Mise en garde des républicains américains à la Corée du Sud concernant la Chine : les semi-conducteurs et les relations entre la Corée du Sud et la Chine mis à l'épreuve une nouvelle fois

Résumé exécutif

John Moolenaar, président de la commission spéciale de la Chambre des représentants sur la compétition stratégique entre les États-Unis et le Parti communiste chinois, a adressé une lettre au secrétaire d'État Marco Rubio pour exprimer ses inquiétudes concernant les relations entre la Corée du Sud et la Chine ainsi que les installations de production chinoises de Samsung Electronics et SK Hynix, juste avant l'annonce par le président Trump d'investissements sud-coréens à grande échelle. Cela met en évidence une structure à double voie où les faucons du Congrès cherchent à renforcer la surveillance des alliés alors même que l'administration Trump adopte une posture conciliante envers la Chine par le biais d'une diplomatie de sommet avec le président Xi Jinping. En soulevant simultanément le cadre de sécurité des contrôles à l'exportation de semi-conducteurs et le cadre commercial du traitement discriminatoire à l'encontre des entreprises américaines, la lettre est très susceptible d'être invoquée de manière répétée dans les procédures administratives, telles que les futurs examens de renouvellement du statut d'utilisateur final validé (VEU). Tout en poursuivant résolument la mise en œuvre des accords d'investissement, y compris le projet de GNL en Alaska, la Corée du Sud doit dissocier ses réponses : adopter une approche discrète et factuelle pour les questions de sécurité, et une approche offensive privilégiant la transparence pour les questions commerciales. Étant donné qu'il s'agit d'un risque structurel émanant du Congrès qui ne peut être résolu uniquement par la gestion des canaux exécutifs, les entreprises doivent également réévaluer stratégiquement leurs installations de production en Chine.

I. Analyse de la situation actuelle

Mise en garde publique des républicains américains sur les relations de la Corée du Sud avec la Chine : analyse de la situation

1. Contexte et évolutions

La Corée du Sud et les États-Unis sont actuellement dans la phase d'exécution de projets d'investissement dans le cadre de l'accord commercial signé l'année dernière. Le président Trump devait annoncer des projets d'investissement sud-coréens aux États-Unis, notamment le projet de GNL en Alaska [15]. Vers le 30 septembre, la Maison-Blanche s'apprêtait à annoncer l'investissement énergétique de la Corée du Sud à hauteur de 200 milliards de dollars [9]. Coïncidant avec cette annonce, le représentant John Moolenaar, président de la commission spéciale de la Chambre des représentants sur la compétition stratégique entre les États-Unis et le Parti communiste chinois, a envoyé une lettre au secrétaire d'État Marco Rubio [9].

Le fait que le président Moolenaar soulève ces questions n'est pas nouveau. Depuis l'administration Biden, les États-Unis utilisent les contrôles technologiques contre la Chine dans les secteurs des semi-conducteurs, de la 5G, de l'IA et des batteries comme outils de sécurité économique [3]. La politique visant à contrer la Chine en restructurant les chaînes d'approvisionnement avec les alliés et partenaires s'est poursuivie indépendamment du changement d'administration [3]. Dans ce processus, la Corée du Sud a été poussée à faire des choix orientés entre son allié militaire, les États-Unis, et son principal partenaire commercial, la Chine [3]. Cette lettre est un exemple montrant que cette pression structurelle persiste sous la seconde administration Trump.

Dans le même temps, les relations sino-américaines tracent une trajectoire différente de la posture ferme du président Moolenaar. Le 23 septembre, le président Trump a personnellement accueilli le président Xi Jinping à la base conjointe d'Andrews pour sa visite d'État aux États-Unis [11]. Les deux pays ont établi le comité commercial sino-américain lors de leur sommet de Pékin en mai, et la représentante de l'USTR, Greer, a annoncé son intention de continuer à promouvoir un commerce équilibré et à développer les échanges de biens non sensibles [2][8]. Une dynamique paradoxale émerge où, alors même que l'approche de l'administration Trump envers la Chine penche vers la conciliation, les faucons du Congrès sur la Chine exigent une surveillance accrue des alliés [12].

