[简报] 新政府的多边外交政策

[编者按]

几十年来，多边主义外交政策在韩国政府中一直占据重要地位，这得益于韩国能够弥合国家间的鸿沟并推动共同努力解决全球问题的独特立场。然而，尽管韩国是多边领域的重要参与者，但缺乏长期的战略目标以及多边活动范围有限一直是其不足之处。此外，特朗普政府以及英国退出欧盟的举动，预示着孤立主义的回归，给韩国传统的外交实践带来了新的挑战。尽管如此，据韩国前联合国大使吴俊（Joon Oh）称，韩国在促进全球治理方面持续做出的贡献，包括其担任安理会非常任理事国、2015-2016年担任经社理事会主席以及目前担任联合国建设和平委员会主席，都不应被忽视。这些领导经验可以为促进全球安全提供启示。除了制定明确的、需要艰苦外交的愿景并积极参与改革现有多边体系的结构外，文在寅政府的多边外交方法如何能为人类更美好的未来开启全球团结的大门？

为何多边主义对大韩民国至关重要

尽管有人认为当今世界各地出现的全球化阻力是一个严重问题——甚至称之为“逆全球化”——但世界正以一种不可逆转的方式变得更加紧密和相互依存。多边主义在国际事务中的日益重要性与全球化进程密切相关。对于作为全球化最大受益者之一的大韩民国（ROK）来说，多边外交日益受到重视也就不足为奇了。多边主义将继续在大韩民国新政府的外交政策中发挥更大作用，至少有三个原因。

第一，全球化的成果促成并便利了更多的多边参与。随着交通和通信技术的革命性发展，各国（无论何种层级的代表）更容易以更大的规模和更高的频率进行会晤。国家元首和工作层面的代表都能在相对较短的时间内会面，讨论紧迫的问题。当需要双边接触时，多边会议比传统的“一对一”访问提供了更多机会。“场边会谈”已成为快速、高级别磋商的常见方式。韩国以其在信息通信技术领域的领先地位而闻名，并渴望在召集国际会议方面发挥更积极的作用，它可以为促进这一趋势做出贡献。

第二，全球性问题日益增多且日益复杂。随着全球化的推进，最初对新体验和便利性的兴奋似乎已被对同一全球化趋势所引起或加剧的问题（包括气候变化、经济和社会不平等、暴力极端主义和非法移民等）日益增长的担忧所取代。毋庸置疑，全球性问题需要全球性解决方案，而这只能通过多国之间的合作和共同行动来实现。国际参与者也日益增多且更加多样化。除了传统的国家行为体，民间社会组织和企业等多个利益相关者现在也定期参与国际努力，以应对全球性问题。所有这些新发展都要求在韩国的外交政策中更加强调多边主义。

第三，大韩民国多年来一直在持续促进其全球作用。韩国已从最贫穷的发展中国家之一转变为经合组织（OECD）和二十国集团（G20）成员国，取得了长足进步。它是一个在发展援助方面从受援国转变为捐助国的罕见案例，并努力增加对许多发展中国家的发展援助。尽管韩国直到1991年才在独立46年后加入联合国，但它在世界组织中一直非常活跃。它曾两次担任安理会非常任理事国，并且几乎一直担任经济及社会理事会和人权理事会的成员。韩国国民曾担任联合国秘书长、大会主席和经济及社会理事会主席等关键高级职务。自20世纪80年代末韩国实现民主化以来，其历届政府都推行了某种形式的外交政策议程，以加强国家的全球作用，这反过来又扩大了韩国的多边参与。这一趋势应该会继续下去，因为在韩国政府参与国际事务和提升国家全球作用方面，似乎没有比加强多边主义更好的选择了。

韩国多边外交评估：优势与劣势

公平地说，自1991年加入联合国以来，韩国在多边领域取得的成就相当可观。然而，更实质性的评估揭示了其多边外交的优势和劣势。以下是韩国在多边事务中具有的一些优势。

第一，韩国处于独特的位置，可以借鉴其数十年来在发展、和平建设和民主化方面的经验教训。这使得韩国能够在发展中国家和发达国家之间，以及在有志于民主的国家和已实现民主的国家之间发挥桥梁作用。这种作用可以应用于联合国和平与安全、发展和人权这三大支柱。同时，凭借其充满活力的企业部门和公民社会，韩国可以更有效地促进各种利益相关者的参与。

第二，韩国人在多边体系中担任多个领导职务也是一个优势。大韩民国需要借鉴潘基文（Ban Ki-moon）秘书长的遗产，并利用其近期担任的其他领导职务所带来的比较优势，例如其在2015-16年担任经社理事会主席。随着可持续发展目标（SDGs）的通过及其在韩国担任主席期间的首次审查，韩国在与可持续发展目标实施相关的问题上积累了专业知识。特别是，韩国在推动可持续发展目标10（减少不平等）和可持续发展目标16（和平与正义）方面发挥了领导作用。

