国建交。这两个案例都是太平洋岛国财政脆弱性与中国经济介入相结合的结果。此次修宪相当于将断交决定在法律上变为不可逆的第二阶段。如果说断交是政治决定，那么此次修宪尝试就是将该决定制度化的工作。

所罗门群岛主办PIF的案例：去年所罗门群岛主办PIF时，台湾被排除在会议之外[2][4]。这是表明主办国外交路线直接影响多边会议与会国构成的一个先例。这与今年帕劳成为主办国后，台湾反而受到公开邀请形成了鲜明对比[2][6]。将这两个案例并列来看，可以发现太平洋岛国的对台政策具有很大的流动性，足以根据个别国家政权的倾向来左右整个地区的多边外交格局。基里巴斯的修宪可以被解读为试图消除这种流动性本身的尝试。

帕劳的对比性举措：帕劳是与美国签订《自由联合协定》（Compact of Free Association）的国家，属于太平洋岛国中少数与台湾维持正式邦交的国家之一[2][14]。惠普斯总统在今年的PIF峰会上允许台湾外长出席，对此中国强烈反弹，称“将会有相应的代价”[7][8][9][11][13]。澳大利亚媒体将帕劳描绘为“对抗中国这个歌利亚的大卫”[14]。基里巴斯和帕劳同为人口规模和经济结构相差不大的太平洋岛国，却因分别被纳入美国和中国这两个不同的安全与经济赞助者体系，而采取了截然相反的对台政策。这种对比表明，太平洋岛国的对台政策更多地取决于与外部大国的赞助关系，而非自身的国家利益考量。

与图瓦卢案例的关联：去年7月，有关帕劳的报告中曾提及中国因图瓦卢相关问题施压的情况[2]。图瓦卢是少数与台湾维持邦交的国家之一。基里巴斯修宪的动向与对图瓦卢等剩余邦交国的施压同时进行，这表明中国的太平洋战略并非针对个别国家的单独应对，而是被设计为针对整个地区的并行战略。

4. 议题发展的核心变量

国会表决结果与时间点：修宪案是否能实际通过，以及如果通过将于何时生效，是最直接的变量。马茂政府很可能试图在维持国会多数席位期间迅速处理此事。如果表决被推迟或在野党的反对加剧，此事也有可能成为国内政治争议点。

下届总统及国会选举日程：基里巴斯的国内政治格局并非完全倾向于亲中路线。如果在野党或民间势力反对修宪，与台湾的关系有可能在下届选举中再次成为争议焦点。但鉴于修宪一旦完成，这种政治逆转的可能性本身就将被法律封锁，因此表决时间点实际上可能成为最后的分水岭。

澳大利亚、新西兰等区域内安全赞助国的应对：堪培拉已将基里巴斯的动向视为一个警示信号[5]。澳大利亚和新西兰是会通过加强对基里巴斯的开发援助或外交接触来应对修宪潮流，还是会选择观望，这将是一个变数。澳大利亚总理在太平洋岛国论坛（PIF）内部提及“PIF做什么由PIF自己决定，而非其他任何国家”，这被解读为既强调区域内国家的自主性，又意在牵制中国介入的双重信息[7]。

太平洋岛国论坛（PIF）共识决策制的存续与否：只要太平洋岛国论坛的决策结构维持现状，个别成员国层面的双边破裂，即基里巴斯式的宪法修订或所罗门群岛式的主办国自由裁量权行使，很可能会继续零星出现。制度改革的讨论能否取得实际进展，是中长期的变数。

将联合国会员国资格政治工具化的先例是否会扩散：基里巴斯试图将联合国会员国标准明文规定为外交承认的法律尺度，这是将联合国体系的会员国地位本身转用为地区大国竞争工具的案例。如果这种方式扩散到其他太平洋岛国或台湾在其他地区的非邦交国，台湾的外交孤立将超越个别建交或断交的层面，进入制度化、结构化的阶段。