La réglementation du marché en Chine dans le contexte post-socialiste

Yukyung Yeo est professeur associé au Collège des études internationales de l'Université Kyung Hee. Elle a obtenu son doctorat de l'Université du Maryland-College Park en 2007. Avant de rejoindre l'Université Kyung Hee, elle a travaillé à l'Université de la ville de Hong Kong en tant que boursière postdoctorale de 2007 à 2009 et professeure adjointe de 2009 à 2011. Ses recherches portent sur les changements institutionnels dans l'économie de marché socialiste, le contrôle politique du PCC sur les entreprises et les politiques économiques étrangères. Elle a publié plusieurs articles et chapitres de livres, dont « Complementing the Local Discipline Inspection Commissions of the CCP: Empowerment of the Central Inspection Groups » (2016), « Contextualizing Corporate Governance: the Case of China’s Central State Enterprise Groups » (2013), et « China’s Perforated Investment Control, 1978-2013 » (à paraître). Son premier manuscrit de livre, «From Planner to Regulator: How China Governs Strategic Industries », est actuellement en cours d'examen.

Introduction

Dans l'approfondissement des réformes économiques post-Mao, l'un des changements les plus notables a été la transformation de l'État chinois, passant de planificateur à régulateur dans la gouvernance de l'économie. Cependant, au lieu de s'orienter vers un gouvernement minimaliste ou des régulateurs indépendants, cette étude soutient que la réglementation étatique chinoise, étayée par des institutions informelles et les organisations du parti combinées à des institutions formelles, est restée résiliente. De plus, le modèle de gestion industrielle sélective et la variance interne qui en résulte dans les formes de réglementation reflètent qu'il existe «de nombreuses économies politiques en Chine. Cette étude tente d'expliquer ce qui génère des formes si variées de réglementation étatique, puis aborde deux questions supplémentaires : l'une est de savoir si ce schéma varié de réglementation industrielle en Chine est compatible avec les schémas de réglementation socialiste plus larges trouvés dans d'autres contextes post-socialistes, tels que le Vietnam ; et l'autre question est de savoir si les implications des conclusions de cet article suggèrent une évolution future vers une économie de marché libérale avec des régulateurs indépendants et des entreprises autonomes, ou la consolidation du capitalisme d'État comme voie alternative.

Relations État-Entreprise dans les Secteurs Stratégiques de la Chine

La réforme d'une économie implique souvent le remplacement d'un ancien système par un nouveau. La réforme économique dans un régime socialiste peut donc signifier le remplacement d'un ensemble d'institutions de l'économie planifiée par des institutions de marché, car la plupart des institutions de l'économie planifiée sont incompatibles avec les systèmes orientés vers le marché. Par exemple, les institutions microéconomiques et macroéconomiques, en particulier les systèmes budgétaires et monétaires, doivent être ajustées pour devenir des acteurs du marché mondial sans encourir ou faire face à des risques. Malgré la libéralisation croissante du marché en Chine, le contrôle central reste robuste tant que les secteurs sont cruciaux pour l'économie nationale. Ce faisant, les institutions informelles et les organisations du parti, bien que souvent négligées, jouent un rôle clé dans la réglementation des marchés et des entreprises. La prédominance de la propriété étatique dans les secteurs industriels de premier plan laisse peu de place aux entreprises privées pour influencer le processus d'élaboration des politiques. De même, les associations professionnelles censées représenter les intérêts des industries et des entreprises ont du mal à fonctionner correctement et à jouer un rôle significatif. En ce sens, ni les associations professionnelles ni les liens public-privé, qui sont des dimensions constitutives interdépendantes dans l'examen des relations État-entreprise en général, ne sont très utiles pour expliquer les relations État-entreprise dans les industries stratégiques de premier plan de la Chine. De plus, étant donné que cet article vise à examiner comment l'État exerce un contrôle réglementaire sur les entreprises plutôt que comment les entreprises influencent les politiques et la réglementation de l'État, une attention accrue est accordée à l'élucidation des moyens de réglementation de l'État et à la justification des variables causales qui produisent la variance interne entre les secteurs. La norme et les rôles prédominants des institutions informelles et des organisations du parti au sein du gouvernement et des entreprises sont discutés ci-dessous.

