韩国中等强国外交政策建议：海上安全政策

EAI中等强国外交倡议政策建议 5

作者

具敏教（Min Gyo Koo）是公共管理研究生院的副教授。在获得加州大学伯克利分校博士学位之前，他获得了首尔国立大学的学士和硕士学位。他还拥有约翰霍普金斯大学的硕士学位。他的研究兴趣包括东亚政治经济和海洋事务。他的众多出版物中包括《东亚岛屿争端与海洋制度建设：左右为难》（2010年，Springer）。

东亚的海洋问题是在国际政治、经济和法律等多种背景下演变的。具体而言，它们构成了一个多层次的问题结构，涉及领土主权、资源开发、海洋边界划定和环境保护。在过去几年里，海上冲突升级的危险尤其增大。该地区的海上争端引发的紧张局势似乎看不到尽头。近期该地区海上争端的一个共同特征是它们同时发生，而这种现象的背后是地区力量平衡的转变。

海上争端中最突出的三个争议点包括：对离岸岛屿的主权争议、对专属经济区（EEZ）和大陆架边界的重叠主张以及资源开发。这些问题的汇集导致了中国与其邻国（包括美国）之间最近的海上对抗并加剧了这些对抗。持续的紧张局势反映了全球和区域海洋制度的局限性。

过去，东亚的海上争端往往是零星发生的。然而，最近它们似乎同时发生。这一现象的核心是中美两国在该海域日益激烈的竞争。中国重新采取的强硬立场为美国在该地区重新确立自身地位提供了机会，而此前人们曾认为中国在该地区的影响力不可避免地会超越美国。中美两国在东亚海域的新一轮竞争直接关系到关于第三方在沿海国专属经济区内可以进行何种军事活动的国际法争议。

从更广泛和规范的角度来看，东亚的海上争端与《联合国海洋法公约》（UNCLOS）规定的领海、专属经济区和大陆架的边界划定问题密不可分。全球层面在制定行动蓝图和定义一般原则方面发挥着不可或缺的作用，但在许多情况下，需要巨大的集体努力才能使全球多边机构顺利运行。

为了应对这一问题，该地区可以在广泛定义的全球制度和狭隘实施的国家对策之间发挥重要的调解作用。联合国海洋法公约与区域海洋制度之间的关系最好是嵌套式的，而不是水平或重叠的。然而，从区域比较的角度来看，东亚在海洋事务领域存在最显著的“制度差距”。

如果没有作为许多海上争端共同点的中国的合作与让步，就无法找到基于制度的区域解决方案。然而，中国坚持通过双边谈判来解决这些争端。但是，通过单一国家的单方面努力或双边努力来解决几乎是不可能的，因为东亚的海洋问题是复杂交织在一起的。

政策建议

1. 韩国应寻求多边、区域解决方案

正如欧洲在波罗的海、北海和地中海地区相对成功和全面的多边机构所显示的那样，区域海洋制度建设在欧洲取得了成功。与之形成鲜明对比的是，东亚海域尚未启动任何全面的多边海洋制度。与欧洲相比，东亚区域海洋对话进程确实非常年轻。因此，韩国的中等强国外交在建立新的区域海洋秩序方面有很大的空间。为了建立一个双方都能接受的区域制度，相关方必须决定其新的制度努力将在多大程度上嵌套在全球《联合国海洋法公约》制度内。然后，领土主权、海洋边界和资源开发等问题应通过多边而非双边方式解决。因此，韩国的战略应侧重于多边外交，而不是双边途径。

2. 韩国应扮演其邻国之间的安全机制角色

面对新出现的动态和挑战，韩国在海洋问题上应发挥更重要的作用，并扮演日本、中国和美国之间安全机制的角色。至于日本，它缺乏建立多边海洋制度的政治意愿和信誉。另一方面，中国在过去十年中成功地避免显得过于主导或强势，但它仍需付出更多努力来缓解邻国对其扩张野心的担忧。美国“亚太再平衡”战略的重点在于其军事层面。虽然奥巴马政府努力将“再平衡”亚洲描绘成一项“全政府”的努力，但“海上再平衡”受到了官方的高度关注。这在一定程度上是由于人们认为美国在应对中国在东亚海域的侵略行为方面效率低下。因此，面对中国迅速扩张的实力，韩国不应过度依赖美国来维持两大超级大国之间的平衡。韩国也不应被卷入中国的轨道。

