Анализ 21-го пакета санкций ЕС против России: двойственная структура давления на энергетический сектор и исключений

Краткое содержание

21-й пакет санкций ЕС против России усилил давление на энергетический сектор за счет пересмотра потолка цен на нефть и борьбы с «теневым флотом». Однако он также выявил двойственную структуру, в которой сосуществуют исключения для греческих судов, перевозящих арктический СПГ, и для Южной Кореи и Японии в отношении проекта «Сахалин-2». Тот факт, что за первые семь месяцев года страны-члены ЕС закупили 92% российского экспорта СПГ, подчеркивает разрыв между жесткой риторикой Верховного представителя Каллас и реальным поведением государств-членов. Учитывая требование единогласия среди 27 стран-членов, в предстоящем осеннем 22-м пакете, вероятно, повторится давление с целью введения новых исключений, подобно противодействию Венгрии и Словакии в отношении «Росатома». Южная Корея должна управлять постоянным риском пересмотра своего исключения по проекту «Сахалин-2» и потенциалом морского физического конфликта из-за борьбы с «теневым флотом» как отдельными направлениями. Ей также необходимо заблаговременно включать в свои контракты на закупку энергоносителей и системы комплаенса положения, учитывающие возможные изменения в санкционном режиме.

I. Ситуационный анализ

21-й пакет санкций ЕС против России: ситуационный анализ

1. Предыстория и развитие событий

Санкции ЕС против России были введены в 21 пакете с момента полномасштабного вторжения России в Украину в 2022 году. По данным Брукингского института, ядром 21-го пакета, объявленного 23 июля, является энергетический сектор [3]. Потолок цен на нефть был зафиксирован на уровне 44 доллара за баррель до июля 2027 года [3]. Также были ограничены операции с некоторыми российскими нефтеперерабатывающими заводами [3]. Пакет также включал систему мониторинга для перевозчиков СПГ и запрет на транспортировку российского СПГ [3].

Этот запрет на транспортировку СПГ сопровождался исключением. Греческие суда, перевозящие российский СПГ из Арктики, были исключены из-под санкций [3]. Это исключение является примером, наглядно демонстрирующим трещины в санкционном режиме ЕС. По данным The Kyiv Independent, греческая судоходная компания Dynagas поставила клиентам в ЕС российский СПГ на сумму 2,35 миллиарда евро в период с января по июль 2026 года [4]. Эта сумма составляет более одной пятой российского экспорта СПГ за тот же период [4]. Это связано с тем, что лидеры ЕС предоставили Dynagas исключение, позволяющее ей продолжать транспортировку в третьи страны даже после вступления в силу запрета на импорт СПГ в январе 2027 года [4].

В 21-й пакет были добавлены в санкционный список 40 судов из так называемого «теневого флота» [3]. Это флот, который Россия создала для самостоятельного экспорта своей сырой нефти в обход ценового потолка G7 [3]. Также было включено положение, напрямую затрагивающее азиатские страны. По данным The Kyiv Independent, в этом пакете ЕС продлил исключение для Южной Кореи и Японии на импорт сырой нефти с проекта «Сахалин-2» [8]. Одновременно было создано новое исключение, выводящее из-под санкций поставки СПГ с того же терминала [8]. Это можно интерпретировать как результат того, что ЕС явно учел энергетическую безопасность Южной Кореи и Японии.

2. Текущая ситуация

С момента объявления 21-го пакета в ЕС продолжаются дебаты об эффективности санкций. Немецкая ежедневная газета Die Presse, ссылаясь на новый анализ данных экологической группы Urgewald, указала на двойные стандарты ЕС [9]. За первые семь месяцев этого года страны-члены ЕС закупили 92% всего российского экспорта СПГ [9]. Это составило более 6 миллиардов евро, поступивших в военную казну России [9]. Тот факт, что несколько стран-членов поглощают практически всю продукцию российского СПГ, подчеркивает расхождение между жесткой риторикой Верховного представителя Каллас и реальным поведением стран-членов в области импорта [9].

