ポスト社会主義的文脈における中国の市場規制

Yukyung Yeo京熙大学国際学部准教授。2007年にメリーランド大学カレッジパーク校で博士号を取得。京熙大学に着任する前は、2007年から2009年まで香港城市大学で博士研究員、2009年から2011年まで助教授を務めた。研究分野は、社会主義市場経済における制度変化、中国共産党による企業への政治的統制、および対外経済政策など。著書に「Complementing the Local Discipline Inspection Commissions of the CCP: Empowerment of the Central Inspection Groups」（2016年）、「Contextualizing Corporate Governance: the Case of China’s Central State Enterprise Groups」（2013年）、「China’s Perforated Investment Control, 1978-2013」（近日刊行予定）などがある。最初の単著「From Planner to Regulator: How China Governs Strategic Industries」は現在審査中である。

はじめに

毛沢東後の経済改革を深化させる中で、最も注目すべき変化の一つは、経済を統治する上で中国国家が計画者から規制者へと変貌したことである。しかし、この変貌は、ミニマリスト政府や独立した規制当局の方向へ進んだのではなく、本研究は、非公式な制度と党組織が公式な制度と組み合わさって支えてきた中国の国家規制が、依然として強固であり続けていると主張する。さらに、選択的な産業管理のパターンとその結果としての規制形態の内部的差異は、「中国には多くの政治経済が存在する」ことを反映している。本研究は、そのような多様な国家規制の形態を生み出す要因を説明しようと試み、さらに2つの追加的な問題に対処する。一つは、中国におけるこの多様な産業規制のパターンが、ベトナムのような他のポスト社会主義的文脈で見られるより広範な社会主義的規制パターンと両立可能かどうかである。もう一つは、本稿の発見が、独立した規制当局と自律的な企業を持つ自由市場経済への将来的な進化を示唆するのか、それとも代替的な道としての国家資本主義の統合を示唆するのかという問題である。

中国の戦略部門における国家・企業関係

経済の改革は、しばしば古いシステムを新しいシステムに置き換えることを意味する。したがって、社会主義体制における経済改革は、計画経済の制度群を市場経済の制度群に置き換えることを意味する可能性がある。なぜなら、計画経済のほとんどの制度は、市場志向のシステムとは両立しないからである。例えば、ミクロ経済およびマクロ経済の制度、特に財政・金融制度は、リスクを負うことなく、あるいはリスクに直面することなく、グローバル市場の主体となるために、市場志向のものに調整されなければならない。しかし、中国における市場自由化の進展にもかかわらず、そのセクターが国家経済にとって重要である限り、中央による統制は依然として強力である。その際、しばしば軽視される非公式な制度と党組織の両方が、市場とそこにある企業を規制する上で重要な役割を果たしている。主要な産業セクターにおける国有の優位性は、民間企業が政策決定プロセスに影響を与える余地をほとんど残していない。同様に、産業や企業の利益を代表するとされる業界団体も、適切に機能し、意味のある役割を果たすことが困難である。この意味で、業界団体や官民連携は、一般的に国家・企業関係を検討する上で相互に関連する構成次元であるが、中国の主要戦略産業における国家・企業関係を説明するにはあまり有用ではない。さらに、本稿は、企業が国家政策や規制にどのように影響を与えるかではなく、国家が企業に対してどのように規制上の統制を行使するかを検討することを目的としているため、国家規制の手段を明らかにし、セクター間の内部的な差異を生み出す因果変数に焦点を当てる。政府と企業の双方における非公式な制度と党組織の支配的な規範と役割は、以下で議論される。

