韩国中等强国外交政策建议：网络安全

EAI中等强国外交倡议政策建议 7

作者

金相培（Sangbae Kim）是首尔国立大学政治学与国际关系学系国际关系学教授。他的主要研究领域是国际关系中的信息、通信和网络。他的选集包括：《信息时代的标准竞争：微软主义与日本计算机产业》（韩文），（坡州：Haneul Academy，2007）；《信息革命与权力转型：网络政治学视角》（韩文），（坡州：Haneul Academy，2010）；《阿剌克涅的国际关系：世界政治网络理论的挑战》（韩文），（坡州：Haneul Academy，2014）。

网络安全问题最近被认为是韩国作为中等强国可能发挥重要作用的最紧迫的新兴议程项目之一。自互联网最初只是一个不需要身份验证层代码、规范制定简单的社区以来，这些问题在很大程度上一直是计算机专家和专业人士的领域。但随着它的发展，一切都改变了，尽管网络空间提供了商业和社会活动的场所，但它也成为了犯罪、黑客攻击和恐怖主义的环境。政府、私营公司和非国家行为者正在努力加强其在网络空间保护其资源和活动的能力。外交政策制定者和国际关系学者正在努力理解网络空间的基本结构和动态，这些与传统安全领域不同。网络安全问题在各种意义上都日益成为国际关系的一个主要关切点，这一点显而易见。

随着黑客技术的迅速传播，许多国家和国际组织更加关注制定安全措施和加强多边合作以抵御网络威胁，这些威胁可能与实际军事打击一样具有破坏性。例如，它们正努力建立一个全球互联网治理框架，网络安全是其中一个有争议的子领域；但其共识尚未形成。特别是，美国和中国这两个21世纪的世界大国，最近在黑客攻击和间谍活动问题上发生了冲突。网络安全问题在美国对华关系中的比重越来越大，并严重影响着双方的威胁认知。事实上，尽管这是一个如此新的问题，但网络领域被证明与长期以来一直主导美中议程的传统问题一样具有挑战性。

作为享有盛誉的“网络强国”，韩国在网络安全领域有望发挥贡献性作用。韩国拥有尖端的数字技术、高效的计算机网络以及世界领先的高速互联网普及率。然而，在这些成就的背后，隐藏着一个令人不快的真相：其网络易受攻击，据推测是朝鲜所为。人们担心，网络攻击很可能与线下核攻击同时发生。韩国迫切需要建立足够的能力来抵御来自网络空间的任何攻击。然而，保障网络空间安全不仅取决于培养物质能力，还取决于在相关行为者之间寻求外交解决方案。

近年来，作为互联网强国的韩国有可能在缓解世界大国之间的网络冲突以及建立新的全球网络安全治理机制方面发挥外交作用。为了实现中等强国外交在这一领域的这些任务，韩国必须正确识别其当前运作的结构性条件，并确定未来可行的选择以助其成功。换言之，这里的重大任务是理解技术和政治结构的整体配置，并界定参与博弈的各方的协调或冲突利益。在此背景下，韩国必须识别可以被概括为三个层面的结构性条件。

• 首先，网络安全问题具有许多独特的技术和结构特征，这与传统安全问题不同。其中，理解网络威胁潜在严重性的关键在于互联网作为网络之网络的复杂性。网络威胁在不断演变，并且日益模糊民用和军事领域、非国家行为者和国家行为者，甚至人与非人行为者之间的界限。

• 其次，两类国家正在争夺全球网络安全治理权。在更广泛意义上的全球互联网治理中，现有的网络安全模式是由相信互联网应更开放自由的西方国家推动的。然而，近年来，包括俄罗斯、中国和其他发展中国家在内的一系列国家的挑战，已经组织起来，并对互联网提出了更明确的、更受国家控制的愿景。

• 最后，美国和中国——21世纪的两个世界大国——正在争夺网络安全。在过去的几年里，网络安全问题（或IT和互联网总体而言）作为一个领先领域，在美国对华关系的整体中已提升到最高优先级别。两国在技术标准、监管政策和安全论述方面对网络安全的不同处理方式形成了鲜明对比，这些差异很可能会蔓延到两国之间更广泛的紧张关系中。

