波罗的海混合威胁应对工作组的组建及其对欧洲安全的启示

执行摘要

波罗的海三国和德国等沿岸国家判断，俄罗斯的灰色地带压力已转变为结构化的常态威胁，并在此基础上就组建混合威胁应对联合工作组达成协议。但其组织形式、预算和指挥体系尚未确定。考虑到德国在个别事件中一直对指认俄罗斯为幕后主使持保留态度的惯例，该工作组停留在信息共享层面协商机制的可能性最高，为55%。通过增加欧盟预算实现常设机构化的可能性仅为20%，成员国全体一致同意的要求以及部分对俄依赖度较高的成员国的消极态度是其制约因素。韩国政府和企业无需押注于单一情景，而应优先将资源分配给各情景下的共同执行课题，如无人机探测与防空子系统供应、与“影子舰队”监视相关的海上无人系统与卫星图像分析、欧洲物流风险管理等。其核心判断依据是，无论工作组的最终形态如何，波罗的海国家已自行建立的快速反应体系和独立采购渠道将继续运作。

I. 议题状况分析

波罗的海国家组建混合威胁应对工作组

1. 背景与过程

波罗的海沿岸国家在地理上与俄罗斯和白俄罗斯接壤。由于这一地理条件，它们一直最先暴露于混合威胁之下。在爱沙尼亚，曾发生无人机坠落于距俄罗斯边境2公里的奥韦雷（Auvere）火力发电站烟囱的事件。此事件后，波罗的海国家逐步建立了快速反应体系[2]。

拉脱维亚的Delfi通讯社报道了德国海军总监扬·克里斯蒂安·卡克（Jan Christian Kaack）海军中将的言论。他评价俄罗斯海军具有“攻击性”。他指出，俄海军监视（北约）基地和部队，试图进行威胁和破坏活动，并动用无人机飞行和“影子舰队”[9]。卡克将军指出，俄罗斯最近开始用军舰或武装护卫队保护其影子舰队的船只[9]。

拉脱维亚总理安德里斯·库尔贝格斯（Andris Kulbergs）于8月24日在基辅举行的“意志联盟”会议上发言。他将俄罗斯的虚假信息、移民武器化等战术定义为“针对西方的战争”[4]。拉脱维亚总统埃德加斯·林克维奇斯（Edgars Rinkēvičs）也在相近时期于白俄罗斯边境附近举行的记者会上表示，“俄罗斯的混合战争已经开始”[11]。在波罗的海国家领导人中，将威胁定义为现在进行时而非将来时的措辞正日益固定下来。

在这一趋势下，来自波罗的海国家、波兰和芬兰的欧盟委员瓦尔季斯·东布罗夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）等人于7月30日致函欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）。信函内容是要求增加对波罗的海国家安全领域的财政拨款[16]。这表明，在各国自行努力应对的同时，也在寻求欧盟层面的财政支持。

2. 当前状况

波罗的海内政部长会议在德国弗伦斯堡的米尔维克（Mürwik）海军学院举行。据德国媒体德国之声（DW）报道，德国内政部长亚历山大·多布林特（Alexander Dobrindt）表示，“外国势力正试图通过混合手段攻击我们的安全，动摇我们的民主，并削弱我们的经济”[1]。会议讨论了为波罗的海地区共同未来而制定的安全政策议题，并最终就组建混合威胁应对联合工作组达成协议[1]。

该协议也与另外一直在进行的波罗的海三国议会间合作的趋势相契合。8月20日，波罗的海三国议会议长在塔林发表联合声明，重申对乌克兰的支持。声明还重申了不承认俄罗斯强占领土的立场[13]。立陶宛和拉脱维亚总理在里加举行的联合记者会上强调了东部边境的安全问题。他们还提出了需要欧盟层面提供支持以应对白俄罗斯将非法移民武器化的问题[15]。

另一方面，对于美国情报部门首长最近访问莫斯科一事，波罗的海国家的反应较为克制。乌克兰媒体《基辅独立报》报道称，中情局（CIA）局长约翰·拉特克利夫（John Ratcliffe）在莫斯科警告俄罗斯当局，要求其克制针对北约边境国家，特别是爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的冲突升级行为[17]。对此，爱沙尼亚和拉脱维亚于8月27日表示，其对俄罗斯威胁的自身评估“没有改变”[7]。这被解读为一个信号，即它们不会因美国的调解信息而放松警惕，而是将维持现有的警戒态势。

