Estancamiento en las negociaciones arancelarias y comerciales entre Canadá y Estados Unidos: situación actual y medidas de respuesta para las empresas coreanas

Resumen ejecutivo

Las negociaciones comerciales entre Canadá y Estados Unidos no logran hallar un punto final previsible, en la medida en que la justificación de la administración Trump para imponer aranceles se ha ido ampliando continuamente, del desequilibrio comercial hacia cuestiones de seguridad y medio ambiente. El primer ministro Carney declaró públicamente que rechaza un acuerdo limitado que se reduzca a una flexibilización sectorial, pero, dadas las presiones políticas internas y la restricción estructural que representa la dependencia económica respecto de Estados Unidos, no existe una justificación clara para alcanzar un acuerdo integral. Lo más probable para los próximos seis meses a un año es una zona intermedia, que no será ni una ruptura total ni un acuerdo integral, sino la continuación de acuerdos parciales por sectores junto con medidas de compensación del gobierno canadiense para su industria nacional. Las empresas coreanas deben diversificar el abastecimiento de materias primas provenientes de Canadá, ajustar sus inversiones en bases de producción norteamericanas hacia una mayor proporción dentro del territorio estadounidense, y elaborar escenarios de respuesta que consideren el entorno comercial de Canadá y México como un conjunto único hasta que se llegue a la fase de revisión del T-MEC.

I. Análisis de la situación

Estancamiento en las negociaciones arancelarias y comerciales entre Canadá y Estados Unidos: situación actual y puntos en disputa

1. Antecedentes y desarrollo

La fricción comercial entre Canadá y Estados Unidos es el resultado de una acumulación desde el inicio mismo de la segunda administración Trump. Inmediatamente después de asumir el cargo, el presidente Trump impuso aranceles a los productos canadienses con el pretexto de frenar el fentanilo y combatir la inmigración ilegal[8]. Posteriormente siguieron aranceles a sectores industriales específicos como el acero, el aluminio y el automóvil[8]. El pasado julio se anunció un arancel elevado de hasta el 50% sobre las importaciones canadienses en general[11]. A esto se sumó incluso el humo generado por los incendios forestales que cubrió el noreste de Estados Unidos, utilizado como pretexto para amenazas arancelarias[3]. En el mismo período se aplicó también un arancel del 10% basado en una investigación conforme a la Sección 301 relacionada con trabajo forzado[3]. Desde la perspectiva canadiense, se percibe que los motivos para imponer aranceles se han ido expandiendo continuamente, del desequilibrio comercial hacia cuestiones de seguridad y medio ambiente[3].

En este proceso, dentro de Canadá surge la valoración de que Ottawa ya ha aceptado buena parte de las exigencias de la administración Trump[1]. El líder conservador Poilievre planteó este punto y envió una carta pública al primer ministro Carney[1]. En la carta, Poilievre y el diputado Mujzarrar, encargado de las relaciones Canadá-Estados Unidos, afirmaron que Ottawa había cedido durante el último año ante numerosas exigencias de Trump[1]. Con la expresión de que había que “mostrar agallas” (backbone), criticaron públicamente la postura negociadora del gobierno de Carney[1].

2. Situación actual

Canadá y Estados Unidos están llevando a cabo negociaciones a nivel técnico en torno a un esquema en el que Canadá acepte amplias exigencias comerciales a cambio de una flexibilización arancelaria sectorial[4][11]. Según informó The Globe and Mail citando a tres fuentes anónimas del sector industrial, ambas partes intercambiaron propuestas concretas y borradores de negociación por escrito, sin llegar aún a un acuerdo final[4]. El medio mexicano El Economista también confirmó que está en curso una negociación en la que Canadá aceptaría las exigencias estadounidenses a cambio de que se retire la amenaza de nuevos aranceles[11].

En sus declaraciones del día 6 durante una visita a una fábrica de aluminio en Saguenay, el primer ministro Carney afirmó categóricamente que no tiene interés en un “acuerdo comercial limitado” (narrow trade deal) que no aborde todos los aranceles principales impuestos por Trump[7]. Con ello marcó una línea clara respecto de las negociaciones que abordan la guerra arancelaria de Trump en su conjunto, manifestando públicamente su voluntad de no cerrar las negociaciones con una mera flexibilización parcial[7]. De manera independiente, el gobierno federal canadiense anunció un programa de reembolsos por 100 millones de dólares canadienses destinado a apoyar a la industria siderúrgica nacional[9][14]. Este programa, anunciado por el ministro de Transporte Steven MacKinnon, compensa la mitad de los costos de transporte ferroviario y marítimo interprovincial de las empresas siderúrgicas canadienses afectadas por los altos aranceles estadounidenses[9][14]. Su objetivo es fomentar que se consuma más acero canadiense en el mercado interno, ante el bloqueo de las vías de exportación hacia Estados Unidos[9].

