Recommandation politique pour la diplomatie de puissance moyenne de la Corée du Sud : politique de sécurité maritime

Initiative de diplomatie de puissance moyenne de l'EAI Recommandation politique 5

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Min Gyo Koo est professeur associé à la Graduate School of Public Administration. Avant d'obtenir son doctorat de l'Université de Californie à Berkeley, il a obtenu sa licence et sa maîtrise de l'Université nationale de Séoul. Il est également titulaire d'une maîtrise de l'Université Johns Hopkins. Ses recherches portent sur l'économie politique et les affaires maritimes en Asie de l'Est. Parmi ses nombreuses publications figure Island Disputes and Maritime Regime Building in East Asia: Between a Rock and a Hard Place (2010, Springer).

Les questions maritimes de l'Asie de l'Est ont évolué dans un certain nombre de contextes, notamment la politique internationale, l'économie et le droit. Plus précisément, elles forment une structure multicouche de problèmes impliquant la souveraineté territoriale, le développement des ressources, la délimitation des frontières maritimes et la protection de l'environnement. Le risque d'escalade des conflits en mer a considérablement augmenté au cours des deux dernières années. Il semble qu'il n'y ait pas de fin en vue aux tensions, découlant des différends maritimes dans la région. Une caractéristique commune aux récents différends maritimes dans la région est qu'ils se sont tous produits simultanément, et derrière ce phénomène se trouve le changement de l'équilibre des pouvoirs régional.

Les trois principaux points de discorde en mer comprennent la souveraineté contestée sur les îles au large, les revendications chevauchantes sur les zones économiques exclusives (ZEE) et les frontières du plateau continental, et le développement des ressources. Une confluence de ces questions a provoqué et intensifié les récentes confrontations maritimes entre la Chine et ses voisins, y compris les États-Unis. Les tensions continues reflètent les limites des régimes maritimes mondiaux et régionaux.

Par le passé, les différends maritimes en Asie de l'Est avaient tendance à se produire sporadiquement. Récemment, cependant, ils semblent se produire en même temps. Au centre de ce phénomène se trouve la compétition croissante entre la Chine et les États-Unis pour la mer. La nouvelle affirmation de la Chine a donné aux États-Unis l'occasion de se réaffirmer dans une région où leur éclipse par la Chine était considérée comme inévitable. Une nouvelle rivalité entre les États-Unis et la Chine pour les mers de l'Asie de l'Est est directement liée à la controverse concernant le droit international sur les types d'activités militaires qu'une tierce partie pourrait entreprendre dans la ZEE d'un État côtier.

D'un point de vue plus général et normatif, les différends maritimes en Asie de l'Est sont inextricablement liés à la question de la délimitation des frontières concernant les eaux territoriales, la ZEE et les plateaux continentaux stipulés dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM). Le niveau mondial remplit une fonction indispensable dans la création de plans d'action et dans la définition de principes généraux, mais dans de nombreux cas, il faut une énergie collective gigantesque pour faire fonctionner en douceur les institutions multilatérales mondiales.

En réponse à ce problème, la région peut jouer un rôle de médiation important entre les régimes mondiaux largement définis et les réponses nationales étroitement mises en œuvre. La relation entre la CNUDM et les institutions maritimes régionales serait meilleure si elle était imbriquée plutôt qu'horizontale ou chevauchante. Pourtant, d'un point de vue régional comparatif, l'Asie de l'Est présente le « fossé institutionnel » le plus prononcé dans les domaines des affaires maritimes.

Aucune solution régionale basée sur un régime ne peut être trouvée sans la coopération et les concessions de la Chine, le dénominateur commun de nombreux différends maritimes. La Chine, cependant, a insisté sur des négociations bilatérales pour résoudre ces différends. Cependant, une résolution par les efforts unilatéraux d'un seul État ou par des efforts bilatéraux est presque impossible car les questions maritimes de l'Asie de l'Est sont complexe-ment entrelacées.

