[Issue Briefing] 新政府の多国間外交政策

[編集者注]

多国間外交アプローチは、韓国が国家間の架け橋となり、地球規模の課題解決に向けた協調的な取り組みを推進するという独自の立場を考慮すると、数十年にわたり韓国政府にとって重要な位置を占めてきた。しかし、多国間分野における重要なプレイヤーであるにもかかわらず、長期的な戦略目標の欠如や多国間活動の範囲の限定が韓国の短所として残っている。さらに、トランプ政権の誕生や英国の欧州連合離脱は、孤立主義への後退の兆候を示しており、韓国の伝統的な外交慣行に新たな課題を突きつけている。それでもなお、元国連大使のオ・ジュン氏によれば、安全保障理事会の非常任理事国としての活動、2015年から2016年にかけてのエコソック議長国、そして現在の国連平和構築委員会の議長国としての役割など、韓国がグローバル・ガバナンスに継続的に貢献していることは見過ごされるべきではない。こうしたリーダーシップの経験は、グローバル・セキュリティの推進に洞察を提供する可能性がある。粘り強い外交と現行の多国間システムの構造改革への積極的な関与という明確なビジョンを持つことに加えて、文政権の多国間アプローチは、人類のより良い未来に向けたグローバルな連帯の扉をどのように開くことができるだろうか。

なぜ多国間主義が韓国にとって重要なのか

今日、世界の様々な地域でグローバリゼーションが直面している抵抗を「脱グローバリゼーション」と呼ぶほど深刻な問題と捉える向きもあるが、世界は不可逆的な形でより小さく、より相互依存的になっている。国際関係における多国間主義の重要性の高まりは、グローバリゼーションのプロセスと大いに関係している。グローバリゼーションの最大の受益国の一つである大韓民国（ROK）にとって、多国間外交が注目を集めていることは驚くにはあたらない。多国間主義は、少なくとも3つの理由から、新しい韓国政府の外交政策において、引き続きより大きな役割を果たすだろう。

第一に、グローバリゼーションの恩恵は、さらなる多国間関与を可能にし、促進する。交通・通信技術の革命的な発展により、あらゆるレベルの代表者が、より大規模かつ頻繁に会合を開くことが容易になっている。国家元首だけでなく、実務レベルの代表者も、緊急の課題を議論するために比較的短時間で集まることができる。二国間協議が必要な場合、多国間会議は、伝統的な一対一の訪問よりも多くの機会を提供する。「サイドミーティング」は、迅速なハイレベル協議のためにますます一般的になっている。韓国は情報通信技術のリーダーとして知られ、国際イベントの招集者としてより多くのイニシアチブを取ることを熱望しているため、この傾向の促進に貢献できる。

第二に、地球規模の課題は増大し、より複雑になっている。グローバリゼーションが進むにつれて、新しい経験や利便性に対する当初の興奮は、同じグローバリゼーションの傾向によって引き起こされたり悪化したりした問題の影響に対する懸念の高まりに取って代わられているように見える。これらには、気候変動、経済的・社会的格差、暴力的な過激主義、不法移民などが含まれる。言うまでもなく、地球規模の問題には地球規模の解決策が必要であり、それは複数の国々の間の協力と共同行動を通じてのみ達成できる。国際的なプレイヤーもますます多く、多様になっている。伝統的な国家アクターに加えて、市民社会組織や企業などのマルチステークホルダーも、地球規模の問題に対処するための国際的な取り組みに定期的に参加している。これらの新しい展開はすべて、韓国の外交政策における多国間主義の重視を正当化するものである。