网络安全问题不属于国家之间就传统安全问题展开竞争的“国际政治”领域；而是属于复杂行为体之间不对称的“网络间政治”领域。超越了政府间组织的传统框架，各种国家和非国家行为者最近正在参与新的全球网络安全框架；在未来的某个时候，有可能用某些基本规范来加强这些全球框架，但世界仍处于这一进程的早期阶段。未来十年将充满各种冲突，因为世界政治中的这些复杂行为体正在争夺各自的政治需求和欲望。

在这种情况下，韩国作为一个中等强国，必须理解网络安全领域的结构和动态，并弄清楚其作为中等强国外交被期望扮演何种具体角色。在这里，韩国最重要的是具备情境和定位情报能力，能够解读不断变化的情境并确定其在网络安全中的动态位置。关于结构和位置的讨论为中等强国必须追求的外交战略提供了方向。基于这些概念，本文提出了中等强国外交的三大战略支柱——斡旋外交、集体外交和互补外交。

政策建议

1. 网络安全领域的斡旋外交：韩国应学会如何在网络安全网络间政治的不对称关系中进行协调，但同时不能忘记追求大国之间的兼容性。

在识别网络安全领域的整体结构性条件后，韩国必须将其自身定位置于网络安全政治结构之中。换言之，韩国需要采取调整自身以适应该领域结构性条件的战略。关于调整战略，本文特别关注中等强国的“斡旋”战略作用，这意味着作为中间人，而不仅仅是简单的连接者，在系统中的不同行为体之间提供过渡、转换、转变和翻译的模式。该领域中独特的裂痕形式很可能为中等强国提供结构性的斡旋机会。但是，结构性条件也可能导致威胁韩国斡旋尝试的局面，体现在以下三个方面：

a. 寻求不同标准之间的兼容性：网络安全领域的斡旋问题将涉及在美国和中国之间选择技术标准。如果中国以其网络安全标准进行技术攻势，那么韩国将如何抉择？韩国在很大程度上依赖于美国的技标准，如微软的Windows操作系统和Internet Explorer，以及思科的网络设备。这种选择必然非常艰难，因为它不仅涉及技术，还牵涉外交问题：韩国是会坚持韩美同盟，还是会拓宽现有的韩中合作？事实上，这种选择意味着一个“不对称关系协调”的过程，一方面可能建立新的关系，另一方面则可能打破现有的联系。这种整合或破坏联系的过程是斡旋的核心。认识到斡旋外交的作用，韩国必须熟悉管理网络伙伴之间不对称协调博弈，但同时不能忘记追求两个网络之间的兼容性。

b. 开发政策和制度的“元模型”：在构建互联网政策和治理模式时，韩国的选择介于美国推行的私营部门驱动的多方共治模式和中国支持的国家干预式互联网控制模式之间。韩国是否有可能在这些看似不兼容的互联网政策和制度模式之间发挥斡旋作用？在此，我们注意到，中等强国作为斡旋者的角色，与创建全新模式相比，更倾向于结合或混合现有模式并开发所谓的“元模型”的战略。韩国在政治经济发展方面的经验为此类元模型提供了良好范例，因为韩国的政治经济模式，被称为“首尔共识”，很可能结合了发展中国家和发达国家的关切。开发一个“网络安全首尔共识”模式是可行的设想，因为韩国在互联网经济方面取得了繁荣，尽管它仍被视为一个在网络空间社会活动方面受到国家干预的国家。

 
c. 实施复杂的全球治理战略：韩国在两种不同的全球互联网治理愿景之间定位自身面临困难。一种愿景由西方国家推动，他们认为互联网应更加开放和自由；另一种愿景则由发展中国家支持政府间方法和国家对网络空间的管辖权。韩国的官方立场目前已知是支持由联合国（UN）、国际电信联盟（ITU）、经济合作与发展组织（OECD）和互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）等各种国际实体发起的开放灵活的全球互联网治理方法。这种方法可以称为复杂的互联网治理战略，结合了两种竞争的愿景。然而，预计韩国在该领域将面临结构性定位的困难。例如，在2012年世界国际电信大会（WCIT）更新《国际电信条例》（ITRs）的投票中，韩国夹在发达国家和发展中国家之间。韩国投票后不久，一家韩国报纸谴责韩国政府当其透露其控制互联网的意图时...（续）