تحليل حزمة العقوبات الحادية والعشرين للاتحاد الأوروبي ضد روسيا: البنية المزدوجة للضغط على قطاع الطاقة والإعفاءات

ملخص تنفيذي

عززت حزمة العقوبات الحادية والعشرون للاتحاد الأوروبي ضد روسيا الضغط على قطاع الطاقة من خلال إعادة معايرة سقف أسعار النفط وقمع

أولاً. تحليل الوضع

حزمة العقوبات الحادية والعشرون للاتحاد الأوروبي ضد روسيا: تحليل للوضع

1. الخلفية والتطورات

تراكمت عقوبات الاتحاد الأوروبي ضد روسيا عبر 21 حزمة منذ الغزو الروسي الشامل لأوكرانيا في عام 2022. ووفقًا لمعهد بروكينغز، فإن جوهر الحزمة الحادية والعشرين، التي أُعلنت في 23 يوليو، هو قطاع الطاقة [3]. تم تحديد سقف أسعار النفط عند 44 دولارًا للبرميل حتى يوليو 2027 [3]. كما تم تقييد المعاملات مع بعض مصافي النفط الروسية [3]. وشملت الحزمة أيضًا نظام مراقبة لناقلات الغاز الطبيعي المسال وحظرًا على نقل الغاز الطبيعي المسال الروسي [3].

جاء هذا الحظر على نقل الغاز الطبيعي المسال مع استثناء. فقد تم استبعاد السفن اليونانية التي تنقل الغاز الطبيعي المسال الروسي من القطب الشمالي من العقوبات [3]. هذا الإعفاء هو مثال يوضح بوضوح التصدعات داخل نظام عقوبات الاتحاد الأوروبي. ووفقًا لصحيفة ذا كييف إندبندنت، قامت شركة الشحن اليونانية ديناغاز بتسليم غاز طبيعي مسال روسي بقيمة 2.35 مليار يورو لعملاء في الاتحاد الأوروبي بين يناير ويوليو 2026 [4]. يعادل هذا المبلغ أكثر من خُمس صادرات روسيا من الغاز الطبيعي المسال خلال نفس الفترة [4]. ويرجع ذلك إلى أن قادة الاتحاد الأوروبي منحوا ديناغاز إعفاءً يسمح لها بمواصلة النقل إلى دول ثالثة حتى بعد دخول حظر استيراد الغاز الطبيعي المسال حيز التنفيذ في يناير 2027 [4].

أضافت الحزمة الحادية والعشرون 40 سفينة مما يسمى بـ

2. الوضع الحالي

منذ الإعلان عن الحزمة الحادية والعشرين، استمر النقاش داخل الاتحاد الأوروبي حول فعالية العقوبات. وأشارت صحيفة دي بريسه الألمانية اليومية، نقلاً عن تحليل بيانات جديد أجرته مجموعة أورغيفالد البيئية، إلى المعايير المزدوجة للاتحاد الأوروبي [9]. ففي الأشهر السبعة الأولى من هذا العام، اشترت الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي 92% من إجمالي صادرات روسيا من الغاز الطبيعي المسال [9]. وبلغ هذا المبلغ أكثر من 6 مليارات يورو تدفقت إلى خزينة الحرب الروسية [9]. إن حقيقة أن عددًا قليلاً من الدول الأعضاء يستوعب فعليًا كل إنتاج روسيا من الغاز الطبيعي المسال يسلط الضوء على التناقض بين الخطاب المتشدد للممثلة السامية كالاس وسلوك الاستيراد الفعلي للدول الأعضاء [9].

في مقابلة مكتوبة في منتصف أغسطس مع صحيفة دي فيلت الألمانية اليومية، أعلنت الممثلة السامية للاتحاد الأوروبي للشؤون الخارجية والسياسة الأمنية، كايا كالاس، عن حزمة ثانية وعشرين للخريف. وصرحت قائلة:

تتخذ روسيا أيضًا إجراءات مضادة. فوفقًا لوكالة تاس، أعلنت الحكومة الروسية، بقيادة نائب رئيس الوزراء ألكسندر نوفاك، عن خطة لتقليل مخاطر نقص سوق الوقود من خلال تحسين جداول صيانة مصافي النفط التابعة لها [11][15]. يشير هذا إلى أن السلطات الروسية تستجيب بشكل استباقي للضغط على قطاع التكرير لديها من العقوبات. ومددت وزارة الخزانة الأمريكية ترخيصًا عامًا يعفي من العقوبات المفاوضات لبيع أصول لوك أويل الأجنبية حتى 19 سبتمبر [12]. وهذا يوضح أن إنفاذ العقوبات ضد روسيا لا يتم بتناغم تام، حتى داخل الكتلة الغربية.