第三に、大韓民国は長年にわたり、その世界的役割を継続的に推進してきた。韓国は、最も貧しい開発途上国の一つから、OECDやG20のメンバーへと変貌を遂げた。開発協力において受益国から援助国へと転換した稀有な例であり、多くの開発途上国への開発援助の増加に努めてきた。韓国は独立後46年経った1991年にようやく国連に加盟したが、世界機関において顕著に活動してきた。安全保障理事会の非常任理事国を2期務め、経済社会理事会や人権理事会にはほぼ常に席を置いてきた。国連事務総長、総会議長、経済社会理事会議長などの要職に韓国人が就いたこともある。1980年代後半の韓国の民主化以降、すべての政権が、国の世界的役割を強化するための何らかの外交政策アジェンダを追求してきたが、それは韓国の多国間関与を拡大させてきた。韓国政府が国際問題に関与し、国の世界的役割を高める上で、多国間主義の強化に代わる選択肢はないように見えるため、この傾向は続くだろう。

韓国の多国間外交の評価：強みと弱み

公平に言えば、1991年に国連に加盟して以来、韓国の多国間分野における実績は非常に印象的である。しかし、より実質的な評価は、その多国間外交における強みと弱みの両方を示している。以下に、韓国が多国間関与において持ついくつかの利点を挙げる。

第一に、韓国は、開発、平和構築、民主化における長年の経験から得た教訓を活かすことができる独自の立場にある。これにより、韓国は開発途上国と先進国、そして民主主義を目指す国と既存の民主主義国の間の架け橋としての役割を果たすことができる。この役割は、国連の3つの柱である平和と安全、開発、人権のすべてに適用できる。同時に、活気ある企業セクターと市民社会を持つ韓国は、多様なステークホルダーの関与をより効果的に促進できる。

第二に、多国間システムにおける多くの指導的地位に韓国人が就いていることも利点である。韓国は、潘基文（パン・ギムン）事務総長の遺産を基盤とし、2015年から2016年にかけてのエコソック議長国としての最近のその他の指導的役割から生じた比較優位を活用する必要がある。持続可能な開発目標（SDGs）が採択され、その実施が韓国議長国の下で初めて審査されたため、韓国はSDGsの実施に関連する問題に関する専門知識を蓄積してきた。特に、韓国は、SDG 10（格差の是正）とSDG 16（平和と正義）の推進において主導的な役割を果たしてきた。

第三に、韓国の外務省は長年にわたり多国間外交を専門とする人材を育成してきた。韓国は、国連加盟以前から、他の国々と比較して早期に多国間関与の重要性を認識し始めていた。この伝統により、ニューヨーク、ジュネーブ、ウィーンなどの多国間ポストにある韓国の代表部は、よりダイナミックで緊密な連携を保つことができている。おそらくこの伝統のおかげで、韓国は、選挙で選ばれる地位への立候補や個人候補の擁立において、成功キャンペーンを行うことで知られている。

しかし同時に、韓国の多国間外交には、目に見えて肯定的な成果が得られるにもかかわらず、しばしば現れるいくつかの欠点もあるようだ。

第一は、長期戦略の欠如である。韓国は国連内外で指導的地位を獲得し、重要なイベントを招集してきたが、これらの成功は、多くの場合、互いに孤立しているように見える。時には、韓国は、特定の多国間問題を中心に強力なプロフィールを築いた後、その焦点を完全に反転させることさえある。これは、政策優先順位の変更ではなく、多国間関与を導く長期的な包括的戦略の欠如によるものである可能性がある。言い換えれば、戦略の問題は、一貫性の欠如につながる可能性がある。したがって、韓国が多国間外交において、より具体的に戦略的ビジョンと目標を特定し、韓国の外交全体としての一貫性を確保することは、喫緊の課題である。第二に、理解できる理由から、韓国の多国間活動は、朝鮮半島とその周辺への懸念にあまりにも頻繁に影響されている。北朝鮮の核兵器や人権問題のような危険は、今やすべての国連加盟国にとって深刻な共通の懸念となっていることは事実である。これらの問題は、韓国に計り知れない影響を与えている。それでもなお、韓国は、北朝鮮問題を提起するあらゆる機会と国際フォーラムを利用するのではなく、多国間設定において北朝鮮問題に対処する上で、より焦点を絞ったアプローチを取る必要がある。

