Análisis del 21.º paquete de sanciones de la UE contra Rusia: la doble estructura de presión y exenciones en el sector energético

Resumen ejecutivo

El 21.º paquete de sanciones de la UE contra Rusia reforzó la presión sobre el sector energético mediante la recalibración del tope al precio del petróleo y la represión de la «flota en la sombra». Sin embargo, también reveló una estructura dual, con la coexistencia de exenciones para los buques griegos que transportan GNL del Ártico y para Corea del Sur y Japón en relación con el proyecto Sajalín-2. El hecho de que los Estados miembros de la UE compraran el 92 % de las exportaciones de GNL de Rusia en los primeros siete meses del año pone de manifiesto la brecha entre la dura retórica de la alta representante Kallas y el comportamiento real de los Estados miembros. Dado el requisito de unanimidad entre los 27 Estados miembros, es probable que el próximo 22.º paquete en otoño vea una repetición de la presión para obtener nuevas exenciones, de forma similar a la oposición de Hungría y Eslovaquia con respecto a Rosatom. Corea del Sur debe gestionar por vías separadas el riesgo persistente de renegociar su exención para Sajalín-2 y el potencial de conflicto físico marítimo por la represión de la flota en la sombra. También necesita incorporar de forma proactiva cláusulas en sus contratos de adquisición de energía y sistemas de cumplimiento para hacer frente a posibles cambios en el régimen de sanciones.

I. Análisis de la situación

El 21.º paquete de sanciones de la UE contra Rusia: un análisis de la situación

1. Antecedentes y evolución

Las sanciones de la UE contra Rusia se han acumulado a lo largo de 21 paquetes desde la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia en 2022. Según la Brookings Institution, el núcleo del 21.º paquete, anunciado el 23 de julio, es el sector energético [3]. El tope al precio del petróleo se fijó en 44 dólares por barril hasta julio de 2027 [3]. También se restringieron las transacciones con ciertas refinerías de petróleo rusas [3]. El paquete también incluyó un sistema de seguimiento para los buques metaneros y una prohibición del transporte de GNL ruso [3].

Esta prohibición del transporte de GNL vino acompañada de una exención. Los buques griegos que transportan GNL ruso desde el Ártico fueron excluidos de las sanciones [3]. Esta exención es un ejemplo que muestra claramente las fisuras dentro del régimen de sanciones de la UE. Según The Kyiv Independent, la naviera griega Dynagas entregó GNL ruso por valor de 2350 millones de euros a clientes de la UE entre enero y julio de 2026 [4]. Esta cantidad corresponde a más de una quinta parte de las exportaciones de GNL de Rusia durante el mismo período [4]. Esto se debe a que los líderes de la UE concedieron a Dynagas una exención que le permite seguir transportando a terceros países incluso después de que la prohibición de las importaciones de GNL entre en vigor en enero de 2027 [4].

El 21.º paquete añadió 40 buques de la llamada «flota en la sombra» a la lista de sanciones [3]. Esta es la flota que Rusia ha construido para exportar su petróleo crudo de forma independiente, eludiendo el tope de precios del G7 [3]. También se incluyó una disposición que afecta directamente a los países asiáticos. Según The Kyiv Independent, la UE amplió en este paquete la exención para que Corea del Sur y Japón importen petróleo crudo del proyecto Sajalín-2 [8]. Al mismo tiempo, creó una nueva exención que excluye de las sanciones los suministros de GNL de la misma terminal [8]. Esto puede interpretarse como el resultado de que la UE ha considerado explícitamente la seguridad energética de Corea del Sur y Japón.

2. Situación actual

Desde el anuncio del 21.º paquete, ha continuado dentro de la UE un debate sobre la eficacia de las sanciones. El diario alemán Die Presse, citando un nuevo análisis de datos del grupo ecologista Urgewald, señaló el doble rasero de la UE [9]. En los primeros siete meses de este año, los Estados miembros de la UE compraron el 92 % del total de las exportaciones de GNL de Rusia [9]. Esto supuso un flujo de más de 6000 millones de euros a las arcas de guerra de Rusia [9]. El hecho de que unos pocos Estados miembros estén absorbiendo prácticamente toda la producción de GNL de Rusia pone de relieve la discrepancia entre la dura retórica de la alta representante Kallas y el comportamiento real de importación de los Estados miembros [9].