3. الفاعلون الرئيسيون والمواقف

المفوضية الأوروبية والممثلة السامية (كالاس)يحافظان على موقف زيادة شدة العقوبات باستمرار. وأعادت كالاس تأكيد هذا النهج المتشدد من خلال الإعلان عن الحزمة الثانية والعشرين في الخريف باعتبارها الإجراء

اليونانهي الفاعل الذي ضمن إعفاء نقل الغاز الطبيعي المسال، مما يعكس مصالح صناعة الشحن لديها. وتوضح قضية ديناغاز أن اليونان قد حمت قاعدة إيرادات شركات الشحن التابعة لها حتى في إطار العقوبات [4].

الدول المعتمدة على الطاقة، بما في ذلك المجراستخدمت شرط الإجماع لتخفيف شدة العقوبات. وتشير صحيفة ساوث تشاينا مورنينغ بوست إلى أن هذا الشرط قد تسبب في أن تكون الحزم السابقة مبتلاة بنزاعات طويلة بين الدول الأعضاء [1].

الحكومة الروسيةتركز على إدارة تأثير العقوبات من خلال تدابير عملية مثل تعديل جداول صيانة المصافي [11][15]. وفي الوقت نفسه، تتبع استراتيجية للحفاظ على الصادرات إلى آسيا من خلال سلاسل التوريد القائمة مثل سخالين-2.

كوريا الجنوبية واليابانهما الطرفان اللذان حصلا على إعفاءات للنفط الخام والغاز الطبيعي المسال من مشروع سخالين-2 ضمن نظام عقوبات الاتحاد الأوروبي [8]. وهذا نتيجة لمراعاة الاتحاد الأوروبي الصريحة لهياكل العرض والطلب على الطاقة لديهما، وقد يصبح استمرار هذا الإعفاء قضية رئيسية في مفاوضات الحزمة الثانية والعشرين القادمة.

أوكرانياهي فاعل يضغط باستمرار من أجل فرض عقوبات على روساتوم. في 17 أغسطس، استشهد وزير الخارجية أندريه سيبيها بتقرير من بوليتيكو حول انتهاكات لثقافة السلامة تم اكتشافها في مشروع محطة الطاقة النووية التابع لروساتوم في مصر، وحث الاتحاد الأوروبي مرة أخرى على إدراجه في العقوبات [14].

4. القضايا الرئيسية

القضية الأولى هي مدى تقويض الإعفاءات لفعالية العقوبات. فإعفاء نقل الغاز الطبيعي المسال للسفن اليونانية وإعفاء سخالين-2 لكوريا الجنوبية واليابان يتركان ثغرات هيكلية في نظام العقوبات [3][4][8]. وحقيقة أن الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي اشترت 92% من صادرات الغاز الطبيعي المسال الروسية هذا العام توضح بشكل صارخ هذه المشكلة الهيكلية [9].

القضية الثانية هي تأخيرات المفاوضات الناجمة عن شرط الإجماع. فإمكانية استخدام حق النقض (الفيتو) من قبل بعض الدول الأعضاء، مثل المجر، تظل عاملاً ثابتًا في مناقشات الحزمة الثانية والعشرين، ومن المتوقع أن يكون هذا القيد بارزًا بشكل خاص بالنسبة للتدابير الرمزية للغاية مثل العقوبات على روساتوم [1][14].

القضية الثالثة هي أن قمع أسطول الظل يترجم إلى مخاطر لوجستية بحرية. إن فرض عقوبات على 40 سفينة إضافية هو إجراء يستهدف شبكة التصدير التحايلية لروسيا [3]، لكن هذا أدى لاحقًا إلى تحذيرات روسية من عمليات مصادرة انتقامية، مما يعمل كعامل يزيد من حدة التوترات البحرية.

ثانياً. تحليل معمق

حزمة العقوبات الحادية والعشرون للاتحاد الأوروبي ضد روسيا: تحليل معمق

1. تحليل الأسباب الجذرية

السبب في تركيز الحزمة الحادية والعشرين على قطاع الطاقة بسيط: بعد ثلاث سنوات ونصف من العقوبات، لم يهتز الهيكل المعتمد على الطاقة للمالية الروسية. حدد معهد بروكينغز إجراء إعادة تجميد سقف أسعار النفط عند 44 دولارًا للبرميل كعنصر أساسي في الحزمة الحادية والعشرين [3]. ويستند هذا التعديل التنازلي إلى تقييم مفاده أن السقف السابق البالغ 60 دولارًا قد أصبح بالفعل غير فعال مقارنة بالأسعار المخفضة الفعلية للنفط الخام الروسي. وهذا يعني أن العيوب الهيكلية المتأصلة في خطة سقف الأسعار منذ بدايتها كانت تتكرر لمدة ثلاث سنوات.