La Perspective du Centre

En Chine, il existe une norme politique largement partagée : l'importance stratégique des yeux de la direction centrale peut inviter la surveillance réglementaire centrale, indépendamment des caractéristiques industrielles intrinsèques ou des contraintes institutionnelles (par exemple, les droits de propriété), même si le parti-État central manque de l'autorité formelle ; des institutions informelles ont émergé pour le faire, comme nous le verrons plus tard. Cependant, la gestion industrielle chinoise montre que la centralisation de l'autorité réglementaire n'a pas conduit à la création d'un ensemble de règles pour les nouveaux marchés ; au contraire, un ensemble diversifié d'arrangements institutionnels a vu le jour. En d'autres termes, les formes de réglementation centrale varient selon les secteurs. La première variable d'intervention est la conception du contrôle. En Chine, la notion de nécessité d'un contrôle étatique strict sur les lignes de vie économiques, telles que les industries de premier plan, a conduit à l'application d'une forme de réglementation hautement centralisée (réglementation dure). D'autre part, lorsque la délégation d'autorités aux investisseurs locaux et étrangers est une stratégie de développement, la forme de réglementation centrale tend à être souple. Le mode dominant de propriété est une autre variable d'intervention clé pour établir différentes formes de réglementation centrale parmi les industries stratégiques. Le mode de propriété principal est important car il influence l'équilibre des pouvoirs entre les autorités centrales et locales dans la gouvernance des entreprises des industries concernées. Le dernier facteur d'intervention est la structure de gouvernance ; les autorités décentralisées et les entreprises (c'est-à-dire le manque d'autorité formelle) sont susceptibles de conduire le centre à s'appuyer davantage sur des institutions « informelles » pour une supervision directe. Par conséquent, les entreprises et les marchés des industries stratégiques hautement décentralisées (par exemple, le secteur automobile) sont sous contrôle réglementaire central mais par un canal informel. Ces trois variables ont créé ensemble une nouvelle forme de réglementation (centrale) dans les secteurs économiques de premier plan de la Chine, telle que la supervision centrale souple ou dure. Ce schéma a été généré par le « contrôle réglementaire sélectif » de la Chine dans ses secteurs industriels de premier plan. De plus, l'importance des institutions informelles a reçu peu d'attention dans les théories conventionnelles de la réglementation et de la politique réglementaire, ce qui peut nous amener à négliger les incitations sous-jacentes au comportement politique et à nous empêcher d'expliquer les résultats institutionnels. Par conséquent, les schémas de réglementation en Chine peuvent être résumés par les éléments clés suivants : le contrôle réglementaire du centre par le biais d'institutions informelles sous la direction des organisations du parti.

Institutions Informelles

En effet, la recherche croissante sur les institutions informelles reflète une réalité indéniable : « de nombreuses règles du jeu qui structurent la vie politique sont informelles – créées, communiquées et appliquées en dehors des canaux officiellement sanctionnés ». Ceci est particulièrement étonnant dans de nombreux pays en développement et post-socialistes, où les schémas de clientélisme et de patrimonialisme coexistent avec de nouvelles institutions démocratiques et de marché mais restent prédominants. Par exemple, l'existence du blat en Russie ou des relations gouvernement-entreprise rigides en Chine témoigne de l'importance des règles non écrites pour expliquer le comportement politique et les résultats économiques. Pour clarifier, les institutions informelles dans cette étude sont définies comme « des règles socialement partagées, généralement non écrites, qui sont créées, communiquées et appliquées en dehors des canaux officiellement sanctionnés ». En fait, les règles informelles ont reçu peu d'attention dans le domaine de l'institutionnalisme (par exemple, historique ou rationnel) principalement parce que de nombreuses littératures postulent que les règles formelles influencent principalement la formation des incitations et des attentes des acteurs. L'étude de la politique et de la réforme réglementaires ne fait pas exception. Une grande partie de la littérature a analysé les institutions formelles, en se concentrant sur les pays industrialisés avancés. Les modèles néolibéraux et néo-corporatistes étatiques ont souffert de ne pas tenir sérieusement compte des facteurs sous-jacents aux règles et procédures informelles et de leur influence sur la performance des institutions formelles et des autres acteurs impliqués. Comme le soulignent pertinemment Helmke et Livitsky, « une telle focalisation étroite peut être problématique, car elle risque de manquer une grande partie de ce qui motive le comportement politique et peut entraver les efforts pour expliquer des phénomènes politiques importants ». Comme le détaille l'étude de la politique réglementaire de l'industrie automobile, les institutions formelles sont limitées pour expliquer le mécanisme des institutions réglementaires de l'industrie automobile hautement décentralisée de la Chine et de ses entreprises, où le contrôle central est souvent exercé par des règles et procédures informelles partagées. Une analyse institutionnelle plus avancée exige donc une attention particulière aux règles formelles et informelles. En considérant le canal informel d'un organe de réglementation organisé centralement, le xunshizu (巡视组), certains ont découvert comment la réglementation informelle du centre est conçue et employée afin de compléter les institutions formelles au niveau local. En effet, cette réglementation informelle du xunshizu fournit aux autorités locales des incitations qui contraignent le comportement politique à coopérer avec les entreprises d'État locales en ce qui concerne la mauvaise gestion des actifs de l'État. De plus, l'utilisation du canal informel tend à rendre la réglementation centrale indirecte et souple par rapport à la surveillance réglementaire par les institutions formelles. En fait, la réglementation informelle dans l'économie politique chinoise est souvent exercée par des organisations du parti qui conservent un contrôle politique puissant sur le gouvernement et les entreprises d'État en Chine, mais qui sont largement négligées dans les modèles néolibéraux et néo-corporatistes/étatiques.