第三，韩国的外交部门多年来一直培养专门从事多边外交的人才。大韩民国比其他国家更早地开始重视多边参与，甚至在其加入联合国之前。这一传统使得韩国驻纽约、日内瓦、维也纳和其他多边机构的代表团更具活力和联系更紧密。很可能由于这一传统，韩国在竞选当选职位或推举个人候选人时以成功开展竞选活动而闻名。

然而，与此同时，韩国多边外交似乎也存在一些特点性的不足，这些不足有时即使在明显取得积极成果的情况下也会显现出来。

首先是缺乏长期战略。尽管韩国在联合国及相关机构中获得了领导地位并召开了重要会议，但这些成功往往显得孤立。有时，韩国甚至在围绕某个特定多边问题建立起强大影响力后，会完全改变其关注点。这可能仅仅是由于缺乏指导其多边参与的长期、总体战略，而不是政策重点的转移。换言之，战略问题可能导致缺乏连贯性。因此，韩国迫切需要更具体地确定其多边外交的战略愿景和目标，以及韩国整体外交的连贯性。其次，出于可以理解的原因，韩国的多边活动过于频繁地受到其在朝鲜半岛及周边地区关切的影响。诚然，朝鲜民主主义人民共和国（DPRK）的核武器和人权问题等危险已成为所有联合国会员国共同关注的严重问题。这些问题对韩国有着无与伦比的影响。尽管如此，大韩民国需要采取更集中的方法来处理多边环境下的朝鲜民主主义人民共和国问题，而不是利用每一个机会和国际论坛来提出朝鲜问题。

对新政府多边外交的建议

新上任的文在寅政府面临多重外交挑战。朝鲜继续进行核武器和导弹挑衅；与新美国政府的协调比以往任何时候都更加紧迫；中国正在等待关于部署“萨德”的会谈；而2015年12月与日本就所谓的“慰安妇”问题达成的协议的未来尚不明确。其中一些问题可能由于过去几个月管理大韩民国的过渡政府而未能得到妥善处理。无论如何，这些困境都没有容易的解决办法。

在这种情况下，多边外交似乎不太可能成为新韩国政府外交议程的重中之重。然而，应该记住的是，就其国家能力和国际责任而言，今天的韩国已非20年前可比。韩国现在有能力同时处理紧迫的外交挑战和更长期的全球战略。

如前所述，韩国近期历史上的历届政府都将加强韩国在世界上的作用和贡献作为外交目标，例如金泳三总统的“国际化”政策；卢武铉总统的“东北亚和平繁荣”；李明博总统的“全球韩国”政策；以及朴槿惠总统的“信任外交”。因此，新政府不追求符合以往提升韩国全球作用努力的外交目标是不可想象的。

鉴于韩国不断增强的能力和国际期望，新韩国政府可以也应该在这些努力的基础上继续前进，这是可能且必要的。尤其是在世界不确定性日益增加、联合国迎来新秘书长之际，韩国采取前瞻性政策至关重要。以下是为新政府多边外交提出的一些建议。

1. 巩固并进一步发展历届政府和个人所取得的成就和优势。

尽管韩国迟迟加入联合国，但通过积极参与联合国各项工作，已赶上其他会员国。当然，在一些领域韩国仍需吸取教训并改进其多边参与。但重要的是，韩国要巩固并进一步发展其政府和个人迄今取得的成就和优势，因为它们是值得的。

许多人承认韩国的一个重要优势是其从最不发达国家迅速转变为经济强国和充满活力的民主国家的独特经验。事实上，韩国的几项多边成就都受益于此，例如其主办重要国际会议、当选领导职务以及在发展援助方面的积极活动。因此，桥梁建设应继续成为韩国多边外交的重要优势，并具有更广泛应用的巨大潜力。韩国可以在弥合政治及经济/社会问题上的传统成员国分歧方面做出更多贡献。

例如，在维和行动方面，会员国在安理会成员国与非成员国之间，以及在财政捐助国与出兵国（TCCs）之间存在分歧。韩国既是重要的出兵国，也是重要的财政捐助国，因此可以在改革维和行动问题上发挥更大作用。韩国还可以在弥合南北经济和社会问题上的分歧方面发挥领导作用，尤其是在双方在执行2030年议程和可持续发展目标方面仍然存在持续不信任的情况下。在这方面，可以充分利用韩国2015-16年担任经社理事会主席的经验。作为联合国建设和平委员会（PBC）现任主席，大韩民国可以加强建设和平与可持续发展之间的联系，并促进伙伴关系以弥合成员国之间的分歧。

还应充分利用并巩固潘基文秘书长的遗产。在可预见的未来，不太可能再有韩国人担任联合国秘书长，而他10年的任期提供了许多可以进一步推进的成就。他的一些主要成就，如可持续发展目标（SDGs）、气候变化《巴黎协定》以及促进人权（特别是妇女和女童的人权），都值得韩国继续努力，传承下去。