3. Principales actores y posiciones

El primer ministro Carney (gobierno federal canadiense) se presenta a las negociaciones con el objetivo de alcanzar un acuerdo integral que abarque todos los aranceles principales de Trump[7]. Subyace la valoración de que un acuerdo limitado, que solo obtenga flexibilizaciones sectoriales, resultaría políticamente insostenible en el plano interno. Al mismo tiempo, fuera de la mesa de negociación, aplica una estrategia dual, compensando el daño arancelario mediante medidas de apoyo a la industria nacional, como el reembolso al sector siderúrgico[9][14].

Poilievre (Partido Conservador) cuestiona el propio método negociador del gobierno de Carney[1]. La percepción del lado conservador es que Ottawa ya ha cedido en varias ocasiones durante el último año ante las exigencias de Trump[1]. Una columna de The Globe and Mail describió esta situación como el “momento Neville Chamberlain de Carney” (Neville Chamberlain moment), planteando la preocupación de que una negociación conciliadora pueda, por el contrario, aumentar la presión estadounidense[13]. Esto demuestra que, dentro de la opinión pública canadiense, las críticas a la línea negociadora se están formando tanto en el ámbito político como en el mediático.

La administración Trump ha ido ampliando continuamente los pretextos para imponer aranceles. Partiendo del desequilibrio comercial, se han movilizado como fundamento de las amenazas arancelarias el fentanilo, la inmigración, el trabajo forzado y el humo de los incendios forestales[3][8]. Esto sugiere que el objeto de la negociación no es una agenda fija, sino que puede seguir transformándose según las necesidades del lado estadounidense. El exasesor de la Casa Blanca Scaramucci predijo que Trump finalmente retrocedería (“TACO”) en su amenaza arancelaria contra Canadá[16], pero el hecho de que se hayan aplicado simultáneamente el arancel del 50% y el arancel de la Sección 301 se aleja de ese pronóstico optimista[3][11].

La industria canadiense (incluida la siderúrgica) es la parte interesada que sufre directamente el impacto de los altos aranceles estadounidenses[9]. El programa de reembolsos es una medida provisional para ayudar a estas empresas a reorganizar su mercado interno, aunque de forma fundamental se requiere resolver los aranceles a la exportación hacia Estados Unidos[14].

4. Puntos clave en disputa

El primer punto en disputa es el propio marco de la negociación: “¿acuerdo integral o flexibilización sectorial?”. Estados Unidos intenta obtener concesiones amplias de Canadá utilizando la flexibilización arancelaria sectorial como palanca[4], mientras que el gobierno de Carney ha declarado que no aceptará un acuerdo de esta estructura[7]. Si ambas posiciones no logran converger, existe una alta probabilidad de que la negociación desemboque en un estancamiento prolongado.

El segundo punto en disputa es la presión de la política interna canadiense. Independientemente de la forma que adopte el resultado de la negociación, el Partido Conservador está preparado para calificarlo de “capitulación”[1][13]. El primer ministro Carney enfrenta la carga de tener que gestionar simultáneamente las negociaciones externas y la opinión pública interna.

El tercer punto en disputa es la capacidad de expansión de los pretextos para imponer aranceles. La situación en la que motivos no económicos, como el humo de los incendios forestales o el trabajo forzado, siguen inmiscuyéndose en las negociaciones arancelarias[3] aumenta la incertidumbre de que, por más que Canadá acepte las exigencias comerciales, puedan repetirse nuevas amenazas arancelarias. Este es un factor que dificulta prever el punto final de la negociación.

