Регулирование рынка в Китае в постсоциалистическом контексте

Юкюн Ё является доцентом Колледжа международных исследований Университета Кёнхи. Она получила степень доктора философии в Университете Мэриленда в Колледж-Парке в 2007 году. До прихода в Университет Кёнхи она работала в Университете Гонконга в качестве постдока в 2007-2009 годах и доцента в 2009-2011 годах. Ее исследовательские интересы включают институциональные изменения в социалистической рыночной экономике, политический контроль КПК над бизнесом и внешнеэкономическую политику. Она опубликовала несколько статей и глав книг, в том числе «Дополнение местных комиссий по проверке дисциплины КПК: расширение полномочий центральных инспекционных групп» (2016), «Контекстуализация корпоративного управления: случай китайских центральных государственных корпоративных групп» (2013) и «Проницаемый инвестиционный контроль Китая, 1978-2013» (в печати). Ее первая рукопись книги «От плановика к регулятору: как Китай управляет стратегическими отраслями» в настоящее время находится на рассмотрении.

Введение

В процессе углубления постмаоистских экономических реформ одним из наиболее заметных изменений стала трансформация китайского государства из плановика в регулятора экономики. Однако, вместо того чтобы двигаться в направлении минималистского правительства или независимых регуляторов, данное исследование утверждает, что китайское государственное регулирование, основанное на неформальных институтах и партийных организациях в сочетании с формальными институтами, осталось устойчивым. Более того, модель избирательного промышленного управления и последующие внутренние различия в формах регулирования отражают наличие «множества политических экономий в Китае. Данное исследование пытается объяснить, что порождает такие разнообразные формы государственного регулирования, а затем рассматривает два дополнительных вопроса: во-первых, совместима ли эта разнообразная модель промышленного регулирования в Китае с более широкими социалистическими моделями регулирования, обнаруженными в других постсоциалистических контекстах, таких как Вьетнам; и во-вторых, предполагают ли выводы данной статьи дальнейшую эволюцию в сторону либеральной рыночной экономики с независимыми регуляторами и автономным бизнесом, или же консолидацию государственного капитализма как альтернативного пути.

Отношения между государством и бизнесом в стратегических секторах Китая

Реформирование экономики часто подразумевает замену одной системы другой. Экономическая реформа в социалистическом режиме, таким образом, может означать замену набора институтов плановой экономики рыночными институтами, поскольку большинство институтов плановой экономики несовместимы с системами, ориентированными на рынок. Например, микроэкономические и макроэкономические институты, особенно фискальная и монетарная системы, должны быть адаптированы к рыночным условиям, чтобы стать участниками мирового рынка без возникновения или столкновения с риском. Несмотря на растущую рыночную либерализацию в Китае, центральный контроль остается сильным, пока сектора имеют решающее значение для национальной экономики. При этом как неформальные институты, так и партийные организации, хотя часто и игнорируются, играют ключевую роль в регулировании рынков и находящихся внутри них предприятий. Доминирование государственной собственности в ведущих промышленных секторах оставляет мало пространства для частных фирм, чтобы влиять на процесс принятия решений. По той же причине ассоциации предпринимателей, которые должны представлять интересы отраслей и фирм, испытывают трудности с надлежащим функционированием и выполнением значимой роли. В этом смысле ни ассоциации предпринимателей, ни государственно-частные связи, которые являются взаимосвязанными составными измерениями при рассмотрении отношений между государством и бизнесом в целом, не очень полезны для объяснения отношений между государством и бизнесом в ведущих стратегических отраслях Китая. Более того, поскольку данное исследование направлено на изучение того, как государство осуществляет регуляторный контроль над бизнесом, а не на то, как бизнес влияет на государственную политику и регулирование, больше внимания уделяется разъяснению средств государственного регулирования и учету причинных переменных, которые порождают внутренние различия между секторами. Преобладающая норма и роль неформальных институтов и партийных организаций как в правительстве, так и в бизнесе обсуждаются далее.