可持续发展目标的实施对韩国至关重要，因为它是促成2030年议程谈判的积极参与者，并且曾担任经社理事会主席（本文作者曾担任此职务）。韩国可以通过自身实施可持续发展目标和国内目标，并支持发展中国家其他会员国的努力，来积极促进可持续发展目标的实现。韩国在促进可持续发展目标10和目标16实施方面所采取的举措，尤其应该与在制定这些目标时合作过的伙伴进一步加强。基于其自身国家经验，韩国可以帮助引起全球对通过包容性发展减少不平等的需求的关注。

潘基文秘书长的另一项重要成就是通过并批准了气候变化《巴黎协定》。在奥巴马总统和潘基文秘书长任期结束前批准《巴黎协定》，凸显了两位领导人应对世界上最紧迫挑战之一的政治意愿。韩国在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）中一直发挥着重要作用，并主办了位于松岛的绿色气候基金（GCF）。基于这些经验，韩国可以通过支持绿色气候基金和向发展中国家转让技术来为执行《巴黎协定》做出贡献。

潘基文秘书长还关注将妇女权利主流化。他以支持妇女在联合国系统和会员国担任高级职位而闻名。联合国妇女署的成立是朝着这一方向迈出的重要一步。保护和促进弱势群体的人权也与韩国迄今为止的多边努力非常一致。例如，韩国在2015年和2016年担任了《残疾人权利公约》（CRPD）缔约国会议主席。韩国还可以借鉴其作为人权理事会创始成员国和2016年轮值主席国的经验，推动全球人权促进努力向前发展。其在人权理事会和安理会的经验可以用来建立两个机构之间更紧密的工作关系，从而更好地整合人权保护与维护国际和平与安全。

2. 韩国多边外交应以更长远的战略目标为指导。

大韩民国应在其多边外交中更具战略性。为此，韩国需要更好地界定其长期的总体外交目标、期望取得的成果以及希望产生的影响。这在很大程度上取决于韩国如何看待其未来的世界地位。韩国应该接受一些对其提出的批评，例如，即使韩国获得了领导地位，其通过这些战略角色所追求的实质性目标往往不明确。像韩国这样的中等强国，为了保持国际信誉，必须建立联盟并通过制定长期战略来参与关键问题的讨论。

大韩民国正在竞选2023-24年任期的第三个安理会席位。这将为韩国重新定义其多边外交长期战略提供机会。安理会成员候选国通常需要提出将在未来几年持续倡导的主题。对大韩民国而言，这些主题可能包括核不扩散和裁军，特别是考虑到朝鲜的核问题；建设和平与维持和平，考虑到韩国目前担任建设和平委员会主席的职务；以及尊重国际法，特别是结合韩国对国际刑事法院（ICC）和保护责任（R2P）的长期支持。

韩国还可以在建立政府与包括公民社会和私营部门在内的多方利益相关者之间的伙伴关系，以及扩大在人道主义援助方面的伙伴关系（尤其是在维和行动方面）方面发挥更具战略性、领导性的作用。

3. 韩国多边外交应为应对全球挑战的整体全球治理发展做出贡献。

联合国短期内不太可能发展成为一个世界政府。然而，可以合乎逻辑地认为，随着全球性问题的增多，将需要更进一步、更强有力的全球治理。整个联合国系统已经在提供一定程度的全球治理，特别是在贸易、国际法、科学技术、公共卫生等领域。最终，这将扩展到更具政治敏感性的领域，如维护和平与安全以及缩小贫富差距。在其72年的历史中，联合国不断在和平、发展和人权这三大支柱领域建立新的机构和项目，并将其工作扩展到卫生、人道主义援助和环境管理等领域。

近年来，人们对联合国系统改革进行了深入讨论，旨在加强整体架构在提供全球治理方面的有效性、连贯性和相关性，以便更有效地应对当今复杂且相互关联的全球挑战。与此同时，也出现了二十国集团（G20）或七十七国集团（G77）等非正式多边进程，它们旨在通过不严格遵守主权平等原则以及更好地反映国际关系政治现实来补充正式的多边机构。最终，这些非正式进程可能会找到与正式多边体系融合的方式。希望这种以及多边体系的其他改革将有助于使其工作与世界实际情况更加兼容和相关，从而可能使整个体系更接近世界政府。当然，这将是一个非常耗时的过程，我们如何促进它超出了本文的讨论范围。无论如何，大韩民国参与这一进程至关重要，要通过参与多边体系的所有审查和改革。毕竟，对韩国或世界上任何其他国家来说，还有什么比建设人类可持续的未来更重要呢？▒

作者

吴俊（Joon Oh）是庆熙大学联合国研究学教授、大韩民国前大使。他曾于2013年至2016年担任韩国驻纽约联合国大使兼常驻代表。在此期间，他担任了第71届联合国经济及社会理事会（ECOSOC）主席，以及2015年和2016年《残疾人权利公约》（CRPD）缔约国会议主席。2014年，他因在朝鲜人权问题上的工作获得了Youngsan外交官奖，并于2016年因其担任CRPD主席的成就获得了国际康复协会颁发的全球总统奖。他拥有斯坦福大学国际政策研究硕士学位。