En una entrevista por escrito a mediados de agosto con el diario alemán Die Welt, la alta representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Kaja Kallas, anunció un 22.º paquete para el otoño. Declaró: «En otoño, presentaremos la lista de sanciones más extensa desde el comienzo de la guerra» [1][6]. Mencionó que, si se adopta esta lista, el número de individuos, empresas e instituciones rusas sancionadas aumentará inmediatamente en un tercio [6]. El South China Morning Post informó de la declaración de Kallas de que las sanciones de la UE ya han privado a Rusia de más de 1 billón de euros en su capacidad para hacer la guerra [1].

Rusia también está tomando contramedidas. Según TASS, el Gobierno ruso, liderado por el vice primer ministro Alexander Novak, anunció un plan para minimizar el riesgo de escasez en el mercado de combustibles mediante la optimización de los calendarios de mantenimiento de sus refinerías de petróleo [11][15]. Esto sugiere que las autoridades rusas están respondiendo de forma proactiva a la presión de las sanciones sobre su sector de refino. El Departamento del Tesoro de EE. UU. prorrogó hasta el 19 de septiembre una licencia general que exime de sanciones las negociaciones para la venta de los activos extranjeros de Lukoil [12]. Esto demuestra que la aplicación de las sanciones contra Rusia no se está llevando a cabo en perfecta sintonía, ni siquiera dentro del bloque occidental.

3. Actores clave y posturas

La Comisión Europea y la alta representante (Kallas)mantienen una postura de aumentar continuamente la intensidad de las sanciones. Kallas reafirmó este enfoque de línea dura al anunciar el 22.º paquete de otoño como la medida «más extensa» «desde el comienzo de la guerra» [1][6]. Sin embargo, en el proceso de aplicación real, la limitación del poder de negociación debido al requisito de unanimidad de los Estados miembros sigue siendo un factor constante.

Greciaes el actor que consiguió la exención para el transporte de GNL, reflejando los intereses de su industria naviera. El caso de Dynagas demuestra que Grecia ha protegido la base de ingresos de sus compañías navieras incluso dentro del marco de las sanciones [4].

Países dependientes de la energía, incluida Hungríahan utilizado el requisito de unanimidad para diluir la intensidad de las sanciones. El South China Morning Post señala que este requisito ha provocado que los paquetes anteriores se hayan visto plagados de prolongadas disputas entre los Estados miembros [1].

El Gobierno rusose centra en gestionar el impacto de las sanciones a través de medidas prácticas como el ajuste de los calendarios de mantenimiento de las refinerías [11][15]. Al mismo tiempo, persigue una estrategia de mantenimiento de las exportaciones a Asia a través de las cadenas de suministro existentes, como Sajalín-2.

Corea del Sur y Japónson las partes que han recibido exenciones para el petróleo crudo y el GNL de Sajalín-2 dentro del régimen de sanciones de la UE [8]. Esto es el resultado de que la UE ha considerado explícitamente sus estructuras de oferta y demanda de energía, y la continuación de esta exención podría convertirse en un tema clave en las próximas negociaciones del 22.º paquete.

Ucraniaes un actor que presiona constantemente para que se impongan sanciones contra Rosatom. El 17 de agosto, el ministro de Asuntos Exteriores, Andrii Sybiha, citó un informe de Politico sobre violaciones de la cultura de seguridad encontradas en el proyecto de central nuclear de Rosatom en Egipto, instando una vez más a la UE a incluirla en las sanciones [14].

4. Cuestiones clave

La primera cuestión es hasta qué punto las exenciones socavan la eficacia de las sanciones. Tanto la exención para el transporte de GNL para los buques griegos como la exención de Sajalín-2 para Corea del Sur y Japón dejan lagunas estructurales en el régimen de sanciones [3][4][8]. El hecho de que los Estados miembros de la UE compraran el 92 % de las exportaciones de GNL de Rusia este año ilustra crudamente este problema estructural [9].

La segunda cuestión son los retrasos en la negociación causados por el requisito de unanimidad. La posibilidad de un veto por parte de algunos Estados miembros, como Hungría, sigue siendo un factor constante en las discusiones para el 22.º paquete, y se espera que esta limitación sea particularmente prominente para medidas altamente simbólicas como las sanciones a Rosatom [1][14].