欧盟层面的官方评估保持着谨慎的基调。克罗地亚媒体《晨报》（Jutarnji list）援引一位匿名的欧盟高级官员的话报道称，欧洲情报机构并未发现俄罗斯对北约成员国发动军事攻击的迹象[14]。土耳其媒体《每日晨报》（Daily Sabah）也发表了主旨相同的报道[18]。这意味着，军事入侵的可能性与灰色地带压力的常态化正被作为两个独立的轨道来处理。

3. 主要行为体及立场

德国内政部（多布林特部长）是主导此次工作组讨论的主办方。德国将波罗的海安全定义为与本国东北部海岸安全直接相关的问题[1]。但EAI此前的分析指出，德国在指认幕后主使方面一直表现出谨慎态度。有先例表明，德国因担心外交影响而对公开指认与俄罗斯的关联持保留态度[2][8]。此次工作组将在多大程度上拥有具体的调查和发布权限，可能会与德国的这种谨慎论调产生冲突。

波罗的海三国（爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛）是在威胁认知方面走在最前列的当事国。由于与俄接壤的地理脆弱性，它们已在运行快速反应体系[2]。拉脱维亚政府将俄罗斯的混合行为定义为“对西方的战争”，其措辞最为激烈[4][11]。另一方面，即使在中情局局长访问莫斯科后，它们也未降低威胁评估等级[7]，维持着不受外部调解信号左右的独立判断体系。

德国海军（卡克海军中将）将波罗的海上的俄罗斯“影子舰队”和破坏活动威胁评估为常态化的“高”水平[9]。这为将以陆上基础设施为中心的混合威胁讨论扩展至海域领域提供了依据。

欧盟委员会已收到波罗的海国家、波兰和芬兰方面提出的增加安全财政拨款的请求[16]。同时，它维持着没有军事攻击临近迹象的谨慎评估[14][18]。在扩大财政支持和威胁水平评估之间存在温差。

俄罗斯在此事中并未作为直接发言主体出现。但在波罗的海国家和德国等行为体的叙述中，它被一致指认为灰色地带挑衅的主体[1][9][11]。

4. 核心争议点

第一个争议点是工作组的实质性权限范围。德国在指认幕后主使方面的谨慎惯例与波罗的海国家的快速指认和应对惯例如何在一个协商机制内进行协调，将是关键所在[2][8]。

第二个争议点是财政分配问题。波罗的海国家、波兰和芬兰所要求的增加欧盟安全财政拨款[16]是否会与此次工作组的运营预算挂钩，目前尚不明朗。

第三个争议点是威胁评估的二元化格局。欧盟委员会层面的“无军事攻击迹象”评估[14][18]与波罗的海国家现场的“战争状态”认知[4][11]之间的差距，使得对工作组需要应对的威胁性质进行界定本身变得困难。

II. 议题深度分析

波罗的海国家组建混合威胁应对工作组：议题深度分析

1. 根本原因分析

此次工作组协议的根本原因在于俄罗斯对欧施压战略本身性质的改变。俄罗斯在乌克兰前线未能摆脱消耗战的局面。通过投入正规军，俄罗斯没有能力与北约进行冲突升级。这种军事上的制约反而成为了扩大灰色地带行动的诱因[8]。因为在触发北约第五条款的门槛之下活动，可以规避集体防御条款。

波罗的海是这一战略的最前线。德国海军总监扬·克里斯蒂安·卡克海军中将指出，俄罗斯海军监视（北约）基地和部队，并试图进行威胁和破坏活动。他还指出，俄方同时进行无人机飞行和“影子舰队”的运作[9]。卡克将军解释说，最近俄方甚至发展到了用军舰或武装护卫队来保护影子舰队船只的阶段[9]。这意味着它正在超越单纯的侦察，演变为具备物理保护体系的常态化施压基础设施。

拉脱维亚总理安德里斯·库尔贝格斯将这一趋势定义为“针对西方的战争”[4]。埃德加斯·林克维奇斯总统也宣称，“俄罗斯的混合战争已经开始”[11]。波罗的海国家领导人的措辞从警告性的将来时转变为现在进行时的叙述，其背后是他们判断威胁已非零星事件，而是结构化的行动。