يكمن سبب أكثر جوهرية في المصالح المتضاربة للدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي. ذكرت صحيفة دي بريسه، نقلاً عن بيانات من أورغيفالد، أن الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي اشترت 92% من إجمالي صادرات روسيا من الغاز الطبيعي المسال في الأشهر السبعة الأولى من هذا العام [9]. وبلغ هذا المبلغ أكثر من 6 مليارات يورو تدفقت إلى روسيا [9]. وطالما استمرت البنية التي يستوعب فيها عدد قليل من الدول الأعضاء معظم إنتاج روسيا من الغاز الطبيعي المسال، فإن التأثير الرادع الحقيقي للعقوبات لا بد أن يكون محدودًا، بغض النظر عن مدى تشدد تصريحات الممثلة السامية كالاس. إن عنوان هذا التقرير،

إن إعفاء السفن اليونانية التي تنقل الغاز الطبيعي المسال من القطب الشمالي هو أيضًا نتاج لنفس السياق. ذكرت صحيفة ذا كييف إندبندنت أن شركة الشحن اليونانية ديناغاز سلمت غازًا طبيعيًا مسالًا روسيًا بقيمة 2.35 مليار يورو لعملاء في الاتحاد الأوروبي بين يناير ويوليو 2026 [4]. وهذا يعادل أكثر من خُمس صادرات روسيا من الغاز الطبيعي المسال [4]. يمكن تفسير ذلك على أنه نتيجة لإعطاء مصالح صناعة الشحن اليونانية الأولوية على مبادئ العقوبات المشتركة للاتحاد الأوروبي.

2. السياق الهيكلي

البنية السياسية: شرط الإجماع وسياسة الفيتو

القيد الأساسي لنظام عقوبات الاتحاد الأوروبي هو شرط الإجماع بين دوله الأعضاء الـ 27. وأشارت صحيفة ساوث تشاينا مورنينغ بوست إلى أن هذا الشرط قد تسبب في أن تكون الحزم السابقة مبتلاة بنزاعات طويلة بين الدول الأعضاء [1]. وتعمل إمكانية استخدام حق النقض (الفيتو) من قبل بعض الدول الأعضاء، بما في ذلك المجر، كعامل ثابت. تسمح هذه البنية مؤسسيًا للدول الأعضاء الفردية باستخدام مصالحها الوطنية في مجال الطاقة والصناعة كنفوذ لتخفيف محتوى الحزم. إن إعفاء نقل الغاز الطبيعي المسال اليوناني واحتمال قيام المجر وسلوفاكيا بعرقلة العقوبات على القطاع النووي كلها عواقب مستمدة من بنية الإجماع هذه.

البنية الاقتصادية: عدم تماثل الاعتماد على الطاقة

داخل الاتحاد الأوروبي، يختلف الاعتماد على الطاقة الروسية بشكل كبير بين الدول الأعضاء. وعدم التماثل هذا هو العامل الأساسي الذي يؤخر مناقشات العقوبات في كل مرة. فبينما أمنت بعض الدول الأعضاء بالفعل موردين بديلين للغاز الطبيعي المسال، لا تزال دول أخرى تعتمد بشكل كبير على الطاقة الروسية. ونقلت وكالة تاس عن قصة من صحيفة هاندلسبلات الألمانية تشير إلى أن مرافق تخزين الغاز الأوروبية يمكن أن تستنفد بالكامل بحلول أبريل 2027 مع تباطؤ معدلات الضخ بسبب تداعيات التوترات بين الولايات المتحدة وإيران [10]. وطالما استمر عدم استقرار الإمدادات هذا، فإن قطع الطاقة الروسية بالكامل أمر صعب تحقيقه سياسيًا داخل الاتحاد الأوروبي.

البنية الأمنية: احتمال نشوب صراع مادي حول اللوجستيات البحرية

إن قمع أسطول الظل يتصاعد بالفعل إلى توتر مادي في البحر. وهذا يختلف في طبيعته عن حزم العقوبات السابقة لأنه يعني أن العقوبات يمكن أن تتجاوز القيود المالية والتجارية على الورق إلى استخدام القوة المادية، مثل عمليات المصادرة والتفتيش. ويظهر تحذير روسيا من عمليات المصادرة الانتقامية أن مرحلة إنفاذ العقوبات تتحول من احتكاك دبلوماسي إلى خطر أمني بحري [12][13].