La tercera cuestión es que la represión de la flota en la sombra se está traduciendo en riesgos para la logística marítima. La sanción de 40 buques adicionales es una medida dirigida a la red de exportación de elusión de Rusia [3], pero esto ha llevado posteriormente a advertencias rusas de incautaciones en represalia, actuando como un factor que aumenta las tensiones marítimas.

II. Análisis en profundidad

El 21.º paquete de sanciones de la UE contra Rusia: un análisis en profundidad

1. Análisis de las causas fundamentales

La razón por la que el 21.º paquete se centra en el sector energético es simple: después de tres años y medio de sanciones, la estructura dependiente de la energía de las finanzas de Rusia no se ha visto afectada. La Brookings Institution identificó la medida de volver a congelar el tope del precio del petróleo en 44 dólares por barril como un elemento clave del 21.º paquete [3]. Este ajuste a la baja se basa en la evaluación de que el tope anterior de 60 dólares ya se había vuelto ineficaz en comparación con los precios reales con descuento del crudo ruso. Esto significa que los defectos estructurales inherentes al sistema de tope de precios desde su creación se han repetido durante tres años.

Una causa más fundamental reside en los intereses contrapuestos de los Estados miembros de la UE. Die Presse, citando datos de Urgewald, informó de que los Estados miembros de la UE compraron el 92 % del total de las exportaciones de GNL de Rusia en los primeros siete meses de este año [9]. Esto supuso un flujo de más de 6000 millones de euros hacia Rusia [9]. Mientras se mantenga la estructura en la que unos pocos Estados miembros absorben la mayor parte de la producción de GNL de Rusia, el efecto disuasorio real de las sanciones será necesariamente limitado, por muy duras que sean las declaraciones de la alta representante Kallas. El titular de este informe, «Las importaciones de gas de la UE llenan las arcas de guerra de Putin con más de 6000 millones de euros», resume en sí mismo las contradicciones internas de la UE [9].

La exención para los buques griegos que transportan GNL del Ártico es también producto del mismo contexto. The Kyiv Independent informó de que la naviera griega Dynagas entregó GNL ruso por valor de 2350 millones de euros a clientes de la UE entre enero y julio de 2026 [4]. Esto corresponde a más de una quinta parte de las exportaciones de GNL de Rusia [4]. Esto puede interpretarse como el resultado de que los intereses de la industria naviera de Grecia se han priorizado sobre los principios comunes de sanción de la UE.

2. Contexto estructural

Estructura política: el requisito de unanimidad y la política de veto

La limitación fundamental del régimen de sanciones de la UE es el requisito de unanimidad entre sus 27 Estados miembros. El South China Morning Post señaló que este requisito ha provocado que los paquetes anteriores se hayan visto plagados de prolongadas disputas entre los Estados miembros [1]. La posibilidad de un veto por parte de algunos Estados miembros, incluida Hungría, actúa como un factor constante. Esta estructura permite institucionalmente a los Estados miembros individuales utilizar sus intereses energéticos e industriales nacionales como palanca para diluir el contenido de los paquetes. La exención griega para el transporte de GNL y la posibilidad de que Hungría y Eslovaquia bloqueen las sanciones al sector nuclear son consecuencias derivadas de esta estructura de unanimidad.

Estructura económica: la asimetría de la dependencia energética

Dentro de la UE, la dependencia de la energía rusa varía mucho entre los Estados miembros. Esta asimetría es el factor fundamental que retrasa las discusiones sobre las sanciones cada vez. Mientras que algunos Estados miembros ya han conseguido proveedores alternativos de GNL, otros siguen dependiendo sustancialmente de la energía rusa. TASS informó sobre un artículo del periódico alemán Handelsblatt que sugería que las instalaciones europeas de almacenamiento de gas podrían agotarse por completo en abril de 2027, ya que los ritmos de inyección se ralentizan debido a las consecuencias de las tensiones entre EE. UU. e Irán [10]. Mientras exista tal inestabilidad en el suministro, es políticamente difícil lograr un corte completo de la energía rusa dentro de la UE.

