Предупреждение американских республиканцев Южной Корее в отношении Китая: полупроводники и южнокорейско-китайские отношения снова подвергаются испытанию

Краткое содержание

Джон Муленар, председатель Специального комитета Палаты представителей по стратегическому соперничеству между США и Коммунистической партией Китая, направил письмо государственному секретарю Марко Рубио, в котором выразил обеспокоенность по поводу южнокорейско-китайских отношений и китайских производственных мощностей компаний Самсунг Электроникс и Эс-Кей Хайникс, как раз накануне объявления президентом Трампом о масштабных южнокорейских инвестициях. Это подчеркивает двухтрековую структуру, в которой ястребы в Конгрессе стремятся ужесточить надзор за союзниками, даже когда администрация Трампа занимает примирительную позицию по отношению к Китаю посредством саммитовой дипломатии с председателем Си Цзиньпином. Одновременно поднимая рамку безопасности в отношении контроля над экспортом полупроводников и торговую рамку дискриминационного обращения с американскими компаниями, это письмо с высокой долей вероятности будет неоднократно использоваться в административных процедурах, таких как будущие обзоры продления статуса проверенного конечного пользователя (VEU). Неуклонно стремясь к реализации инвестиционных соглашений, включая проект СПГ на Аляске, Южной Корее необходимо разделить свои ответы: принять основанный на фактах, сдержанный подход к вопросам безопасности и наступательный подход, приоритетом которого является прозрачность в торговых вопросах. Учитывая, что это структурный риск, исходящий от Конгресса, который не может быть решен исключительно путем управления каналами исполнительной власти, компаниям также необходимо стратегически переоценить свои производственные мощности в Китае.

I. Анализ текущей ситуации

Публичное предупреждение американских республиканцев относительно отношений Южной Кореи с Китаем: анализ ситуации

1. Предыстория и развитие событий

Южная Корея и Соединенные Штаты в настоящее время находятся на этапе реализации инвестиционных проектов в рамках торгового соглашения, подписанного в прошлом году. Президент Трамп должен был объявить о южнокорейских инвестиционных проектах в США, включая проект СПГ на Аляске [15]. Примерно 30 сентября Белый дом готовился объявить об энергетических инвестициях Южной Кореи на сумму 200 миллиардов долларов [9]. Одновременно с этим объявлением член Палаты представителей Джон Муленар, председатель Специального комитета Палаты представителей по стратегическому соперничеству между США и Коммунистической партией Китая, направил письмо государственному секретарю Марко Рубио [9].

Постановка этих вопросов председателем Муленаром не является новой. Со времен администрации Байдена Соединенные Штаты использовали технологический контроль против Китая в сфере полупроводников, 5G, ИИ и аккумуляторов в качестве инструментов экономической безопасности [3]. Политика противодействия Китаю путем реструктуризации цепочек поставок с союзниками и партнерами продолжается независимо от смены администрации [3]. В этом процессе на Южную Корею оказывалось давление с целью заставить ее сделать выбор в пользу своего военного союзника, Соединенных Штатов, или своего крупнейшего торгового партнера, Китая [3]. Это письмо является примером, показывающим, что подобное структурное давление сохраняется и во второй администрации Трампа.

В то же время американо-китайские отношения развиваются по траектории, отличной от жесткой позиции председателя Муленара. 23 сентября президент Трамп лично приветствовал председателя Си Цзиньпина на совместной базе Эндрюс во время его государственного визита в США [11]. Две страны учредили Американо-китайский торговый комитет во время своего саммита в Пекине в мае, а представитель USTR Грир объявил о планах продолжать содействие сбалансированной торговле и расширение торговли нечувствительными товарами [2][8]. Возникает парадоксальная динамика, когда, даже несмотря на то, что подход администрации Трампа к Китаю склоняется к примирению, ястребы по Китаю в Конгрессе требуют ужесточения надзора за союзниками [12].

2. Текущая ситуация

В своем письме от 29 сентября председатель Муленар исходил из того, что Южная Корея является «ключевым союзником США», но утверждал, что изменения в южнокорейско-китайских отношениях могут создать «значительные риски» для Соединенных Штатов [1]. Согласно сообщениям со ссылкой на Рейтер, он поднял вопросы, касающиеся южнокорейско-китайских обменов на высшем уровне, инвестиций южнокорейских компаний в полупроводники в Китае, готовности Южной Кореи на случай непредвиденных обстоятельств на Тайване и регуляторного подхода правительства Южной Кореи к американским и китайским компаниям [1].