II. Análisis en profundidad del asunto

Estancamiento en las negociaciones arancelarias y comerciales entre Canadá y Estados Unidos: análisis en profundidad

1. Análisis de las causas fundamentales

La raíz de este estancamiento negociador radica en la continua expansión de los pretextos para imponer aranceles. La administración Trump impuso inicialmente aranceles a Canadá con el pretexto de frenar el fentanilo y combatir la inmigración ilegal[8]. Posteriormente, el pretexto se trasladó a la protección de las industrias del acero, el aluminio y el automóvil[8]. El pasado julio se anunció un arancel del 50% sobre las importaciones canadienses en general, con el argumento de corregir el desequilibrio comercial[11]. Finalmente, incluso el humo de los incendios forestales que cubrió el noreste de Estados Unidos surgió como fundamento de la amenaza arancelaria[3]. El PIIE evaluó que esto no constituye un problema nuevo en la relación Canadá-Estados Unidos, pero señaló que la forma misma de introducir el problema de los incendios forestales en la guerra arancelaria solo agrava aún más el problema[3]. El hecho de que el fundamento para imponer aranceles se traslade continuamente de lo económico a lo relacionado con la seguridad y el medio ambiente constituye un factor que, desde la perspectiva de Canadá como contraparte negociadora, dificulta establecer un punto final previsible para la negociación. En ausencia fundamental de un acuerdo sobre qué debe cederse para que terminen los aranceles, dentro del gobierno canadiense subyace la preocupación de que una solución parcial como la flexibilización sectorial no logre frenar exigencias adicionales de la administración Trump.

A esto se suma que los cálculos de la política interna canadiense agregan rigidez a la negociación. El líder conservador Poilievre afirmó que Ottawa ya había cedido durante el último año ante numerosas exigencias de Trump, y exigió públicamente al primer ministro Carney que mostrara “agallas” (backbone)[1]. Una columna de The Globe and Mail comparó la situación que enfrenta el primer ministro Carney con el momento de Neville Chamberlain, señalando el riesgo de que las concesiones sean percibidas como apaciguamiento[13]. Esta presión política interna subyace en el trasfondo de la declaración del primer ministro Carney de que rechaza un “acuerdo limitado” que solo obtenga flexibilizaciones sectoriales[7]. La brecha entre los cálculos prácticos en la mesa de negociación y la gestión de la opinión pública interna constituye una de las causas centrales de este estancamiento.

2. Contexto estructural

Estructura política: el gobierno de Carney está conduciendo la negociación con Estados Unidos sobre la base de un gobierno minoritario. La presión mediante la carta pública del Partido Conservador se interpreta no solo como una crítica de política, sino como un cálculo político para imponer, de cara a una futura contienda electoral, un marco de sumisión frente a Estados Unidos[1]. La declaración del primer ministro Carney, realizada durante su visita a la fábrica de aluminio de Saguenay, de que “no tiene interés en un acuerdo limitado”[7], es también una declaración que tiene en cuenta el panorama político interno. El cálculo político de que un mero logro práctico de flexibilización arancelaria sectorial no basta para defenderse del marco de sumisión impuesto por la oposición está condicionando la estrategia negociadora.

Estructura económica: Estados Unidos es el mayor socio comercial de Canadá, y la dependencia de la economía canadiense respecto de Estados Unidos genera una asimetría fundamental en el poder de negociación. El apoyo del gobierno canadiense a la industria siderúrgica mediante un reembolso de 100 millones de dólares canadienses en costos de transporte interprovincial[9][14] es una respuesta estructural para redirigir las ventas hacia el mercado interno ante el bloqueo de las vías de exportación hacia Estados Unidos. Este programa, anunciado por el ministro de Transporte MacKinnon, revela los límites del gobierno canadiense, que responde de manera indirecta mediante políticas internas ante su incapacidad de resolver el daño arancelario a través de la propia negociación arancelaria[9][14]. Esto actúa como un factor de presión, ya que el daño a la industria interna se acumula incluso mientras la negociación no llega a concluirse, imponiendo al gobierno de Carney un doble cronograma.

Estructura institucional dentro de Estados Unidos: el Congreso de Estados Unidos envió una señal a la Oficina del Representante Comercial (USTR) en el sentido de que no se apresure por el plazo en relación con la revisión del T-MEC, y que extienda la negociación condicionándola a resultados concretos por parte de México y Canadá[15]. Esto significa que la negociación arancelaria individual con Canadá está entrelazada con la negociación de un marco mayor, la revisión del T-MEC. Aunque Canadá acepte flexibilizaciones sectoriales, mientras subsista la condición de “resultados concretos” exigida por el Congreso de Estados Unidos, el punto final de la negociación no podrá dejar de ser continuamente fluctuante[15].