2. Situation actuelle

Dans sa lettre du 29 septembre, le président Moolenaar a posé comme prémisse que la Corée du Sud est un « allié clé des États-Unis » mais a soutenu que des changements dans les relations entre la Corée du Sud et la Chine pourraient poser des « risques importants » pour les États-Unis [1]. Selon des rapports citant Reuters, il a soulevé des questions concernant les échanges au sommet entre la Corée du Sud et la Chine, les investissements des entreprises sud-coréennes dans les semi-conducteurs en Chine, l'état de préparation de la Corée du Sud en cas d'urgence à Taïwan, et l'approche réglementaire du gouvernement sud-coréen à l'égard des entreprises américaines et chinoises [1].

Plus précisément, désignant l'usine de Samsung Electronics à Xi'an et les installations de production de SK Hynix à Wuxi et Dalian, il a averti que de tels investissements pourraient donner à Pékin un moyen de pression sur les chaînes d'approvisionnement technologiques des alliés [4]. Il a noté que les frictions entre les États-Unis et la Corée du Sud « ont le potentiel de se transformer en un changement structurel dans l'alignement de Séoul, nécessitant une surveillance étroite et, si nécessaire, une action coordonnée » [4]. Selon un rapport d'Al Jazeera, dans la même lettre, il a également reproché à la Corée du Sud de traiter les entreprises américaines de manière discriminatoire par rapport à leurs concurrentes liées à la Chine [9]. Le correspondant de Yonhap News à Washington a également fait état de cette lettre comme d'une demande de « vigilance accrue », confirmant qu'elle exhortait le secrétaire Rubio à maintenir une surveillance continue [7].

Cette lettre a été rendue publique juste avant l'annonce par le président Trump des investissements sud-coréens [9]. Coïncidence ou non, l'annonce de l'investissement et la mise en garde du Congrès pour contrer la Chine s'étant chevauchées au cours de la même semaine, certains en Corée du Sud n'y voient pas des questions distinctes mais des signaux de pression liés [1].

3. Acteurs clés et positions

Le président John Moolenaar et la commission spéciale de la Chambre sur le PCCconsidèrent l'exposition des alliés à la Chine dans la chaîne d'approvisionnement des semi-conducteurs comme une vulnérabilité stratégique [4]. Représentant d'une circonscription fortement industrielle du Michigan, Moolenaar dirige la commission qui, malgré sa composition bipartite, a été menée par un président républicain à la tête de la ligne dure face à la Chine. Sa demande prend la forme d'une requête de surveillance accrue auprès du département d'État, suggérant un contrôle indirect par le biais des relations publiques et de la pression législative plutôt qu'une intervention directe dans la politique de l'exécutif [1].

Le département d'État et le secrétaire Rubiosont les destinataires de la lettre mais n'ont pas encore publié de réponse officielle. Étant donné que la position de l'administration Trump envers la Chine est entrée dans une phase d'apaisement après le sommet, le département d'État est peu incité à traduire immédiatement les demandes du président Moolenaar en mesures politiques [11][12].

L'USTR et la représentante Greerpoursuivent l'expansion du commerce sino-américain pour les biens non sensibles et la mise en œuvre des recommandations du comité commercial sino-américain sur une voie distincte [2][8]. Cela met en évidence un décalage entre les exigences des faucons du Congrès visant à contrer la Chine et l'approche pragmatique des responsables commerciaux de l'administration.

Le gouvernement sud-coréena reçu cette lettre au moment même où il s'apprêtait à annoncer des investissements aux États-Unis, notamment le projet de GNL en Alaska [15][9]. Depuis que le fonctionnement des installations de production de Samsung Electronics et de SK Hynix en Chine a été publiquement remis en question, le gouvernement sud-coréen et les entreprises concernées sont de plus en plus susceptibles de faire face à des pressions pour réduire leurs investissements dans les semi-conducteurs en Chine [4].

La Chinen'a pas encore réagi officiellement à cette affaire, mais le fait même que le lien de la chaîne d'approvisionnement en semi-conducteurs entre la Corée du Sud et la Chine ait été identifié comme un moyen de pression par le Congrès américain pourrait être utilisé dans le discours d'influence de Pékin à l'égard de la Corée du Sud.