В частности, указывая на завод Самсунг Электроникс в Сиане и производственные мощности Эс-Кей Хайникс в Уси и Даляне, он предупредил, что такие инвестиции могут дать Пекину рычаги влияния на технологические цепочки поставок союзников [4]. Он отметил, что трения между США и Южной Кореей «могут перерасти в структурный сдвиг в геополитическом позиционировании Сеула, что потребует пристального мониторинга и, при необходимости, скоординированных действий» [4]. Согласно сообщению Аль-Джазиры, в том же письме он также раскритиковал Южную Корею за дискриминационное обращение с американскими компаниями по сравнению с конкурентами, связанными с Китаем [9]. Вашингтонский корреспондент агентства Рёнхап также сообщил о письме как о требовании «повышенной бдительности», подтвердив, что оно призывало госсекретаря Рубио осуществлять непрерывный надзор [7].

Это письмо было обнародовано как раз перед объявлением президента Трампа о южнокорейских инвестициях [9]. По совпадению, поскольку объявление об инвестициях и предупреждение Конгресса о противодействии Китаю наложились на одну и ту же неделю, некоторые в Южной Корее рассматривают их не как отдельные вопросы, а как связанные сигналы давления [1].

3. Ключевые акторы и позиции

Председатель Джон Муленар и Специальный комитет Палаты представителей по КПКрассматривают зависимость союзников от Китая в цепочке поставок полупроводников как стратегическую уязвимость [4]. Представляя промышленный округ в Мичигане, Муленар возглавляет комитет, который, несмотря на свой двухпартийный состав, направляется председателем-республиканцем, занимающим жесткую позицию в отношении Китая. Его требование принимает форму запроса на усиление надзора со стороны Государственного департамента, что предполагает косвенный контроль посредством связей с общественностью и законодательного давления, а не прямое вмешательство в политику исполнительной власти [1].

Государственный департамент и госсекретарь Рубиоявляются получателями письма, но пока не представили публичного ответа. Учитывая, что позиция администрации Трампа в отношении Китая вступила в фазу ослабления напряженности после саммита, у Государственного департамента мало стимулов для немедленного превращения требований председателя Муленара в политику [11][12].

USTR и представитель Грирведут работу по расширению американо-китайской торговли нечувствительными товарами и реализации рекомендаций Американо-китайского торгового комитета по отдельному треку [2][8]. Это подчеркивает разрыв между требованиями ястребов в Конгрессе по противодействию Китаю и прагматичным подходом торговых чиновников администрации.

Правительство Южной Кореиполучило это письмо как раз в тот момент, когда готовилось объявить об инвестициях в США, включая проект СПГ на Аляске [15][9]. Поскольку работа производственных мощностей Самсунг Электроникс и Эс-Кей Хайникс в Китае была публично поставлена под сомнение, правительство Южной Кореи и вовлеченные компании, скорее всего, столкнутся с растущим давлением с целью сокращения своих инвестиций в полупроводники в Китае [4].

Китайеще не отреагировал официально на этот вопрос, но сам факт того, что взаимосвязь южнокорейско-китайской цепочки поставок полупроводников была определена Конгрессом США как рычаг влияния, может быть использован в нарративе Пекина о давлении на Южную Корею.

4. Ключевые проблемы

Первая проблема заключается в политической непоследовательности, возникающей из-за одновременных требований о реализации американо-южнокорейского инвестиционного соглашения и противодействии Китаю. Ситуация, когда Белый дом принимает десятки миллиардов долларов южнокорейских инвестиций, в то время как Конгресс выражает обеспокоенность по поводу зависимости Южной Кореи от Китая, затрудняет для Южной Кореи определение того, какому сигналу отдавать приоритет [9][15].

Вторая проблема касается будущего направления деятельности завода Самсунг Электроникс в Сиане и заводов Эс-Кей Хайникс в Уси и Даляне. Эти объекты представляют собой существующие инвестиции, которые функционируют уже много лет, и немедленный уход или сокращение масштабов технически и экономически сложны [4].

Третья проблема — фрагментация линии выработки политики внутри Соединенных Штатов. Поскольку примирительная позиция президента Трампа и представителя USTR Грира по отношению к Китаю сосуществует с позицией противодействия со стороны ястребов в Конгрессе, таких как председатель Муленар, сигналы, на которые должна реагировать Южная Корея, не являются едиными [11][12]. Это увеличивает неопределенность для правительства и бизнеса Южной Кореи относительно того, с какими требованиями им следует согласовывать свои действия при корректировке своих стратегий в отношении Китая.

Четвертая проблема — это новая формулировка «дискриминационного обращения с американскими компаниями». В то время как предыдущие дискуссии были сосредоточены на контроле над экспортом полупроводников и безопасности цепочек поставок, это письмо смещает акцент на саму внутреннюю нормативно-правовую базу Южной Кореи как на проблему обратной дискриминации в отношении американских фирм [9]. Это предполагает, что будущие американо-южнокорейские торговые консультации могут включить в повестку дня внутреннюю регуляторную практику и практику закупок, выходя за рамки вопросов инвестиций в полупроводники.

