Тупик в канадско-американских переговорах по тарифам и торговле: текущая ситуация и стратегии реагирования для южнокорейских компаний

Общее резюме

Канадско-американские торговые переговоры не могут найти предсказуемого завершения, поскольку предлоги администрации Трампа для введения тарифов продолжают расширяться от торгового дисбаланса до проблем безопасности и экологии. Премьер-министр Карни публично заявил, что отвергает ограниченное соглашение, сводящееся лишь к секторальным послаблениям, однако в условиях структурных ограничений, таких как внутриполитическое давление и экономическая зависимость от США, у него нет веских оснований для достижения всеобъемлющего соглашения. В ближайшие 6–12 месяцев наиболее вероятным сценарием является промежуточная зона, не предполагающая ни полного провала, ни всеобъемлющего урегулирования, а представляющая собой параллельное осуществление частичных секторальных соглашений и мер канадского правительства по защите национальной промышленности. Южнокорейским компаниям следует диверсифицировать источники поставок канадского сырья, скорректировать инвестиции в североамериканские производственные базы в сторону увеличения доли США, а также разработать сценарии реагирования, рассматривая торговую среду Канады и Мексики в едином комплексе вплоть до этапа пересмотра USMCA.

I. Анализ ситуации вокруг проблемы

Тупик в канадско-американских переговорах по тарифам и торговле: текущая ситуация и спорные вопросы

1. Предпосылки и ход развития

Торговые трения между Канадой и США являются результатом противоречий, накопившихся с самого начала работы второй администрации Трампа. Вскоре после вступления в должность президент Трамп ввел пошлины на канадские товары под предлогом пресечения контрабанды фентанила и борьбы с нелегальной иммиграцией[8]. За этим последовали тарифы на отдельные отрасли промышленности, такие как производство стали, алюминия и автомобилей[8]. В июле прошлого года были объявлены высокие пошлины, достигающие 50%, на весь спектр канадского импорта[11]. Вдобавок к этому в качестве предлога для тарифных угроз был использован даже тот факт, что дым от лесных пожаров накрыл северо-восток США[3]. В то же время были введены 10-процентные пошлины на основании расследования по Разделу 301, касающегося принудительного труда[3]. С точки зрения Канады, основания для введения тарифов воспринимаются как постоянно расширяющиеся от торгового дисбаланса до проблем безопасности и экологии[3].

В связи с этим внутри Канады звучат оценки, что Оттава уже выполнила значительную часть требований администрации Трампа[1]. Лидер Консервативной партии Пуальевр, заострив внимание на этом моменте, направил открытое письмо премьер-министру Карни[1]. В письме Пуальевр и член парламента, отвечающий за канадско-американские отношения, Муджамар утверждали, что за последний год Оттава уступила многочисленным требованиям Трампа[1]. Использовав выражение «проявите характер (backbone)», они публично раскритиковали переговорную позицию правительства Карни[1].

2. Текущая ситуация

Канада и США ведут переговоры на рабочем уровне по вопросу принятия Канадой широких торговых требований в обмен на секторальное смягчение тарифов[4][11]. Как сообщает издание «Глоуб энд мейл» со ссылкой на трех анонимных источников в отрасли, стороны обменялись конкретными предложениями и письменными проектами соглашений, однако не достигли окончательной договоренности[4]. Мексиканское издание «Эль Экономиста» также подтвердило, что ведутся переговоры, в ходе которых Канада принимает требования США в обмен на снятие угрозы введения новых тарифов[11].

Премьер-министр Карни в своем выступлении 6-го числа во время посещения алюминиевого завода в Сагенее ясно дал понять, что он не заинтересован в «ограниченном соглашении (narrow trade deal)», которое не охватывает все основные тарифы Трампа[7]. Тем самым он провел черту в переговорах, направленных на противодействие тарифной войне Трампа в целом, публично выразив намерение не завершать переговоры лишь частичными послаблениями[7]. Отдельно от этого федеральное правительство Канады объявило о программе субсидирования (рибейтов) на сумму 100 миллионов канадских долларов для поддержки отечественной сталелитейной промышленности[9][14]. Эта программа, о которой объявил министр транспорта Стивен Маккиннон, предусматривает компенсацию половины расходов на межпровинциальные железнодорожные и морские перевозки для канадских сталелитейных компаний, пострадавших от высоких тарифов США[9][14]. Цель состоит в том, чтобы стимулировать большее потребление на внутреннем рынке канадской стали, экспорт которой в США оказался заблокирован[9].