4. Questions clés

La première question concerne l'incohérence politique découlant des demandes simultanées de mise en œuvre de l'accord d'investissement entre les États-Unis et la Corée du Sud et de lutte contre la Chine. La situation dans laquelle la Maison-Blanche accepte des dizaines de milliards de dollars d'investissements sud-coréens alors que le Congrès s'inquiète de l'exposition de la Corée du Sud à la Chine rend difficile pour cette dernière de déterminer quel signal prioriser [9][15].

La deuxième question concerne l'orientation opérationnelle future de l'usine de Samsung Electronics à Xi'an et des usines de SK Hynix à Wuxi et Dalian. Ces installations représentent des investissements existants opérationnels depuis des années, et un retrait ou une réduction immédiate est techniquement et économiquement complexe [4].

La troisième question est la fragmentation de la ligne de décision politique au sein des États-Unis. La posture conciliante du président Trump et de la représentante de l'USTR Greer envers la Chine coexistant avec la posture d'opposition des faucons du Congrès comme le président Moolenaar, les signaux auxquels la Corée du Sud doit répondre ne sont pas unifiés [11][12]. Cela accroît l'incertitude pour le gouvernement et les entreprises de Corée du Sud quant aux exigences sur lesquelles ils doivent s'aligner lors de l'ajustement de leurs stratégies vis-à-vis de la Chine.

La quatrième question est la nouvelle formulation du « traitement discriminatoire des entreprises américaines ». Alors que les discussions précédentes se concentraient sur les contrôles à l'exportation de semi-conducteurs et la sécurité de la chaîne d'approvisionnement, cette lettre déplace l'attention sur le cadre réglementaire national de la Corée du Sud lui-même, présenté comme un problème de discrimination inversée à l'encontre des entreprises américaines [9]. Cela suggère que les futures consultations commerciales entre les États-Unis et la Corée du Sud pourraient inscrire à l'ordre du jour les pratiques nationales de réglementation et d'approvisionnement, allant au-delà des seules questions d'investissement dans les semi-conducteurs.

II. Analyse approfondie de la question

Mise en garde publique des républicains américains sur les relations de la Corée du Sud avec la Chine : analyse approfondie

1. Analyse des causes profondes

En tant que président de la commission spéciale de la Chambre sur le PCC, Moolenaar défend depuis des années les contrôles à l'exportation de semi-conducteurs et le renforcement du filtrage des investissements sortants en tant que programmes législatifs. Les cibles de cette lettre sont l'usine de Samsung Electronics à Xi'an et les installations de production de SK Hynix à Wuxi et Dalian [4]. Ces installations sont des actifs qui ont déjà bénéficié d'un certain niveau d'exception dans le cadre du système de contrôle des exportations du département du Commerce des États-Unis grâce au statut d'« utilisateur final validé (VEU) ». Le fait que le président Moolenaar soulève à nouveau des questions à leur sujet peut être interprété comme une pression du pouvoir législatif pour réexaminer les exceptions mêmes accordées par le pouvoir exécutif.

Les questions soulevées dans la lettre se divisent en trois catégories principales : les échanges au sommet entre la Corée du Sud et la Chine, les investissements dans les semi-conducteurs en Chine, et le traitement différencié par le gouvernement sud-coréen des entreprises américaines et chinoises [1]. Parmi celles-ci, la dernière question du « traitement discriminatoire » a été détaillée dans le rapport d'Al Jazeera. Il a précisé que la Corée du Sud traite les entreprises américaines de manière moins favorable que leurs concurrentes liées à la Chine [9]. Cela indique que des griefs se sont accumulés au sein du Congrès selon lesquels les réglementations industrielles ou l'application des lois antitrust en Corée du Sud fonctionnent au détriment des entreprises américaines dans certains secteurs. Une caractéristique déterminante de cette question est que le cadre de sécurité des contrôles à l'exportation de semi-conducteurs et le cadre commercial de l'accès au marché pour les entreprises américaines sont entrelacés au sein d'une seule et même lettre.