В письменном интервью немецкой ежедневной газете Die Welt в середине августа Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Кая Каллас анонсировала 22-й пакет на осень. Она заявила: «Осенью мы представим самый обширный список санкций с начала войны» [1][6]. Она отметила, что в случае принятия этого списка число подсанкционных российских физических лиц, компаний и учреждений немедленно увеличится на одну треть [6]. Газета South China Morning Post сообщила о заявлении Каллас, согласно которому санкции ЕС уже лишили Россию более 1 триллиона евро в ее способности вести войну [1].

Россия также принимает контрмеры. По сообщению ТАСС, российское правительство во главе с вице-премьером Александром Новаком объявило о плане минимизации риска дефицита на топливном рынке путем оптимизации графиков технического обслуживания своих нефтеперерабатывающих заводов [11][15]. Это говорит о том, что российские власти заблаговременно реагируют на давление санкций на их нефтеперерабатывающий сектор. Министерство финансов США продлило до 19 сентября генеральную лицензию, освобождающую от санкций переговоры о продаже зарубежных активов «Лукойла» [12]. Это показывает, что применение санкций против России не осуществляется в полной синхронности даже внутри западного блока.

3. Ключевые акторы и их позиции

Европейская комиссия и Верховный представитель (Каллас)придерживаются позиции постоянного усиления интенсивности санкций. Каллас подтвердила этот жесткий подход, анонсировав осенний 22-й пакет как «самую обширную» меру «с начала войны» [1][6]. Однако в процессе реального осуществления ограничение переговорных возможностей из-за требования единогласия стран-членов остается постоянным фактором.

Грецияявляется актором, добившимся исключения для транспортировки СПГ, что отражает интересы ее судоходной отрасли. Случай с Dynagas показывает, что Греция защитила доходную базу своих судоходных компаний даже в рамках санкционного режима [4].

Энергозависимые страны, включая Венгриюиспользовали требование единогласия для ослабления интенсивности санкций. Газета South China Morning Post отмечает, что это требование приводило к тому, что предыдущие пакеты сопровождались затяжными спорами между странами-членами [1].

Правительство Россиисосредоточено на управлении последствиями санкций с помощью практических мер, таких как корректировка графиков технического обслуживания НПЗ [11][15]. В то же время оно придерживается стратегии поддержания экспорта в Азию через существующие цепочки поставок, такие как «Сахалин-2».

Южная Корея и Японияявляются сторонами, получившими исключения для сырой нефти и СПГ с проекта «Сахалин-2» в рамках санкционного режима ЕС [8]. Это результат того, что ЕС явно учел их структуру спроса и предложения на энергоносители, и продление этого исключения может стать ключевым вопросом на переговорах по предстоящему 22-му пакету.

Украинаявляется актором, последовательно настаивающим на введении санкций против «Росатома». 17 августа министр иностранных дел Андрей Сибига, сославшись на отчет Politico о нарушениях культуры безопасности, выявленных на проекте АЭС «Росатома» в Египте, вновь призвал ЕС включить его в санкционный список [14].

4. Ключевые вопросы

Первый вопрос заключается в том, в какой степени исключения подрывают эффективность санкций. Исключение для греческих судов, перевозящих СПГ, и исключение по проекту «Сахалин-2» для Южной Кореи и Японии оставляют структурные лазейки в санкционном режиме [3][4][8]. Тот факт, что страны-члены ЕС закупили 92% российского экспорта СПГ в этом году, ярко иллюстрирует эту структурную проблему [9].

Второй вопрос — это задержки в переговорах, вызванные требованием единогласия. Возможность вето со стороны некоторых стран-членов, таких как Венгрия, остается постоянным фактором в обсуждениях 22-го пакета, и ожидается, что это ограничение будет особенно заметным в отношении таких весьма символических мер, как санкции против «Росатома» [1][14].