Estructura de seguridad: el potencial de conflicto físico en la logística marítima

La represión de la flota en la sombra ya está escalando hacia una tensión física en el mar. Esto difiere en su naturaleza de los paquetes de sanciones anteriores porque significa que las sanciones podrían ir más allá de las restricciones financieras y comerciales sobre el papel para pasar al uso de la fuerza física, como incautaciones e inspecciones. La advertencia de Rusia sobre incautaciones en represalia muestra que la fase de aplicación de las sanciones está pasando de la fricción diplomática a un riesgo para la seguridad marítima [12][13].

3. Precedentes históricos y comparación de casos similares

Los repetidos ajustes a la baja del tope de precios son una extensión de un patrón observado desde que se introdujo el tope inicial de 60 dólares en diciembre de 2022. Cada vez que la brecha entre el precio de mercado y el tope se ha ampliado, la UE ha reajustado el tope, y Rusia ha respondido expandiendo su flota en la sombra y encontrando nuevas formas de elusión. La última congelación en 44 dólares y la sanción de 40 buques adicionales no son más que la fase más reciente de este juego del gato y el ratón; la estructura subyacente no ha cambiado [3].

La dilución de la eficacia de las sanciones a través de exenciones es también un patrón recurrente de paquetes anteriores. La prórroga de la exención para Corea del Sur y Japón en relación con el proyecto Sajalín-2 es un buen ejemplo [8]. Según The Kyiv Independent, en el 21.º paquete, la UE no solo mantuvo la exención para la importación de petróleo crudo de Sajalín-2, sino que también creó una nueva exención para los suministros de GNL de la misma terminal [8]. Esto representa una repetición de la práctica de la UE de encontrar un compromiso entre la seguridad energética de sus miembros y aliados y su campaña de presión contra Rusia.

El aplazamiento de las sanciones a Rosatom sigue una trayectoria similar. El 17 de agosto, el ministro de Asuntos Exteriores ucraniano, Sybiha, instó a la UE a reconsiderar las sanciones a Rosatom, citando un informe de Politico que encontró violaciones de la cultura de seguridad y numerosos fallos de seguridad, protección e ingeniería en el proyecto de Rosatom en Egipto [14]. Esto reafirma que las sanciones al sector nuclear se han pospuesto continuamente, tanto en el 21.º paquete como en los anteriores. Mientras la dependencia de Hungría y Eslovaquia de Rosatom no cambie, es muy probable que este patrón se repita en el 22.º paquete.

4. Variables clave que configuran la evolución futura

La primera variable es el nivel de cooperación de EE. UU. en las sanciones contra Rusia. TASS informó de que el Tesoro de EE. UU. prorrogó hasta el 19 de septiembre una licencia general que exime de sanciones las negociaciones para la venta de los activos extranjeros de Lukoil [12]. Esto puede interpretarse como una señal de que Estados Unidos no tiene la intención de bloquear por completo la enajenación de activos de las principales petroleras rusas impulsada por el mercado. Mientras exista esta diferencia de temperatura entre la postura de línea dura de la UE y el enfoque pragmático de EE. UU., la coherencia de la coalición de sanciones occidental seguirá poniéndose a prueba.

La segunda variable es la capacidad de Rusia para mantener y reparar sus refinerías de petróleo. TASS informó de que el Gobierno ruso, en una reunión presidida por el vice primer ministro Novak, se fijó el objetivo de minimizar el riesgo de escasez en el mercado de combustibles mediante la optimización de los calendarios de mantenimiento de las refinerías [11][15]. Esto puede verse como una respuesta preventiva a nivel gubernamental por parte de Rusia a las restricciones de la UE sobre las transacciones con refinerías. Si esta respuesta tiene éxito, la eficacia de las sanciones de la UE sobre el sector del refino puede ser limitada.

La tercera variable es si la represión de la flota en la sombra y las incautaciones en represalia conducirán realmente a un conflicto en el 22.º paquete. Dado que el comandante de la Flota del Pacífico de Rusia ha declarado que están preparados para «inspeccionar y detener» buques de naciones hostiles, no se puede descartar la posibilidad de un enfrentamiento accidental en el mar Negro o el mar Báltico si los países europeos llegan a incautar petroleros rusos. En ese caso, las sanciones podrían pasar de ser una herramienta de presión económica a un detonante de tensión militar.