3. 韩国应成为制度的承担者

韩国应成为一个“价值国家”，而不是像美国、中国和日本那样的“霸权国家”。韩国需要加强其作为制度承担者的作用和能力，而不是发现自己陷入一场昂贵的军备竞赛——因为尽管建立一个包含海洋领土、资源开发和边界划定等问题的新的海洋秩序是一项高度精炼的政治活动，但它也包含一项巨大的规范性活动，应涵盖所有相关方都能接受的法律和公平基础。韩国在海上的中等强国外交应该超越单纯的国家自私。

4. 东北亚和平与合作倡议可作为有用平台

朴槿惠总统的东北亚和平与合作倡议（NAPCI）可以作为一个有用的平台。该倡议是其信任政治的延伸，旨在在该地区实现全面的间接合作。该倡议仍然缺乏详细的行动计划，以便韩国成为海洋事务的中间支点，并可能与美国的亚太再平衡战略发生冲突，因为其成功取决于如何有效容纳中国。然而，它为韩国提供了一个重要的信任建设机制，通过在海上争端中设定议程来实现。

5. 应分别处理冲突的个别问题

在寻求建立东亚可持续的海洋秩序时，领土主权、专属经济区和大陆架划定、资源开发以及海洋环境保护等问题应分别处理。由于这些问题都具有不同程度的象征和物质价值，因此在争端国之间达成一项“大交易”或“全面协议”几乎是不可能的。这些任务可以按从易到难的顺序安排。例如，各国可以首先在石油和天然气勘探的联合开发区方面合作，同时搁置主权争端。

6. 应创建一个元制度来处理该区域的整体海洋事务

在处理各项事务中建立的合作基础上，应创建一个元制度来处理该区域的整体海洋事务。作为价值国家，韩国应该也能够提出一项新的区域海洋秩序路线图，其总结如下。

（1）该制度应包括一项关于目前正在进行的岛屿争端的“暂停”宣言。这是防止在最终达成协议之前的过渡时期内，任何威胁或干扰进一步加剧争端的基本措施。有关各方必须停止引用新的历史和法律证据来主张对争议岛屿的主权。韩国应说服其邻国，区域海洋合作不应被极端民族主义者和机会主义政治家劫持。当然，暂停宣言不能解决主权问题或海洋划定问题，但它肯定可以缓和争议地区的紧张局势。政治紧张局势的缓解和合作经验的积累最终可以为解决更广泛的问题奠定基石。

（2）专属经济区和大陆架的划定不仅仅是简单的双边谈判游戏。在处理东亚海上争端时，签署一份类似于中国与东盟国家之间于2002年达成的《南海各方行为宣言》（DOC）的多边协议，可以成为在维持现状的同时增进多边理解的第一步。与双边主义不同，多边方法可以通过平衡多个参与者之间的利益，如果不是最大化个人行为者的效用而牺牲他人，来帮助决策者克服主权和主权权利问题潜在的零和性质。多边主义还可以增加违背规范的声誉成本。

（3）下一步将是通过多边谈判，就基点和基线原则达成协议。然后，各方必须致力于划定原则。底线是，公平解决方案和中间线原则都将导致零和博弈，尤其是在中国和日本之间。因此，更可取的做法是应用韩国提出的“等距-相关情况”原则。这一想法建议首先绘制一条暂定的等距线，然后根据需要对细节进行调整。这一原则可以成为东亚地区普遍接受的划定标准。

（4）有关各方可以开始确定暂定边界和区域，首先从争议相对较小的地区开始。暂定边界和区域可以通过进一步谈判，并考虑“历史权利或其他特殊情况”进行调整和修订。考虑到该地区敏感的政治和社会环境，领土水域和管辖权、自然资源联合开发以及环境保护等问题，需要根据现有机制（如渔业临时措施）以一种宽松的协议形式来管理。例如，韩国提出了一个管理该地区渔业和环境问题的多边制度。■