新韓国政府への多国間外交に関する提言

新しく発足した文在寅（ムン・ジェイン）政権は、複数の外交政策上の課題に直面している。北朝鮮は核兵器とミサイルによる挑発を続けており、新米政権との連携はこれまで以上に緊急性を増している。中国はTHAAD配備に関する協議を待っており、いわゆる慰安婦問題に関する2015年12月の日韓合意の行方は不透明である。数ヶ月間韓国を運営していた移行期政府のために、これらの問題の一部が適切に対処されなかった可能性がある。いずれにせよ、これらのジレンマのいずれからも容易な解決策はない。

このような状況下では、多国間外交が新韓国政府の外交政策アジェンダの最優先事項になるとは考えにくいかもしれない。しかし、今日の韓国が、その国家能力と国際的責任の点で20年前とは異なっていることを覚えておくべきである。韓国は今や、差し迫った外交政策上の課題に対処すると同時に、より長期的な世界的戦略に取り組む余裕がある。

前述したように、韓国の近年の歴史におけるすべての政権は、金泳三（キム・ヨンサム）大統領の「国際化」政策、盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領の「東北アジアの平和と繁栄」、李明博（イ・ミョンバク）大統領の「グローバル・コリア」政策、朴槿恵（パク・クネ）大統領の「信頼構築外交」など、韓国の世界における役割と貢献を強化するという外交政策目標を持っていた。したがって、新政権が、韓国の世界的な役割を高めるためのこれまでの努力に沿った外交政策目標を追求しないということは考えられない。

新韓国政府は、韓国の強化された能力と国際的な期待を考慮すると、これらの取り組みを基盤とし、それをさらに発展させることができるし、またそうすべきである。特に世界的な不確実性が増大し、国連で新しい事務総長が就任した今、韓国が将来志向の政策に着手することは重要である。以下に、新政府の多国間外交に関するいくつかの提言を示す。

1. 前政権によって確立された成果と強みを基盤とし、さらに発展させる。

国連への加盟は遅れたものの、韓国は世界機関のあらゆる活動分野に積極的に関与することで、他の加盟国に追いついた。もちろん、韓国が教訓を学び、多国間関与を改善すべき分野は数多く存在する。しかし、韓国政府や個人によってこれまで確立された成果と強みを、それらに値するものであるため、基盤とし、さらに発展させることが韓国にとって重要である。

多くの人が韓国が持つと認める重要な強みの一つは、最貧国から活気ある民主主義を持つ経済大国へと急速に変貌した独自の経験である。実際、韓国の多国間での成果のいくつかは、重要な国際会議の開催、指導的地位への選出、開発協力におけるダイナミックな活動など、この経験から恩恵を受けている。したがって、橋渡しは韓国の多国間外交の重要な強みであり続け、より多様な応用への大きな可能性を秘めている。韓国は、政治的および経済的・社会的な問題における伝統的な加盟国間の対立を克服するために、より多くの貢献をすることができる。

例えば、平和維持活動においては、加盟国は安全保障理事会の加盟国と非加盟国、そして財政貢献国と部隊派遣国（TCC）の間で分断されてきた。韓国は重要なTCCであり、重要な財政貢献国でもあるため、平和維持活動の改革という問題において、より大きな役割を果たすことができる。韓国はまた、南北間の経済的・社会的な問題における対立の橋渡しにおいて、主導的な役割を示すことができる。特に、2030アジェンダとSDGsの実施に関して、両国間には依然として不信感が存在する。この点において、韓国のエコソック議長国（2015-16年）の経験を十分に活用できる。現在、国連平和構築委員会の議長国として、韓国は平和構築と持続可能な開発との連携を強化し、加盟国間の対立を橋渡しするためのパートナーシップを促進できる。