2. 结构性背景

政治结构：边境国家与后方国家在威胁认知上的差距

波罗的海三国、波兰和芬兰一直以来都将威胁立即归因于俄罗斯，并启动快速反应体系。相反，以德国为首的西欧国家因担心外交影响，在指认幕后主使方面一直保持谨慎态度，这已有先例[2]。此次德国主办会议，且多布林特内政部长直接提及“外国势力”[1]，可被解读为这一差距正在缩小的信号。但在多布林特的发言中，并未出现“俄罗斯”这一明确的国家名称。这意味着西欧式谨慎论的惯性并未完全消除。

经济结构：围绕财政分配的欧盟内部协商

来自波罗的海国家、波兰和芬兰的欧盟委员们于7月30日致函冯德莱恩主席。信函内容是要求增加对波罗的海国家安全领域的财政拨款[16]。工作组的组建与财政讨论并行推进的结构表明，混合威胁应对并未停留在政治宣言层面，而是进入了预算分配这一实质性协商阶段。欧盟的预算分配可能会与成员国之间的公平逻辑相冲突。西欧成员国有动机对扩大波罗的海国家专项资金持消极态度。

安全结构：制裁机制的结构性局限

欧盟对俄制裁受制于全体一致同意的要求。匈牙利和斯洛伐克对俄罗斯国家原子能公司（Rosatom）的依赖结构进一步限制了这一要求[2]。这是一种决策速度趋同于最消极成员国水平的结构。选择工作组这种实务性协商机制的形式，可以看作是一种旨在绕过像制裁那样需要全体一致同意的高层政治决策，从而优先确保在较低层面实现可行合作的途径。

3. 历史先例及类似案例比较

波罗的海地区在应对混合威胁方面已积累了相当丰富的经验。爱沙尼亚奥韦雷火力发电站无人机坠落事件成为了建立快速反应体系的契机[2]。这一经验很可能为此次工作组的组建奠定了实务基础。

德国莱比锡/哈勒机场的无人机事件也是一个可比较的案例。一架载有爆炸物的无人机在货运区附近被发现，还发生了货机与不明飞行物相撞的事故[8]。在该事件中，美国情报部门也指认其与俄罗斯政府有关，但德国政府对公开指认持保留态度[8]。此次波罗的海内政部长会议在德国境内举行，且德国部长亲自提及“外国势力”，这一事实可以被解读为，经历过本国境内事件的德国，在威胁认知上向波罗的海国家靠近了一步的迹象。

斯洛伐克的远程控制交通摄像头事件也是一个可供参考的先例。它揭示了与物理性无人机渗透不同层面的威胁。这是一个表明已安装的民生基础设施设备的供应链本身可能成为渗透路径的案例[2]。这暗示了工作组将要处理的混合威胁范畴可能不会局限于无人机和破坏活动，而是会扩展到整个供应链。

4. 议题发展的核心变量

第一个变量是美国的介入程度。有报道称，中情局局长约翰·拉特克利夫在莫斯科警告俄方，要求其克制针对爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的冲突升级行为[17]。对此，爱沙尼亚和拉脱维亚表示，其对俄罗斯威胁的评估“没有改变”[7]。美国是会继续发出对俄威慑信号，还是会在特朗普政府调整联盟政策的基调下减少介入[10][12]，这将是左右波罗的海国家独立应对强度的变量。

第二个变量是欧盟委员会的财政决定。来自波罗的海国家、波兰和芬兰的欧盟委员们的信函请求[16]是否能转化为实际的预算分配，将决定工作组的执行力。没有财政支持的工作组有停留在宣言式协商机制的风险。

第三个变量是西欧国家在指认幕后主使方面惯例的改变。德国此次主办会议具有象征意义，但多布林特部长的发言中未明确提及俄罗斯[1]，这表明其谨慎态度仍在延续。未来，以德国为首的西欧国家是否会接受波罗的海国家式的快速指认和公布惯例，将决定工作组的实质性应对速度。

第四个变量是欧盟情报部门威胁评估的基调。一位匿名的欧盟高级官员表示，欧洲情报机构并未发现俄罗斯对北约成员国发动军事攻击的迹象[14][18]。如果这一评估继续被用作区分对混合威胁的警惕和对军事冲突升级可能性的判断依据，那么该特遣部队的任务很可能被狭隘地限定在应对灰色地带，而非常规威慑。