中央からの視点

中国には広く共有されている政治的規範が一つある。それは、中央指導部の視点から戦略的に重要と見なされる産業は、産業固有の特性や制度的制約（例：所有権）にかかわらず、中央の規制監督を招く可能性があるということである。たとえ中央の党・国家が正式な権限を欠いていたとしても、後述するように、それを実行するために非公式な制度が出現してきた。しかし、中国の産業管理は、規制権限の中央集権化が新しい市場のための単一のルールセットの創設につながったのではなく、多様な制度的取り決めが出現したことを示している。言い換えれば、中央規制の形態はセクターによって異なる。最初の介入変数は、統制の概念である。中国では、トップクラスの産業のような経済的生命線に対する厳格な国家統制の必要性という考え方が、高度に中央集権化された規制形態（ハード規制）の適用につながっている。一方、開発戦略として地方や外国の投資家への権限委譲がなされる場合、中央規制の形態はソフトになる傾向がある。所有権の支配的な形態は、戦略産業間の異なる中央規制形態を生み出すもう一つの重要な介入変数である。所有権の主要な形態は、関連産業の企業統治における中央と地方の当局間の権力バランスに影響を与えるため、重要である。最後の介入要因は、統治構造である。権限の分散化された当局と企業（すなわち、正式な権限の欠如）は、中央が直接監督のために「非公式な」制度に依存する可能性が高くなる。したがって、高度に分散化された戦略産業（例えば、自動車セクター）の企業と市場は、非公式なチャネルを通じて中央の規制統制下にある。これら3つの変数が組み合わさって、中国の主要経済セクターにおける新しい形態の（中央）規制、例えばソフト対ハードの中央監督が創り出された。このパターンは、中国の「選択的規制統制」によって、その主要産業セクターで生み出されてきた。さらに、非公式な制度の重要性は、規制と規制政治の従来の理論ではほとんど注目されておらず、政治的行動の根本的なインセンティブを見落とし、制度的成果を説明できなくなる可能性がある。したがって、中国における規制のパターンは、以下の主要な要素で要約できる。党組織の指導下にある非公式な制度を通じた中央からの規制統制である。

非公式な制度

実際、非公式な制度に関する研究の増加は、否定できない現実を反映している。「政治生活を構造化するゲームのルールの大半は非公式であり、公式に認可されたチャネルの外で作成、伝達、執行されている」のである。これは、多くの発展途上国やポスト社会主義国において特に驚くべきことである。なぜなら、クライエンテリズムやパトリモニアリズムのパターンが、新しい民主的・市場的制度と共存しながらも、依然として支配的だからである。例えば、ロシアにおけるブラット（blat）や中国における固着した官民関係は、政治的行動や経済的成果を説明する上で、書かれていないルールの重要性を示している。明確にするために、本研究における非公式な制度は、「公式に認可されたチャネルの外で作成、伝達、執行される、社会的に共有された、通常は書かれていないルール」と定義される。実際、非公式なルールは、制度主義（例えば、歴史制度論や合理選択制度論）においてほとんど注目されてこなかった。なぜなら、多くの文献では、公式なルールが主にアクターのインセンティブと期待の形成に影響を与えると仮定しているからである。規制政治と改革の研究も例外ではない。多くの文献は、先進工業国に焦点を当て、公式な制度を分析してきた。新自由主義モデルも新コーポラティズムモデルも、非公式なルールと手続きの根底にある要因と、それらが公式な制度やその他の関係アクターのパフォーマンスに与える影響を真剣に考慮に入れていないという点で問題を抱えている。ヘルムケとリヴィツキーが的確に指摘するように、「このような狭い焦点は問題となる可能性がある。なぜなら、それは政治的行動を動かすものの多くを見落とすリスクがあり、重要な政治現象を説明する努力を妨げる可能性がある」からである。自動車産業の規制政治に関する研究が詳細に示しているように、公式な制度は、中国の高度に分散化された自動車産業とその企業における規制制度のメカニズムを説明するには限界がある。そこでは、中央の監督はしばしば非公式に共有されたルールと手続きによって行使される。したがって、より高度な制度分析は、公式なルールと非公式なルールの両方に注意を払う必要がある。中央組織化された規制機関である巡視組（xunshizu）の非公式なチャネルを考慮に入れることで、一部の研究では、地方レベルの公式な制度を補完するために、中央からの非公式な規制がどのように設計され、利用されているかを見出している。実際、巡視組によるこの非公式な規制は、地方当局に、国有資産の不正管理に関して地方の国有企業と協力する政治的行動を制約するインセンティブを提供する。さらに、非公式なチャネルの使用は、公式な制度による規制監督と比較して、中央規制を間接的かつソフトにする傾向がある。実際、中国の政治経済における非公式な規制は、しばしば党組織によって行使される。党組織は、中国の政府と国有企業の双方に対して強力な政治的統制を維持しているが、新自由主義および新コーポラティズム/国家主義モデルではほとんど無視されている。