Recommandations politiques

1. La Corée du Sud devrait rechercher une solution multilatérale et régionale

La construction d'un régime maritime régional a été couronnée de succès en Europe, comme en témoignent les institutions multilatérales raisonnablement réussies et complètes pour les mers Baltique, du Nord et Méditerranée. En contraste frappant, aucun régime maritime multilatéral complet n'a été initié dans les mers d'Asie de l'Est. Comparé à l'Europe, le processus de dialogue maritime régional en Asie de l'Est est en effet très jeune. Par conséquent, la diplomatie de puissance moyenne de la Corée du Sud a beaucoup de marge de manœuvre pour construire un nouvel ordre maritime régional. Afin d'établir un régime régional mutuellement acceptable, les parties concernées doivent décider dans quelle mesure leurs nouveaux efforts institutionnels seront imbriqués dans le régime mondial de la CNUDM. Ensuite, les questions de souveraineté territoriale, de frontières maritimes et de développement des ressources devraient être abordées multilatéralement plutôt que bilatéralement. La stratégie de la Corée du Sud devrait donc se concentrer sur la diplomatie multilatérale plutôt que sur les approches bilatérales.

2. La Corée du Sud devrait assumer la position de mécanisme de sécurité parmi ses voisins

Au milieu des nouvelles dynamiques et défis émergents, la Corée du Sud devrait avoir une voix plus forte dans les affaires maritimes et assumer le rôle de mécanisme de sécurité entre le Japon, la Chine et les États-Unis. Pour ce qui est du Japon, il manque simplement de volonté politique et de crédibilité pour servir de leader dans la formation d'un régime maritime multilatéral. D'autre part, la Chine a réussi à éviter d'apparaître trop dominante ou affirmée au cours de la dernière décennie, mais elle doit encore faire des efforts supplémentaires pour apaiser les préoccupations de ses voisins concernant son ambition irrédentiste. L'axe de la politique de « Pivot vers l'Asie » des États-Unis a été sur sa dimension militaire. Alors que l'administration Obama s'est efforcée de projeter le « rééquilibrage » vers l'Asie comme une entreprise « de tout le gouvernement », c'est le « pivot maritime » qui a reçu la part du lion de l'attention officielle. Ceci est en partie le résultat d'une perception de l'inefficacité de l'Amérique face à l'agression chinoise dans les mers d'Asie de l'Est. Par conséquent, il ne serait pas sage pour la Corée du Sud de dépendre excessivement des États-Unis face à la rapide expansion du pouvoir de la Chine afin de maintenir l'équilibre entre les deux superpuissances. La Corée du Sud ne devrait pas non plus être absorbée dans l'orbite de la Chine.

3. La Corée du Sud devrait être un porteur de régime

La Corée du Sud devrait devenir un « État de valeurs » plutôt qu'un « État hégémonique » tel que les États-Unis, la Chine et le Japon. Au lieu de se retrouver au milieu d'une course aux armements exorbitante, la Corée du Sud devrait renforcer ses rôles et sa capacité en tant que porteur de régime – car même si l'établissement d'un nouvel ordre maritime incluant les questions de territoire maritime, de développement des ressources et de délimitation des frontières relève d'une activité politique très raffinée, il s'agit également d'une activité immensément normative qui devrait couvrir des fondements juridiques et équitables acceptables pour toutes les parties concernées. La diplomatie de puissance moyenne de la Corée du Sud en mer devrait être plus qu'un simple égoïsme national.

4. L'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est peut servir de plateforme utile

L'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est (NAPCI) du président Park Geun-hye peut servir de plateforme utile. La NAPCI est une extension de sa « trustpolitik » qui poursuit une coopération indirecte globale dans la région. L'initiative manque encore de plans d'action détaillés pour que la Corée du Sud devienne un pivot maritime moyen et pourrait potentiellement entrer en conflit avec le pivot américain vers l'Asie car son succès dépend de la manière d'accommoder efficacement la Chine. Cependant, elle offre à la Corée du Sud un important mécanisme de renforcement de la confiance par la définition d'agendas dans les différends maritimes.