3. Основные акторы и их позиции

Премьер-министр Карни (Федеральное правительство Канады) вступает в переговоры с целью достижения всеобъемлющего соглашения, охватывающего все основные тарифы Трампа[7]. В основе этого лежит понимание того, что ограниченное соглашение, позволяющее добиться лишь секторальных послаблений, будет трудно выдержать с точки зрения внутренней политики. В то же время, за пределами стола переговоров, применяется двойная стратегия, направленная на компенсацию ущерба от тарифов с помощью мер поддержки национальной промышленности, таких как субсидии для сталелитейной отрасли[9][14].

Пуальевр (Консервативная партия) ставит под сомнение сам подход правительства Карни к переговорам[1]. По мнению Консервативной партии, за последний год Оттава уже неоднократно шла на уступки требованиям Трампа[1]. В колонке «Глоуб энд мейл» эта ситуация описывается как «момент Невилла Чемберлена (Neville Chamberlain moment) для Карни», и высказываются опасения, что примиренческие переговоры могут, наоборот, усилить давление со стороны США[13]. Это свидетельствует о том, что в канадском общественном мнении формируется критика переговорного курса как в политических кругах, так и в СМИ.

Администрация Трампа постоянно расширяет предлоги для введения тарифов. Начав с торгового дисбаланса, в качестве оснований для тарифных угроз были использованы фентанил, иммиграция, принудительный труд и даже дым от лесных пожаров[3][8]. Это говорит о том, что предмет переговоров не является фиксированной повесткой дня, а может постоянно трансформироваться в зависимости от потребностей американской стороны. Бывший сотрудник Белого дома Скарамуччи предсказывал, что Трамп в конечном итоге отступит от тарифных угроз в отношении Канады («TACO»)[16], однако фактическое одновременное введение 50-процентных тарифов и тарифов по Разделу 301 далеко от таких оптимистичных прогнозов[3][11].

Канадская промышленность (сталелитейная отрасль и др.) является заинтересованной стороной, принимающей на себя прямой удар от высоких тарифов США[9]. Программа субсидирования представляет собой временную меру, призванную помочь им реорганизовать внутренний рынок, но фундаментально ситуация требует отмены тарифов на экспорт в США[14].

4. Ключевые спорные вопросы

Первый спорный вопрос — это сами рамки переговоров: «всеобъемлющее соглашение или секторальные послабления». В то время как США пытаются использовать секторальное смягчение тарифов в качестве рычага для получения широких уступок от Канады[4], правительство Карни публично заявило, что не примет соглашение такой структуры[7]. Если две позиции не найдут точек соприкосновения, переговоры, скорее всего, зайдут в затяжной тупик.

Второй спорный вопрос — это давление со стороны внутренней политики Канады. В какой бы форме ни проявились результаты переговоров, Консервативная партия готова охарактеризовать их как «капитуляцию»[1][13]. На премьер-министра Карни ложится бремя одновременного ведения внешних переговоров и управления внутренним общественным мнением.

Третий спорный вопрос — это возможность расширения предлогов для введения тарифов. Ситуация, при которой неэкономические причины, такие как дым от лесных пожаров и принудительный труд, продолжают вмешиваться в тарифные переговоры[3], усиливает неопределенность того, что новые тарифные угрозы могут повторяться, независимо от того, насколько Канада принимает торговые требования. Это фактор, затрудняющий оценку конечной точки переговоров.