Organisations du Parti

Comment les organisations du parti, profondément ancrées dans le gouvernement et les entreprises, affectent-elles les schémas de réglementation dans les secteurs industriels de premier plan ? Sans doute, le Parti communiste chinois (PCC) continue de jouer un rôle de supervision important dans la réforme économique et l'utilisation des actifs de l'État. La question est donc de savoir comment le PCC exerce son contrôle dans la réglementation des industries de premier plan et de leurs entreprises. Comment affectent-ils les schémas de réglementation pour eux ? En effet, les organisations du parti constituent des défis majeurs pour les cadres conventionnels qui ne parviennent pas à intégrer ces institutions politiques clés dans l'analyse. Deux organisations du parti servent les intérêts du parti. Premièrement, les « groupes restreints (领导小组) », en tant que sorte d'organisations conjointes parti-État composées de hauts fonctionnaires d'un secteur donné, supervisent la finance, les télécommunications, l'électricité et de nombreuses autres industries. C'est-à-dire qu'au-dessus d'une institution réglementaire dans chaque industrie, les groupes restreints définissent les orientations générales de développement et les règles pour les marchés. De cette manière, les agences de réglementation sont loin d'être indépendantes de cette influence du parti-État. L'autre est son Département de l'Organisation (中组部), qui est profondément impliqué dans la nomination des hauts fonctionnaires des agences de réglementation et des cadres supérieurs des industries d'État. En utilisant un système de rotation, le Département de l'Organisation tente de maintenir le contrôle du parti sur les agences de réglementation et les grandes entreprises d'État. La forte représentation des dirigeants d'entreprise au Comité central du PCC indique également à quel point le parti s'est profondément infiltré dans les groupes d'entreprises sous couvert d'une autonomie accrue des entreprises. Par conséquent, les outils des groupes restreints et le pouvoir de nomination du Département de l'Organisation ont permis au parti de maintenir sa ferme emprise sur la plupart des industries stratégiques. En conséquence, contrairement à l'opinion conventionnelle qui souligne l'indépendance d'un régulateur vis-à-vis du gouvernement et de l'industrie, une relation hautement interdépendante entre le gouvernement, l'industrie et les régulateurs a été créée en Chine. Les organisations du parti, telles que les groupes restreints, le Département de l'Organisation, et «xunshizu », sont au centre de la réglementation des marchés. En bref, diverses organisations du parti génèrent des relations interdépendantes État-industrie, plus précisément régulateurs-entreprises d'État, par le biais de trois outils de contrôle. Cela reflète une réalité selon laquelle une approche dichotomique conventionnelle, telle que marché contre État, est très limitée pour expliquer les économies en transition dotées d'héritages politico-économiques résilients.

Perspectives Comparatives : Réglementation Parti-État au Vietnam

Une perspective plus nuancée sur les schémas de « gestion industrielle sélective » en Chine peut être obtenue en comparant les normes et institutions sous-jacentes dans d'autres pays post-socialistes, en particulier le Vietnam, qui a suivi des voies de réforme similaires au sein d'institutions socialistes résilientes. En effet, comparer la Chine au Vietnam fait partie d'un effort pour voir si la réglementation industrielle sélective de la Chine, suivie d'une variance interne, est compatible avec les pratiques socialistes plus larges trouvées dans d'autres pays post-socialistes comme le Vietnam. Cela renforcera la construction d'un compte rendu général de la nature changeante de l'État, passant de planificateur à régulateur sous «des institutions «politico-économiques socialistes résilientes. En plaçant la Chine dans le contexte post-socialiste, nous pouvons examiner si les schémas de gestion industrielle sélective, argument clé de cette étude, doivent être considérés comme des pratiques courantes dans les régimes post-socialistes. Les études existantes soutiennent que les régulateurs dans les régimes socialistes sont des États forts qui, par le biais des anciennes bureaucraties de planification, ont soigneusement conçu les règles et les institutions formelles et informelles pour orienter les forces du marché vers les objectifs de développement économique et de légitimité du parti-État. Le Vietnam et la Chine sont généralement considérés comme plus semblables que différents dans leur composition institutionnelle formelle... (Suite)