3. Comparación con precedentes históricos y casos similares

La fase de renegociación del TLCAN durante la primera administración Trump y esta fase actual son estructuralmente similares. Un informe del EAI analizó que la primera administración Trump adoptó medidas agresivas al insinuar, inmediatamente después de asumir el cargo, una revisión integral del TLCAN y del TPP[10]. En aquel entonces también se hizo la valoración de que “en lugar de un enfoque liberal basado en el multilateralismo institucional, las normas y las reglas, se está adoptando un enfoque de negociación bilateral, represalia unilateral y orientación a resultados, que aprovecha al máximo las relaciones de poder asimétricas de Estados Unidos”[10]. En la actual negociación con Canadá también se observa un patrón esencialmente no distinto del método negociador de la primera administración: la expansión continua de los pretextos arancelarios y la repetición de un enfoque orientado a resultados como la flexibilización sectorial.

Sin embargo, a esta fase se le suma un patrón de expansión particular de la segunda administración Trump. El director del EAI, Yul Sohn, dividió la política arancelaria de la segunda administración Trump en tres etapas, señalando la trayectoria que comenzó con el pretexto del fentanilo y la inmigración, pasó a la protección de las industrias del acero y el automóvil, y se expandió nuevamente hacia aranceles reciprocos generalizados[2][5]. El impacto que sufren los países que “han gozado de crecimiento y prosperidad dentro de este orden establecido” se aplicó sin excepción también a Canadá, y el director Sohn evaluó que “incluso a los países aliados se les ha lanzado una bomba arancelaria sin excepción, e incluso parece que se les ha lanzado más bombas todavía”[2][5]. El hecho de que Canadá, siendo el aliado más cercano y el mayor socio comercial de Estados Unidos, no haya podido escapar de esta trayectoria de expansión, confirma nuevamente el precedente de que la relación de alianza no constituye un factor de amortiguación frente a la presión arancelaria.

Otro punto de referencia es la mirada escéptica que existe dentro de Canadá respecto de figuras de la administración Trump. Scaramucci, exasesor de Trump, planteó, tras las declaraciones del primer ministro Carney en Davos, el pronóstico de que Trump finalmente retrocedería en su amenaza arancelaria contra Canadá[16]. La observación de que se repetirá el llamado patrón “TACO” (Trump Always Chickens Out) coincide con casos anteriores en los que las amenazas arancelarias de la administración Trump funcionaron más como palanca negociadora que como medidas efectivamente implementadas. Puede considerarse que el hecho de que el primer ministro Carney pueda adoptar una estrategia de rechazar un acuerdo limitado y ganar tiempo se debe, en parte, a este tipo de valoración por parte canadiense respecto de dichos precedentes.

4. Variables clave en el desarrollo del asunto

Primero, si existe una vinculación con el plazo de la revisión del T-MEC. La situación en la que el Congreso de Estados Unidos, exigiendo resultados concretos a México y Canadá, envió a la USTR la señal de no apresurarse por el plazo[15] constituye un factor que genera incertidumbre respecto del momento de conclusión de la negociación individual con Canadá. Cuanto más se retrase la revisión del T-MEC, mayor será la justificación que obtiene Canadá para postergar su elección entre flexibilización sectorial y acuerdo integral.

Segundo, el calendario de la política interna canadiense. Mientras continúe la presión mediante la carta pública de Poilievre[1], si el gobierno de Carney acepta un acuerdo limitado en un momento de vulnerabilidad frente a la opinión pública interna, existe la posibilidad de que surja de inmediato un rechazo político. Por el contrario, si la negociación se prolonga y se acumula el descontento de las industrias afectadas, como la siderúrgica, podría revelarse el límite de medidas provisionales como el programa de reembolsos, aumentando la presión sobre el gobierno para lograr un acuerdo anticipado[9][14].

Tercero, si la administración Trump efectivamente implementa sus amenazas arancelarias. Si continúa el patrón de expansión continua de los pretextos, como la amenaza arancelaria con el humo de los incendios forestales[3], a Canadá le resultará aún más difícil establecer un punto final para la negociación. Por el contrario, si se repite el patrón —como pronosticó Scaramucci[16]— de que Trump retrocede en la implementación efectiva, el gobierno de Carney podrá obtener internamente la legitimidad de una estrategia de rechazar el acuerdo limitado y resistir. La combinación de estas tres variables determinará el momento y el alcance del acuerdo negociador futuro.