II. Углубленный анализ проблемы

Тупик в канадско-американских переговорах по тарифам и торговле: углубленный анализ

1. Анализ коренных причин

Корень нынешнего переговорного тупика кроется в постоянном расширении предлогов для введения тарифов. Изначально администрация Трампа ввела пошлины против Канады под предлогом пресечения контрабанды фентанила и борьбы с нелегальной иммиграцией[8]. Впоследствии предлог сместился на защиту сталелитейной, алюминиевой и автомобильной промышленности[8]. В июле прошлого года были объявлены 50-процентные пошлины на весь канадский импорт под предлогом исправления торгового дисбаланса[11]. В конце концов, в качестве основания для тарифных угроз стал фигурировать даже тот факт, что дым от лесных пожаров накрыл северо-восток США[3]. Институт мировой экономики Петерсона (PIIE), оценивая это, отметил, что хотя это и не является новой проблемой в канадско-американских отношениях, сам метод включения проблемы лесных пожаров в тарифную войну лишь усугубляет ситуацию[3]. Тот факт, что основания для введения тарифов постоянно смещаются от экономики к безопасности и экологии, является фактором, затрудняющим для Канады, как партнера по переговорам, установление предсказуемой конечной точки переговоров. В условиях фундаментального отсутствия договоренности о том, какие уступки приведут к отмене тарифов, в канадском правительстве укоренились опасения, что частичное урегулирование в виде секторальных послаблений не сможет предотвратить дополнительных требований со стороны администрации Трампа.

К этому добавляются внутриполитические расчеты Канады, которые придают переговорам дополнительную жесткость. Лидер Консервативной партии Пуальевр публично потребовал от премьер-министра Карни проявить «характер (backbone)», утверждая, что Оттава уже уступила многочисленным требованиям Трампа за последний год[1]. В колонке «Глоуб энд мейл» ситуация, в которой оказался премьер-министр Карни, сравнивается с моментом Невилла Чемберлена, и указывается на риск того, что уступки могут быть восприняты как политика умиротворения[13]. На фоне заявления премьер-министра Карни об отказе от «ограниченного соглашения», предполагающего лишь секторальные послабления[7], кроется именно такое внутриполитическое давление. Разрыв между практическими расчетами за столом переговоров и управлением внутренним общественным мнением является одной из ключевых причин нынешнего тупика.

2. Структурный контекст

Политическая структура: Правительство Карни ведет переговоры с США, опираясь на правительство меньшинства. Давление со стороны Консервативной партии в виде открытого письма воспринимается не просто как критика политики, но как политический ход, направленный на создание фрейма подчинения США в преддверии будущих выборов[1]. Заявление премьер-министра Карни во время визита на алюминиевый завод в Сагенее о том, что он «не заинтересован в ограниченном соглашении»[7], также является декларацией, сделанной с учетом внутриполитического ландшафта. Политический расчет, согласно которому одних лишь практических результатов в виде секторального смягчения тарифов будет недостаточно для защиты от обвинений оппозиции в подчинении, определяет переговорную стратегию.

Экономическая структура: США являются крупнейшим торговым партнером Канады, и зависимость канадской экономики от США создает фундаментальную асимметрию в переговорной силе. Выделение канадским правительством субсидий в размере 100 миллионов канадских долларов на межпровинциальные транспортные расходы для сталелитейной промышленности[9][14] является структурной мерой реагирования, направленной на переориентацию сбыта на внутренний рынок в условиях блокировки экспорта в США. Эта программа, о которой объявил министр транспорта Маккиннон, демонстрирует ограниченность возможностей канадского правительства, вынужденного прибегать к обходным мерам внутренней политики в ситуации, когда ущерб от тарифов не может быть устранен в рамках самих тарифных переговоров[9][14]. Это действует как фактор давления, поскольку ущерб национальной промышленности накапливается даже в то время, пока соглашение не достигнуто, навязывая правительству Карни двойной график.

Институциональная структура в США: Конгресс США направил сигнал Торговому представительству США (USTR) в связи с пересмотром USMCA, призывая не торопиться со сроками и продлить переговоры при условии достижения конкретных результатов от Мексики и Канады[15]. Это означает, что отдельные тарифные переговоры с Канадой взаимосвязаны с более широкими рамками переговоров по пересмотру USMCA. Даже если Канада согласится на секторальные послабления, до тех пор, пока сохраняется условие «конкретных результатов», требуемых Конгрессом США, конечная точка переговоров неизбежно будет оставаться подвижной[15].