2. Contexte structurel

L'effort américain pour contrer la Chine fonctionne selon une structure à double voie où le pouvoir exécutif et le Congrès avancent à des rythmes différents et selon des logiques différentes. Le 23 septembre, le président Trump a personnellement accueilli le président Xi Jinping à la base conjointe d'Andrews, et poursuit l'expansion du commerce de biens non sensibles par le biais du comité commercial sino-américain établi lors du sommet de Pékin en mai [11][2][8]. La représentante de l'USTR, Greer, a déclaré : « En nous appuyant sur la relation solide entre le président Trump et le président Xi, nos deux nations approfondissent leur engagement pour promouvoir un commerce réciproque » [2]. Le pouvoir exécutif accorde de l'importance à la gestion des relations avec la Chine, centrée sur la confiance et les transactions entre les deux dirigeants.

D'un autre côté, les faucons du Congrès, représentés par la commission spéciale de la Chambre sur le PCC, agissent indépendamment de ce ton conciliant. Tout en revendiquant un caractère bipartisan, la commission a pratiquement mené l'endiguement de la Chine dans les secteurs technologiques de pointe comme les semi-conducteurs et l'IA, indépendamment des lignes de parti. Au moment même où le président Trump cherche à apaiser les relations avec la Chine par le biais d'une diplomatie de sommet avec le président Xi, le Congrès refuse de relâcher son étreinte sur la lutte contre la Chine, élargissant plutôt son réseau de surveillance vers les alliés [12]. Ce désaccord réduit la prévisibilité du point de vue de la Corée du Sud. Même si des progrès sont réalisés dans les négociations avec le pouvoir exécutif, une simple lettre du Congrès peut repolitiser la même question.

Du point de vue de la structure de sécurité, cette lettre s'inscrit dans le prolongement de l'approche qui utilise la chaîne d'approvisionnement des semi-conducteurs comme levier pour la gestion de l'alliance. Le président Moolenaar a explicitement déclaré que les investissements de la Corée du Sud dans les semi-conducteurs en Chine « pourraient donner à Pékin un moyen de pression sur les chaînes d'approvisionnement technologiques des alliés » [4]. Il est allé jusqu'à exprimer que les frictions entre les États-Unis et la Corée du Sud « ont le potentiel de se transformer en un changement structurel dans l'alignement de Séoul » [4]. Cette perspective recadre les investissements de la Corée du Sud dans les semi-conducteurs en Chine non pas comme de simples décisions commerciales, mais comme un indicateur de loyauté envers l'alliance. L'inclusion dans la lettre de l'état de préparation de la Corée du Sud en cas d'urgence à Taïwan démontre la perception des faucons du Congrès, qui relie directement les questions de chaîne d'approvisionnement des semi-conducteurs aux scénarios de sécurité dans le détroit de Taïwan [1].

Dans la structure économique, il est significatif que le moment de la publication de la lettre ait coïncidé avec l'expansion des investissements de la Corée du Sud aux États-Unis. Le président Trump devait annoncer l'investissement énergétique de la Corée du Sud à hauteur de 200 milliards de dollars aux États-Unis, y compris le projet de GNL en Alaska [9][15]. Dans la lettre envoyée juste avant cette annonce, le président Moolenaar a qualifié l'alliance entre les États-Unis et la Corée du Sud d'« indispensable » tout en exhortant simultanément à la vigilance face à la Chine [9]. L'intensification de la pression juste avant l'annonce de l'investissement peut être interprétée comme une tentative d'utiliser la phase de mise en œuvre des investissements de la Corée du Sud pour obtenir de nouvelles concessions concernant ses relations avec la Chine.

3. Comparaison avec les précédents historiques et cas similaires

Ce n'est pas la première fois que la Corée du Sud est contrainte de choisir entre son allié militaire, les États-Unis, et son principal partenaire commercial, la Chine. Sous l'administration Biden, les contrôles technologiques contre la Chine dans les secteurs des semi-conducteurs, de la 5G, de l'IA et des batteries ont servi de variables clés dans les relations économiques entre les États-Unis et la Corée du Sud [3]. À l'époque, les États-Unis encourageaient la production nationale par le biais du CHIPS and Science Act et de l'Inflation Reduction Act, tout en faisant pression sur les alliés et partenaires pour qu'ils restructurent leurs chaînes d'approvisionnement [3]. Les évaluations selon lesquelles la diplomatie économique de la Corée du Sud s'était orientée vers son allié militaire, les États-Unis, plutôt que vers la Chine après la guerre commerciale étaient déjà apparues au cours de cette période [3].