党組織

政府と企業に深く浸透している党組織は、主要産業部門の規制パターンにどのように影響するのだろうか。議論の余地はあるが、中国共産党（CCP）は、経済改革において重要な監督的役割を継続し、国有資産を利用している。では、中国共産党は、主要産業とその企業を規制する上で、どのようにその統制を行使するのだろうか。それらは、それらの規制パターンにどのように影響するのだろうか。実際、党組織は、これらの主要な政治制度を分析に統合することに失敗している従来の枠組みにとって、大きな課題である。2つの党組織が党の利益に奉仕している。第一に、「指導小組（leading small groups）」は、特定のセクターにおける高官で構成される党・国家合同組織の一種であり、金融、通信、電力など多くの産業を監督している。すなわち、各産業の規制機関の上に、指導小組が市場のための全体的な発展方向とルールを設定しているのである。このように、規制当局は、この党・国家の影響からかけ離れているわけではない。もう一つは、組織部（Organization Department）であり、規制機関の高級幹部や国有産業のトップエグゼクティブの任命に深く関与している。ローテーションシステムを利用することで、組織部は、規制機関と主要国有企業の双方に対する党の統制を維持しようとしている。企業のリーダーが中国共産党中央委員会に強く代表されていることも、企業自律性の高まりを装って、党が企業グループに深く浸透していることを示している。したがって、指導小組のツールと組織部の任命権限は、党がほとんどの戦略産業に対する確固たる支配を維持することを可能にしてきた。その結果、規制当局が政府と産業の両方から独立していることを強調する従来の常識とは対照的に、中国では政府、産業、規制当局の間に高度に相互依存的な関係が築かれている。指導小組、組織部、そして「巡視組」などの党組織は、市場を規制する上で中心的な役割を果たしている。要するに、様々な党組織は、3つの統制ツールを通じて、相互依存的な国家・産業、より正確には規制当局・国有企業の関係を生み出しているのである。これは、市場対国家のような従来の二分法的なアプローチが、強固な政治経済的遺産を持つ移行経済を説明するには高度に限定的であるという現実を反映している。

比較視点：ベトナムにおける党・国家規制

中国における「選択的産業管理」のパターンについて、他のポスト社会主義国、特に、強固な社会主義的制度の中で同様の改革経路を採用してきたベトナムとの比較を通じて、よりニュアンスのある視点が得られる。実際、中国とベトナムを比較することは、中国の選択的産業規制とその後の内部的な差異が、ベトナムのような他のポスト社会主義国で見られるより広範な社会主義的慣行と両立可能かどうかを見る試みの一部である。これにより、強固な「社会主義的政治経済制度」の下で、計画者から規制者へと変貌する国家の性質に関する一般的な説明を構築することが強化される。中国をポスト社会主義的文脈に置くことで、本研究の主要な議論である選択的産業管理のパターンが、ポスト社会主義体制における一般的な慣行と見なされるべきかどうかを検討することができる。既存の研究は、社会主義体制における規制当局は、過去の計画官僚機構を通じて、党・国家の経済発展目標と党の正当性のために市場の力を形成するように、ルールと公式・非公式な制度を注意深く設計してきた強力な国家であると主張している。ベトナムと中国は、公式な制度構成において、似ている点の方が多いと一般的に扱われている…（続く）