3. Исторические прецеденты и сравнение с аналогичными случаями

Фаза пересмотра НАФТА во время первого срока Трампа и нынешняя фаза структурно схожи. В докладе EAI анализируется, что первая администрация Трампа сразу после вступления в должность предприняла наступательные меры, намекнув на полномасштабный пересмотр НАФТА и ТТП[10]. В то время также звучали оценки, что «вместо либерального подхода, основанного на институтах многосторонности, нормах и правилах, применяется подход, ориентированный на результаты, односторонние ответные меры и двусторонние переговоры, максимально использующие асимметричные властные отношения США»[10]. Паттерн, при котором в нынешних переговорах с Канадой предлоги для тарифов продолжают расширяться, а подход, ориентированный на результаты в виде секторальных послаблений, повторяется, по сути не отличается от методов ведения переговоров первой администрации.

Однако к нынешней фазе добавился аспект расширения, характерный для второго срока Трампа. Президент EAI Сон Ёль, разделив тарифную политику второго срока Трампа на три этапа, указал на траекторию ее расширения: от предлогов, связанных с фентанилом и иммиграцией, к защите сталелитейной и автомобильной промышленности, а затем к полномасштабным взаимным тарифам[2][5]. Шок, который испытывают страны, «наслаждавшиеся ростом и процветанием в рамках этого устоявшегося порядка», без исключения затронул и Канаду, и президент Сон оценил это так: «Есть аспект, при котором на союзников без исключения обрушились тарифные бомбы, и, возможно, даже в большем количестве»[2][5]. Тот факт, что Канада не смогла избежать этой траектории расширения, несмотря на то, что является ближайшим союзником и крупнейшим торговым партнером США, вновь подтверждает прецедент, согласно которому союзнические отношения не становятся буферным фактором против тарифного давления.

Еще одним ориентиром является скептический взгляд внутри Канады на кадры администрации Трампа. Бывший помощник Трампа Скарамуччи после выступления премьер-министра Карни в Давосе высказал прогноз, что Трамп в конечном итоге отступит от тарифных угроз в отношении Канады[16]. Наблюдение о том, что повторится так называемый паттерн «TACO (Trump Always Chickens Out)», совпадает с прошлыми случаями, когда тарифные угрозы администрации Трампа функционировали скорее как рычаг в переговорах, нежели приводили к фактическому исполнению. То, что премьер-министр Карни может позволить себе стратегию затягивания времени, отвергая ограниченное соглашение, можно рассматривать как частично обусловленное оценкой канадской стороной этих прецедентов.

4. Ключевые переменные в развитии проблемы

Во-первых, это вопрос увязки со сроками пересмотра USMCA. Ситуация, при которой Конгресс США направил сигнал USTR не торопиться со сроками, требуя конкретных результатов от Мексики и Канады[15], является фактором, делающим неопределенным время заключения отдельных соглашений с Канадой. Чем больше затягивается пересмотр USMCA, тем больше у Канады появляется оснований откладывать выбор между секторальными послаблениями и всеобъемлющим соглашением.

Во-вторых, это график внутриполитических событий в Канаде. В ситуации, когда продолжается давление со стороны Пуальевра посредством открытых писем[1], если правительство Карни согласится на ограниченное соглашение в момент уязвимости перед внутренним общественным мнением, это может спровоцировать немедленную политическую реакцию. И наоборот, если переговоры затянутся, а недовольство пострадавших отраслей, таких как сталелитейная промышленность, будет накапливаться, ограниченность временных мер реагирования, таких как программа субсидирования, станет очевидной, что может усилить давление на правительство с целью скорейшего достижения соглашения[9][14].

В-третьих, это вопрос о том, реализует ли администрация Трампа свои тарифные угрозы. Если паттерн постоянного расширения предлогов, как в случае с тарифной угрозой под предлогом дыма от лесных пожаров[3], продолжится, Канаде станет еще труднее определить конечную точку переговоров. И наоборот, если, согласно прогнозу Скарамуччи[16], повторится паттерн, при котором Трамп отступает от фактического исполнения, правительство Карни обеспечит себе внутри страны легитимность стратегии отказа от ограниченного соглашения и выжидания. Ожидается, что комбинация этих трех переменных определит сроки заключения будущего соглашения и его охват.