Les frictions entre les États-Unis et la Corée du Sud entourant la notification en 2019 de la résiliation du GSOMIA montrent un schéma similaire. À l'époque, certains milieux politiques et décisionnels américains ont qualifié cela d'« abus de l'alliance » et ont remis en question les choix stratégiques de la Corée du Sud [6]. Cependant, d'un point de vue local sud-coréen, des contre-arguments ont été avancés selon lesquels il s'agissait d'un signal pour inciter à une intervention américaine dans les restrictions à l'exportation du Japon [6]. Le professeur Leif-Eric Easley a souligné que « le fait de ne pas comprendre pleinement la perspective de la Corée du Sud et de surinterpréter certains événements pourrait saper la confiance même entre les États-Unis et la Corée du Sud que les gestionnaires de l'alliance ont travaillé si dur à préserver » [6]. La même prise de conscience critique peut s'appliquer à la lettre de Moolenaar. Elle souligne que le fait de conclure que la participation de la Corée du Sud au RCEP ou aux échanges de défense avec la Chine s'apparente à un « penchant vers la Chine » constituait un excès d'interprétation qui s'est répété par le passé [6].

Sur le plan structurel, cette question s'inscrit dans un schéma continu où les États-Unis redéfinissent les décisions d'investissement des entreprises individuelles d'un allié comme des questions de sécurité nationale. Les usines chinoises de Samsung et de SK Hynix sont des actifs qui ne peuvent pas être délocalisés à court terme en raison du marché massif des semi-conducteurs de mémoire en Chine et des infrastructures de production existantes. Définir les investissements d'entreprises privées confrontées à de telles contraintes structurelles comme des risques de sécurité est une approche qui s'est répétée lors des demandes passées d'exclusion des équipements Huawei et lors des phases de contrôle des exportations d'équipements de semi-conducteurs. Cependant, ce cas est unique par son calendrier, car c'est le Congrès — plutôt que le pouvoir exécutif — qui a soulevé la question, et ce, durant une phase où les relations avec la Chine s'apaisent grâce à la diplomatie de sommet.

4. Variables clés façonnant les évolutions futures

La première variable est le niveau réel de réponse du département d'État. La question clé est de savoir si le secrétaire Rubio répondra aux exigences du président Moolenaar en engageant des enquêtes concrètes ou des mesures de pression, ou s'il limitera sa réponse à une réplique de principe. La position de l'administration Trump envers la Chine étant centrée sur la diplomatie de sommet, le département d'État est peu incité à accepter pleinement les exigences des faucons du Congrès [2][11]. Cependant, les contrôles à l'exportation de semi-conducteurs relevant de la compétence du département du Commerce, la possibilité subsiste que des mesures distinctes soient prises au niveau du Commerce, même si le département d'État répond de manière passive.

La deuxième variable est la rapidité de la mise en œuvre des investissements de la Corée du Sud aux États-Unis et la réciprocité correspondante. Si l'annonce de l'investissement énergétique de 200 milliards de dollars se traduit effectivement par des projets concrets tels que le projet de GNL en Alaska, cela pourrait servir de signal montrant que la Corée du Sud fait preuve de bonne foi à l'égard des exigences américaines [9][15]. Si la mise en œuvre des investissements est retardée ou réduite, cela pourrait fournir aux faucons comme le président Moolenaar un prétexte pour de nouvelles offensives.

La troisième variable est la continuité de la diplomatie de sommet sino-américaine. Si le président Trump continue de gérer les relations avec le président Xi de manière amicale, la pression des faucons du Congrès sur les alliés a de fortes chances de rester une opinion minoritaire en décalage avec la position de l'administration [11][12]. Inversement, si un catalyseur survient et détériore à nouveau les relations bilatérales, comme les tensions sino-américaines sur la question iranienne, les demandes d'alignement adressées aux alliés, y compris la Corée du Sud, pourraient également gagner du terrain au niveau de l'exécutif [10][13]. Pour l'instant, la structure à double voie dans laquelle coexistent le ton conciliant des relations sino-américaines et la posture ferme du Congrès est très susceptible de persister à court terme.