Взгляд из центра

В Китае существует одна широко распространенная политическая норма: стратегическая важность для центрального руководства может вызывать центральный регуляторный надзор, независимо от присущих отраслевых характеристик или институциональных ограничений (например, прав собственности), даже если центральная партийно-государственная система не обладает формальными полномочиями; как будет обсуждаться далее, для этого возникли неформальные институты. Однако промышленное управление Китая показывает, что централизация регуляторных полномочий не привела к созданию единого набора правил для новых рынков; вместо этого возникло разнообразное множество институциональных механизмов. Другими словами, формы центрального регулирования различаются в зависимости от сектора. Первая промежуточная переменная — это концепция контроля. В Китае представление о необходимости жесткого государственного контроля над экономическими жизненно важными отраслями, такими как отрасли высшего уровня, привело к применению высокоцентрализованной формы регулирования (жесткое регулирование). С другой стороны, когда делегирование полномочий местным и иностранным инвесторам является стратегией развития, форма центрального регулирования имеет тенденцию быть мягкой. Доминирующий режим прав собственности является еще одной ключевой промежуточной переменной, определяющей различные формы центрального регулирования среди стратегических отраслей. Ведущий режим собственности важен, поскольку он влияет на баланс сил между центральными и местными властями в управлении бизнесом вовлеченных отраслей. Последний промежуточный фактор — это структура управления; децентрализованные органы власти и предприятия (то есть отсутствие формальных полномочий) с большой вероятностью заставят центр больше полагаться на «неформальные» институты для прямого надзора. Следовательно, бизнес и рынок высокодецентрализованных стратегических отраслей (например, автомобильный сектор) находятся под центральным регуляторным контролем, но через неформальный канал. Эти три переменные вместе создали новую форму (центрального) регулирования в ведущих экономических секторах Китая, такую как мягкий или жесткий центральный надзор. Эта модель была порождена «избирательным регуляторным контролем» Китая в его ведущих промышленных секторах. Более того, важность неформальных институтов получила недостаточное внимание в традиционных теориях регулирования и регуляторной политики, что может привести к тому, что мы упустим основные стимулы политического поведения и не сможем объяснить институциональные результаты. Следовательно, модели регулирования в Китае можно суммировать следующими ключевыми элементами: регуляторный контроль из центра через неформальные институты под руководством партийных организаций.

Неформальные институты

Действительно, растущее количество исследований неформальных институтов отражает одну неоспоримую реальность: «многие правила игры, которые структурируют политическую жизнь, являются неформальными — созданными, сообщаемыми и применяемыми вне официально санкционированных каналов». Это особенно удивительно во многих развивающихся и постсоциалистических странах, где модели клиентелизма и патронализма сосуществуют с новыми демократическими и рыночными институтами, но по-прежнему преобладают. Например, существование «блата» в России или устойчивые отношения между правительством и бизнесом в Китае свидетельствуют о важности неписаных правил для объяснения политического поведения и экономических результатов. Для ясности, неформальные институты в данном исследовании определяются как «социально разделяемые правила, обычно неписаные, которые создаются, сообщаются и применяются вне официально санкционированных каналов». Фактически, неформальные правила получили мало внимания в области институционализма (например, исторического или рационального), главным образом потому, что большая часть литературы предполагает, что формальные правила в первую очередь влияют на формирование стимулов и ожиданий акторов. Исследование регуляторной политики и реформ не является исключением. Большая часть литературы анализировала формальные институты, фокусируясь на развитых промышленных странах. Как неолиберальные, так и неокорпоративистские государственнические модели страдали от того, что не принимали всерьез во внимание факторы, лежащие в основе неформальных правил и процедур, и их влияние на эффективность формальных институтов и других вовлеченных акторов. Как точно отмечают Хелмке и Ливицки, «такой узкий фокус может быть проблематичным, поскольку он рискует упустить многое из того, что движет политическим поведением, и может помешать усилиям по объяснению важных политических явлений». Как показывает исследование регуляторной политики автомобильной промышленности, формальные институты ограничены в объяснении механизма регуляторных институтов для высокодецентрализованной автомобильной промышленности Китая и ее предприятий, где центральный надзор часто осуществляется через неформально разделяемые правила и процедуры. Следовательно, более продвинутый институциональный анализ требует тщательного внимания как к формальным, так и к неформальным правилам. Учитывая неформальный канал централизованного регуляторного органа, сюньшицзу (巡视组), некоторые исследователи обнаружили, как неформальное регулирование из центра разрабатывается и используется для дополнения формальных институтов на местном уровне. Действительно, это неформальное регулирование со стороны сюньшицзу предоставляет местным органам власти стимулы, которые ограничивают политическое поведение с целью сотрудничества с местными государственными предприятиями в отношении ненадлежащего управления государственными активами. Более того, использование неформального канала имеет тенденцию делать центральное регулирование косвенным и мягким по сравнению с регуляторным надзором со стороны формальных институтов. Фактически, неформальное регулирование в китайской политической экономии часто осуществляется партийными организациями, которые сохраняют мощный политический контроль как над правительством, так и над государственными предприятиями в Китае, но в значительной степени игнорируются в неолиберальных и неокорпоративистских/государственнических моделях.