Третий вопрос заключается в том, что борьба с «теневым флотом» трансформируется в риски для морской логистики. Введение санкций против еще 40 судов является мерой, направленной на сеть обходного экспорта России [3], но это впоследствии привело к предупреждениям со стороны России о ответных захватах, что стало фактором, усиливающим напряженность на море.

II. Углубленный анализ

21-й пакет санкций ЕС против России: углубленный анализ

1. Анализ коренных причин

Причина, по которой 21-й пакет сосредоточен на энергетическом секторе, проста: после трех с половиной лет санкций энергозависимая структура российских финансов не пошатнулась. Брукингский институт определил меру по повторной фиксации потолка цен на нефть на уровне 44 доллара за баррель как ключевой элемент 21-го пакета [3]. Эта корректировка в сторону понижения основана на оценке того, что предыдущий потолок в 60 долларов уже стал неэффективным по сравнению с фактическими дисконтными ценами на российскую нефть. Это означает, что структурные недостатки, присущие схеме ценового потолка с самого ее начала, повторяются на протяжении трех лет.

Более фундаментальная причина кроется в противоречивых интересах стран-членов ЕС. Газета Die Presse, ссылаясь на данные Urgewald, сообщила, что за первые семь месяцев этого года страны-члены ЕС закупили 92% всего российского экспорта СПГ [9]. Это составило более 6 миллиардов евро, поступивших в Россию [9]. Пока сохраняется структура, при которой несколько стран-членов поглощают большую часть производства российского СПГ, реальный сдерживающий эффект санкций неизбежно будет ограничен, какими бы жесткими ни были заявления Верховного представителя Каллас. Сам заголовок этого отчета, «Импорт газа в ЕС пополняет военную казну Путина более чем на 6 миллиардов евро», отражает внутренние противоречия ЕС [9].

Исключение для греческих судов, перевозящих арктический СПГ, также является продуктом того же контекста. The Kyiv Independent сообщил, что греческая судоходная компания Dynagas поставила клиентам в ЕС российский СПГ на сумму 2,35 миллиарда евро в период с января по июль 2026 года [4]. Это составляет более одной пятой российского экспорта СПГ [4]. Это можно интерпретировать как результат того, что интересы судоходной отрасли Греции были поставлены выше общих принципов санкций ЕС.

2. Структурный контекст

Политическая структура: требование единогласия и политика вето

Фундаментальным ограничением санкционного режима ЕС является требование единогласия среди его 27 стран-членов. Газета South China Morning Post отметила, что это требование приводило к тому, что предыдущие пакеты сопровождались затяжными спорами между странами-членами [1]. Возможность вето со стороны некоторых стран-членов, включая Венгрию, выступает постоянным фактором. Эта структура институционально позволяет отдельным странам-членам использовать свои национальные энергетические и промышленные интересы в качестве рычага для ослабления содержания пакетов. Исключение для греческого транспорта СПГ и возможность блокирования Венгрией и Словакией санкций в ядерном секторе — все это следствия, вытекающие из этой структуры единогласия.

Экономическая структура: асимметрия энергетической зависимости

Внутри ЕС зависимость от российских энергоносителей сильно различается между странами-членами. Эта асимметрия является фундаментальным фактором, который каждый раз задерживает обсуждение санкций. В то время как некоторые страны-члены уже обеспечили себе альтернативных поставщиков СПГ, другие остаются в значительной степени зависимыми от российских энергоносителей. ТАСС сообщило о материале немецкой газеты Handelsblatt, в котором предполагается, что европейские газовые хранилища могут быть полностью истощены к апрелю 2027 года, поскольку темпы закачки замедляются из-за последствий напряженности в отношениях между США и Ираном [10]. Пока существует такая нестабильность поставок, полного отказа от российских энергоносителей политически трудно достичь в рамках ЕС.