II. Глубокий анализ проблемы

Публичное предупреждение американских республиканцев относительно отношений Южной Кореи с Китаем: глубокий анализ

1. Анализ первопричин

В качестве председателя Специального комитета Палаты представителей по КПК Муленар на протяжении многих лет отстаивал контроль над экспортом полупроводников и ужесточение проверки исходящих инвестиций в качестве законодательной повестки дня. Целями этого письма являются завод Самсунг Электроникс в Сиане и производственные мощности Эс-Кей Хайникс в Уси и Даляне [4]. Эти объекты представляют собой активы, которым уже был предоставлен определенный уровень исключения в рамках системы экспортного контроля Министерства торговли США посредством статуса «проверенного конечного пользователя» (VEU). То, что председатель Муленар снова поднимает вопросы по ним, можно истолковать как давление со стороны законодательного органа с целью пересмотра самих исключений, предоставленных исполнительной властью.

Вопросы, поднятые в письме, делятся на три основные категории: южнокорейско-китайские обмены на высшем уровне, инвестиции в полупроводники в Китае и дифференцированное отношение правительства Южной Кореи к американским и китайским компаниям [1]. Среди них последний вопрос о «дискриминационном обращении» был подробно изложен в репортаже Аль-Джазиры. Он уточнил, что Южная Корея относится к американским компаниям менее благоприятно, чем к конкурентам, связанным с Китаем [9]. Это указывает на то, что в Конгрессе накопилось недовольство тем, что промышленное регулирование Южной Кореи или антимонопольное законодательство работают в ущерб американским фирмам в определенных секторах. Отличительной чертой этой проблемы является то, что рамка безопасности контроля над экспортом полупроводников и торговая рамка доступа на рынок для американских компаний переплетены в одном письме.

2. Структурный контекст

Усилия США по противодействию Китаю осуществляются в рамках двухтрековой структуры, где исполнительная власть и Конгресс движутся с разной скоростью и руководствуются разной логикой. 23 сентября президент Трамп лично приветствовал председателя Си Цзиньпина на совместной базе Эндрюс и стремится к расширению торговли нечувствительными товарами через Американо-китайский торговый комитет, созданный во время саммита в Пекине в мае [11][2][8]. Представитель USTR Грир заявил: «Опираясь на прочные отношения между президентом Трампом и председателем Си, обе страны углубляют взаимодействие для содействия взаимной торговле» [2]. Исполнительная власть делает упор на управление отношениями с Китаем, сосредоточенное на доверии и сделках между двумя лидерами.

С другой стороны, ястребы в Конгрессе, представленные Специальным комитетом Палаты представителей по КПК, действуют независимо от этого примирительного тона. Заявляя о своем двухпартийном характере, комитет практически стимулировал сдерживание Китая в секторах передовых технологий, таких как полупроводники и ИИ, независимо от партийной принадлежности. В тот самый момент, когда президент Трамп стремится снизить градус в отношениях с Китаем посредством саммитовой дипломатии с председателем Си, Конгресс отказывается ослаблять хватку в противодействии Китаю, вместо этого расширяя свою сеть надзора за союзниками [12]. Этот диссонанс снижает предсказуемость с точки зрения Южной Кореи. Даже если в переговорах с исполнительной властью будет достигнут прогресс, одно письмо из Конгресса может вновь политизировать ту же проблему.

С точки зрения структуры безопасности, это письмо является продолжением подхода, который использует цепочку поставок полупроводников в качестве рычага для управления альянсом. Председатель Муленар прямо заявил, что инвестиции Южной Кореи в полупроводники в Китае «могут дать Пекину рычаги влияния на технологические цепочки поставок союзников» [4]. Он зашел так далеко, что выразил мнение, что трения между США и Южной Кореей «могут перерасти в структурный сдвиг в геополитическом позиционировании Сеула» [4]. Эта перспектива переформатирует инвестиции Южной Кореи в полупроводники в Китае не как простые бизнес-решения, а как показатель лояльности альянсу. Включение в письмо вопроса о готовности Южной Кореи на случай непредвиденных обстоятельств на Тайване демонстрирует восприятие ястребов в Конгрессе, которое напрямую связывает вопросы цепочки поставок полупроводников со сценариями безопасности в Тайваньском проливе [1].

В экономической структуре существенно то, что время публикации письма совпало с расширением инвестиций Южной Кореи в США. Президент Трамп должен был объявить об энергетических инвестициях Южной Кореи в США на сумму 200 миллиардов долларов, включая проект СПГ на Аляске [9][15]. В письме, отправленном непосредственно перед этим объявлением, председатель Муленар назвал американо-южнокорейский альянс «незаменимым», одновременно призвав к бдительности в отношении Китая [9]. Усиление давления непосредственно перед объявлением об инвестициях можно интерпретировать как попытку использовать этап реализации инвестиций Южной Кореи для получения дополнительных уступок в отношении ее связей с Китаем.