Партийные организации

Как партийные организации, глубоко проникшие в правительство и бизнес, влияют на модели регулирования в ведущих промышленных секторах? По общему мнению, Коммунистическая партия Китая (КПК) продолжает играть важную надзорную роль в экономических реформах и использовании государственных активов. Вопрос, таким образом, заключается в том, как КПК осуществляет свой контроль при регулировании ведущих отраслей и их бизнеса? Как они влияют на модели регулирования для них? Действительно, партийные организации представляют собой серьезную проблему для традиционных рамок, которые не могут интегрировать эти ключевые политические институты в анализ. Две партийные организации служат партийным интересам. Во-первых, «руководящие малые группы» (领导小组), как своего рода совместные партийно-государственные организации, состоящие из высокопоставленных чиновников в данном секторе, осуществляют надзор за финансами, телекоммуникациями, электроэнергетикой и многими другими отраслями. То есть, помимо регуляторного учреждения в каждой отрасли, руководящие малые группы устанавливают общие направления развития и правила для рынков. Таким образом, регуляторные агентства далеки от независимости от этого партийно-государственного влияния. Другой является ее Организационный отдел (中组部), который глубоко вовлечен в назначение высокопоставленных чиновников в регуляторных агентствах и топ-менеджеров в государственных предприятиях. Используя систему ротации, Организационный отдел пытается сохранить контроль партии как над регуляторными агентствами, так и над крупными государственными фирмами. Сильное представительство корпоративных лидеров в Центральном комитете КПК также указывает на то, как партия глубоко проникла в бизнес-группы под видом усиления корпоративной автономии. Следовательно, инструменты руководящих малых групп и полномочия по назначению Организационного отдела позволили партии сохранить твердый контроль над большинством стратегических отраслей. В результате, вопреки общепринятому мнению, которое подчеркивает независимость регулятора как от правительства, так и от отрасли, в Китае была создана высоко взаимозависимая связь между правительством, отраслью и регуляторами. Партийные организации, такие как руководящие малые группы, Организационный отдел и «сюньшицзу», находятся в центре регулирования рынков. Короче говоря, различные партийные организации порождают взаимозависимые отношения между государством и отраслью, точнее между регуляторами и государственными предприятиями, посредством трех инструментов контроля. Это отражает реальность того, что традиционный дихотомический подход, такой как рынок против государства, весьма ограничен для объяснения переходных экономик, вооруженных устойчивым политико-экономическим наследием.

Сравнительные перспективы: партийно-государственное регулирование во Вьетнаме

Более тонкое понимание моделей «избирательного промышленного управления» в Китае можно получить путем сравнения основополагающих норм и институтов в других постсоциалистических странах, в частности во Вьетнаме, который принял аналогичные пути реформ в рамках устойчивых социалистических институтов. Действительно, сравнение Китая с Вьетнамом является частью усилий по выяснению, совместима ли избирательная промышленная регуляция Китая с последующими внутренними различиями с более широкими социалистическими практиками, обнаруженными в других постсоциалистических странах, таких как Вьетнам. Это будет способствовать построению общего объяснения меняющейся природы государства от плановика к регулятору в рамках «устойчивых социалистических политико-экономических институтов. Помещая Китай в постсоциалистический контекст, мы можем изучить, следует ли рассматривать модели избирательного промышленного управления, ключевой аргумент данного исследования, как общие практики в постсоциалистических режимах. Существующие исследования утверждают, что регуляторы в социалистических режимах являются сильными государствами, которые через прошлые плановые бюрократии тщательно разработали правила и формальные и неформальные институты для формирования рыночных сил в соответствии с целями партийно-государственного экономического развития и легитимности партии. Вьетнам и Китай обычно рассматриваются как более похожие, чем различные, в их формальном институциональном составе... (Продолжение)