Структура безопасности: потенциал физического конфликта из-за морской логистики

Борьба с «теневым флотом» уже перерастает в физическую напряженность на море. Это отличается по своей природе от предыдущих пакетов санкций, поскольку означает, что санкции могут выйти за рамки финансовых и торговых ограничений на бумаге и перейти к применению физической силы, такой как захваты и инспекции. Предупреждение России об ответных захватах показывает, что фаза правоприменения санкций смещается от дипломатических трений к риску для морской безопасности [12][13].

3. Исторические прецеденты и сравнение аналогичных случаев

Повторные корректировки ценового потолка в сторону понижения являются продолжением тенденции, наблюдаемой с момента введения первоначального потолка в 60 долларов в декабре 2022 года. Каждый раз, когда разрыв между рыночной ценой и потолком увеличивался, ЕС пересматривал потолок, а Россия отвечала расширением своего «теневого флота» и поиском новых обходных путей. Последняя фиксация на уровне 44 долларов и введение санкций против еще 40 судов — это лишь новейший этап этой игры в кошки-мышки; основная структура не изменилась [3].

Ослабление эффективности санкций за счет исключений также является повторяющейся схемой из предыдущих пакетов. Продление исключения для Южной Кореи и Японии в отношении проекта «Сахалин-2» является ярким примером [8]. По данным The Kyiv Independent, в 21-м пакете ЕС не только сохранил исключение на импорт сырой нефти с «Сахалина-2», но и создал новое исключение для поставок СПГ с того же терминала [8]. Это представляет собой повторение практики ЕС по поиску компромисса между энергетической безопасностью своих членов и союзников и своей кампанией давления на Россию.

Отсрочка санкций в отношении «Росатома» следует аналогичной траектории. 17 августа министр иностранных дел Украины Сибига призвал ЕС пересмотреть санкции в отношении «Росатома», сославшись на отчет Politico, в котором были обнаружены нарушения культуры безопасности и многочисленные недостатки в области безопасности, охраны и инжиниринга в проекте «Росатома» в Египте [14]. Это подтверждает, что санкции в ядерном секторе постоянно откладывались как в 21-м пакете, так и в предыдущих. Пока зависимость Венгрии и Словакии от «Росатома» остается неизменной, эта схема с высокой вероятностью повторится и в 22-м пакете.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это уровень сотрудничества США в вопросе санкций против России. ТАСС сообщило, что Министерство финансов США продлило до 19 сентября генеральную лицензию, освобождающую от санкций переговоры о продаже зарубежных активов «Лукойла» [12]. Это можно расценить как сигнал о том, что Соединенные Штаты не намерены полностью блокировать рыночную продажу активов, принадлежащих крупным российским нефтяным компаниям. Пока существует эта разница в подходах между жесткой позицией ЕС и прагматичным подходом США, сплоченность западной санкционной коалиции будет и впредь подвергаться испытаниям.

Вторая переменная — это способность России поддерживать и ремонтировать свои нефтеперерабатывающие заводы. ТАСС сообщило, что российское правительство на совещании под председательством вице-премьера Новака поставило цель минимизировать риск дефицита на топливном рынке путем оптимизации графиков технического обслуживания НПЗ [11][15]. Это можно рассматривать как превентивный ответ России на правительственном уровне на ограничения ЕС на операции с НПЗ. Если этот ответ окажется успешным, эффективность санкций ЕС в отношении нефтеперерабатывающего сектора может быть ограниченной.

Третья переменная заключается в том, приведут ли борьба с «теневым флотом» и ответные захваты к реальному конфликту в рамках 22-го пакета. Поскольку командующий Тихоокеанским флотом России заявил о готовности «инспектировать и задерживать» суда недружественных стран, нельзя исключать возможность случайного столкновения в Черном или Балтийском морях, если европейские страны действительно начнут захватывать российские танкеры. В таком случае санкции могут превратиться из инструмента экономического давления в спусковой крючок для военной напряженности.