3. Сравнение с историческими прецедентами и аналогичными случаями

Южная Корея не в первый раз оказывается перед необходимостью выбора между своим военным союзником, Соединенными Штатами, и своим крупнейшим торговым партнером, Китаем. Во время администрации Байдена технологический контроль против Китая в сфере полупроводников, 5G, ИИ и аккумуляторов служил ключевой переменной в американо-южнокорейских экономических отношениях [3]. В то время Соединенные Штаты стимулировали внутреннее производство с помощью Закона о чипах и науке и Закона о снижении инфляции, одновременно оказывая давление на союзников и партнеров с целью реструктуризации цепочек поставок [3]. Оценки того, что экономическая дипломатия Южной Кореи склонилась в сторону ее военного союзника, Соединенных Штатов, а не Китая после торговой войны, уже появлялись в тот период [3].

Американо-южнокорейские трения вокруг уведомления 2019 года о прекращении действия GSOMIA демонстрируют аналогичную модель. В то время некоторые представители политических и политических кругов США определяли это как «злоупотребление альянсом» и ставили под сомнение стратегический выбор Южной Кореи [6]. Однако с южнокорейской стороны выдвигались контраргументы, что это был сигнал для привлечения вмешательства США в экспортные ограничения Японии [6]. Профессор Лейф-Эрик Исли отметил, что «непонимание в полной мере перспективы Южной Кореи и чрезмерная интерпретация определенных событий могут подорвать само доверие между США и Южной Кореей, над сохранением которого так усердно работали менеджеры альянса» [6]. То же критическое понимание применимо и к письму Муленара. В нем указывается, что вывод об участии Южной Кореи в ВРЭП или оборонных обменах с Китаем как о «склонении в сторону Китая» был интерпретационным излишеством, которое повторялось в прошлом [6].

Структурно этот вопрос является частью непрерывной модели, в которой Соединенные Штаты переопределяют инвестиционные решения отдельных компаний союзника как вопросы национальной безопасности. Китайские заводы Самсунг и Эс-Кей Хайникс являются активами, которые не могут быть перенесены в краткосрочной перспективе из-за огромного китайского рынка полупроводников памяти и существующей производственной инфраструктуры. Определение инвестиций частных компаний, сталкивающихся с такими структурными ограничениями, как риски безопасности, — это подход, который повторялся во время прошлых требований исключить оборудование Хуавэй и на этапах контроля экспорта полупроводникового оборудования. Однако этот случай уникален по своему времени, поскольку Конгресс, а не исполнительная власть, поднял этот вопрос, и сделал это на этапе, когда отношения с Китаем смягчаются благодаря саммитовой дипломатии.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это фактический уровень реагирования Государственного департамента. Ключевой вопрос заключается в том, отреагирует ли госсекретарь Рубио на требования председателя Муленара путем инициирования конкретных расследований или мер давления, или же он ограничится принципиальным ответом. Поскольку позиция администрации Трампа в отношении Китая сосредоточена на саммитовой дипломатии, у Государственного департамента мало стимулов полностью принимать требования ястребов в Конгрессе [2][11]. Однако, поскольку контроль над экспортом полупроводников находится в ведении Министерства торговли, сохраняется вероятность того, что на уровне Министерства торговли могут быть приняты отдельные меры, даже если Государственный департамент отреагирует пассивно.

Вторая переменная — это скорость реализации инвестиций Южной Кореи в США и соответствующая взаимность. Если объявление об энергетических инвестициях на сумму 200 миллиардов долларов действительно приведет к конкретным проектам, таким как проект СПГ на Аляске, это может послужить сигналом того, что Южная Корея демонстрирует добрую волю по отношению к требованиям США [9][15]. Если реализация инвестиций задержится или сократится, это может дать ястребам, таким как председатель Муленар, повод для дальнейшего наступления.

Третья переменная — это преемственность американо-китайской саммитовой дипломатии. Если президент Трамп продолжит дружески выстраивать отношения с председателем Си, давление ястребов в Конгрессе на союзников с высокой долей вероятности останется мнением меньшинства, расходящимся с позицией администрации [11][12]. Напротив, если возникнет катализатор, который снова ухудшит двусторонние отношения, например, американо-китайская напряженность по иранскому вопросу, требования о солидарности со стороны союзников, включая Южную Корею, могут получить поддержку и на уровне исполнительной власти [10][13]. На данный момент двухтрековая структура, в которой сосуществуют примирительный тон в американо-китайских отношениях и жесткая позиция Конгресса, с высокой долей вероятности сохранится в ближайшее время.