5. Les questions de conflit individuelles devraient être abordées séparément

Dans la recherche de l'établissement d'un ordre maritime durable en Asie de l'Est, les questions de souveraineté territoriale, de délimitation de la ZEE et du plateau continental, de développement des ressources et de protection de l'environnement marin devraient être abordées séparément. Il serait pratiquement impossible d'établir un « grand accord » ou une « transaction majeure » entre les pays en litige car chacune de ces questions a des valeurs symboliques et matérielles de degrés différents. Ces tâches peuvent être organisées en séquence, du facile au difficile. Par exemple, les pays peuvent d'abord travailler ensemble sur une zone de développement conjoint pour l'exploration pétrolière et gazière, tout en mettant de côté les différends de souveraineté.

6. Un méta-régime devrait être créé pour traiter les questions maritimes globales au sein de la région

Sur la base de la coopération établie dans le traitement de chaque question, un consensus multilatéral ou un méta-régime devrait être créé pour traiter les questions maritimes globales au sein de la région. La Corée du Sud, en tant qu'État de valeurs, devrait, et peut, proposer une feuille de route pour un nouvel ordre maritime régional, qui peut être résumée comme suit.

(1) Le régime devrait inclure une déclaration de « statu quo » dans les différends insulaires actuellement en cours. Il s'agit d'une mesure très basique visant à prévenir toute menace ou interruption qui aggraverait davantage les différends pendant la période de transition jusqu'à ce qu'un accord final soit atteint. Les parties concernées doivent cesser de citer de nouvelles preuves historiques et juridiques pour revendiquer leur souveraineté territoriale sur les îles contestées. La Corée du Sud devrait convaincre ses voisins que la coopération maritime régionale ne doit pas être détournée par des ultranationalistes et des politiciens opportunistes. Bien sûr, la déclaration de statu quo ne peut pas résoudre la question de la souveraineté ou la question de la délimitation maritime, mais elle peut certainement atténuer les tensions dans les zones contestées. La réduction des tensions politiques et l'accumulation d'expériences de coopération pourraient éventuellement fournir la pierre angulaire pour la résolution des questions plus larges.

(2) La délimitation de la ZEE et du plateau continental est plus que de simples jeux de négociation bilatérale. Pour aborder les différends maritimes en Asie de l'Est, la signature d'un accord multilatéral similaire au DOC de 2002 conclu entre la Chine et les États de l'ASEAN peut être un premier pas vers le renforcement de la compréhension multilatérale tout en maintenant le statu quo. Contrairement au bilatéralisme, les approches multilatérales peuvent aider les décideurs politiques à surmonter la nature potentiellement à somme nulle des questions de souveraineté et de droits souverains en permettant l'équilibre des intérêts entre plusieurs participants, sinon en maximisant l'utilité des acteurs individuels aux dépens des autres. Le multilatéralisme peut également accroître les coûts de réputation des violations des normes.

(3) La prochaine étape consisterait à élaborer un accord sur les principes concernant les points de base et les lignes de base par le biais de négociations multilatérales. Et ensuite, les parties doivent travailler sur les principes de délimitation. Le résultat final est que les principes de solution équitable et de ligne médiane créeraient un jeu à somme nulle, en particulier entre la Chine et le Japon. Par conséquent, il serait plus souhaitable d'appliquer le principe « équidistance-circonstances pertinentes » tel que proposé par la Corée du Sud. Cette idée suggère de tracer d'abord une ligne d'équidistance provisoire, puis d'apporter des ajustements aux détails si nécessaire. Ce principe peut devenir une norme de délimitation universellement acceptée dans la région de l'Asie de l'Est.

(4) Les parties concernées peuvent procéder à la fixation des limites et zones provisoires en commençant par les zones relativement moins controversées. Les limites et zones provisoires peuvent être ajustées et révisées en tenant compte du « titre historique ou d'autres circonstances spéciales » par le biais de négociations supplémentaires. Compte tenu de l'environnement politique et social sensible de la région, des questions telles que les eaux territoriales et la juridiction, le développement conjoint des ressources naturelles et la protection de l'environnement devraient être régies par une forme souple d'accord basée sur des mécanismes existants tels que des mesures provisoires relatives aux pêcheries. Par exemple, la Corée du Sud a proposé un régime multilatéral pour régir les questions de pêche et d'environnement dans la région. ■