3. السوابق التاريخية ومقارنة الحالات المماثلة

إن التعديلات التنازلية المتكررة لسقف الأسعار هي امتداد لنمط شوهد منذ إدخال السقف الأولي البالغ 60 دولارًا في ديسمبر 2022. وكلما اتسعت الفجوة بين سعر السوق والسقف، كان الاتحاد الأوروبي يعيد تعديل السقف، وكانت روسيا ترد بتوسيع أسطول الظل وإيجاد حلول بديلة جديدة. إن التجميد الأخير عند 44 دولارًا وفرض عقوبات على 40 سفينة إضافية ليس سوى أحدث مرحلة في لعبة القط والفأر هذه؛ فالبنية الأساسية لم تتغير [3].

إن تخفيف فعالية العقوبات من خلال الإعفاءات هو أيضًا نمط متكرر من الحزم السابقة. ويعد تمديد الإعفاء لكوريا الجنوبية واليابان فيما يتعلق بمشروع سخالين-2 مثالاً رئيسيًا [8]. ووفقًا لصحيفة ذا كييف إندبندنت، في الحزمة الحادية والعشرين، لم يحافظ الاتحاد الأوروبي على إعفاء استيراد النفط الخام من سخالين-2 فحسب، بل أنشأ أيضًا إعفاءً جديدًا لإمدادات الغاز الطبيعي المسال من نفس المحطة [8]. وهذا يمثل تكرارًا لممارسة الاتحاد الأوروبي المتمثلة في إيجاد حل وسط بين أمن الطاقة لأعضائه وحلفائه وحملة الضغط التي يشنها ضد روسيا.

يسير تأجيل العقوبات على روساتوم في مسار مماثل. في 17 أغسطس، حث وزير الخارجية الأوكراني سيبيها الاتحاد الأوروبي على إعادة النظر في العقوبات المفروضة على روساتوم، مستشهدًا بتقرير من بوليتيكو وجد انتهاكات لثقافة السلامة والعديد من العيوب في السلامة والأمن والهندسة في مشروع روساتوم في مصر [14]. وهذا يؤكد من جديد أن العقوبات على القطاع النووي قد تم تأجيلها باستمرار، سواء في الحزمة الحادية والعشرين أو في الحزم السابقة. وطالما ظل اعتماد المجر وسلوفاكيا على روساتوم دون تغيير، فمن المرجح جدًا أن يتكرر هذا النمط في الحزمة الثانية والعشرين.

4. المتغيرات الرئيسية التي تشكل التطورات المستقبلية

المتغير الأول هو مستوى التعاون الأمريكي بشأن العقوبات ضد روسيا. ذكرت وكالة تاس أن وزارة الخزانة الأمريكية مددت ترخيصًا عامًا يعفي مفاوضات بيع أصول لوك أويل الأجنبية من العقوبات حتى 19 سبتمبر [12]. يمكن قراءة هذا كإشارة إلى أن الولايات المتحدة لا تنوي عرقلة التخلص من الأصول المدفوع بالسوق التابعة لشركات النفط الروسية الكبرى بشكل كامل. وطالما استمر هذا الاختلاف في المواقف بين الموقف المتشدد للاتحاد الأوروبي والنهج البراغماتي للولايات المتحدة، سيستمر اختبار تماسك تحالف العقوبات الغربي.

المتغير الثاني هو قدرة روسيا على صيانة وإصلاح مصافي النفط التابعة لها. ذكرت وكالة تاس أن الحكومة الروسية، في اجتماع ترأسه نائب رئيس الوزراء نوفاك، حددت هدفًا لتقليل مخاطر نقص سوق الوقود من خلال تحسين جداول صيانة المصافي [11][15]. يمكن اعتبار هذا استجابة استباقية على المستوى الحكومي من قبل روسيا لقيود الاتحاد الأوروبي على المعاملات مع المصافي. وإذا نجحت هذه الاستجابة، فقد تكون فعالية عقوبات الاتحاد الأوروبي على قطاع التكرير محدودة.

المتغير الثالث هو ما إذا كان قمع أسطول الظل وعمليات المصادرة الانتقامية سيؤديان بالفعل إلى صراع في الحزمة الثانية والعشرين. فبما أن قائد أسطول المحيط الهادئ الروسي قد صرح بأنهم مستعدون