潘基文（パン・ギムン）事務総長の遺産も、十分に活用され、さらに発展させるべきである。近い将来、韓国から国連事務総長が再び選出される可能性は低いが、彼の10年間の任期は、さらに推進すべき多くの成果をもたらした。持続可能な開発目標（SDGs）、気候変動に関するパリ協定、そして特に女性と少女の人権推進といった彼の主要な成果の一部は、韓国がその灯を灯し続けるための継続的な注意と努力を正当化するものである。

SDGsの実施は、2030アジェンダにつながる交渉において積極的な役割を果たした国であり、元エコソック議長（本稿の著者）である韓国にとって重要である。韓国は、持続可能な開発目標と国内目標自身の実施、そして開発途上国の他の加盟国の努力を支援することによって、SDGsの達成に積極的に貢献できる。特に、目標10と目標16の実施を促進した韓国のイニシアチブは、目標の策定に協力したパートナーと共にさらに強化されるべきである。韓国自身の国家経験に基づき、包摂的な開発を通じた格差是正の必要性に対する世界的な関心を喚起するのに役立つことができる。

潘事務総長によるもう一つの重要な成果は、パリ協定の採択と批准であった。オバマ大統領と潘事務総長の任期満了前にパリ協定が批准されたことは、世界で最も差し迫った課題の一つに取り組むという両指導者の政治的意思を浮き彫りにしている。韓国は、気候変動枠組条約（UNFCCC）において重要な役割を果たしており、仁川松島（インチョン・ソンド）に緑の気候基金（GCF）を誘致している。これらの経験に基づき、韓国はGCFを支援し、開発途上国に技術を移転することによって、パリ協定の実施に貢献できる。

潘事務総長はまた、女性の権利の主流化にも注力した。彼は、国連システムおよび加盟国における高位の役職への女性の参加を支持したことで知られている。UN Womenの設立は、この方向における重要な成果であった。脆弱な立場にある人々の人権の保護と推進も、これまでの韓国の多国間努力と非常に一致している。例えば、韓国は、障害者権利条約（CRPD）の締約国会議の議長を2015年と2016年の会期で務めた。韓国は、人権理事会の創設メンバーであり2016年の議長国としての実績を基盤に、人権推進に向けた世界的努力を前進させることができる。人権理事会と安全保障理事会の両方での経験は、両機関間のより緊密な協力関係を構築するために利用でき、これにより、人権の保護と国際平和・安全の維持の統合を改善できる。

2. 韓国の多国間外交は、より長期的な戦略目標によって導かれるべきである。

韓国は、多国間外交において、より戦略的になるべきである。そのためには、韓国は、長期的に達成したい包括的な外交政策目標、成果、および影響をより明確に定義する必要がある。これは、韓国が世界における自国の将来をどのように見ているかと大いに関係している。韓国は、指導的地位を獲得した場合でも、その戦略的役割を通じて国が追求している実質的な目標がしばしば不明確であるというような、自身に向けられてきた批判の一部を受け入れるべきである。韓国のような主要な中堅国が、少なくとも国際社会における信頼性を維持するために、長期戦略を持つことによって、連合を構築し、主要な問題に関与し続けることは不可欠である。

韓国は、2023年から2024年任期の3回目の安全保障理事会議席を目指して立候補している。これは、韓国が多国間外交のための長期戦略を再定義する機会を提供するだろう。安全保障理事会の加盟候補国は、一般的に、今後数年間で一貫して提唱するテーマを開発することが期待されている。韓国にとって、これらには、特に北朝鮮の核問題を踏まえた核不拡散と軍縮、韓国の現在の平和構築委員会議長国としての役割を考慮した平和構築と平和の維持、そして韓国の長年の国際刑事裁判所（ICC）および保護する責任（R2P）への支持に関連して、国際法への尊重が含まれる可能性がある。

韓国はまた、政府と市民社会や民間セクターを含むマルチステークホルダーとのパートナーシップ構築において、より戦略的で主導的な役割を果たし、特に平和維持活動に関連する人道支援におけるパートナーシップを拡大することができる。

3. 韓国の多国間外交は、地球規模の課題に対応するためのグローバル・ガバナンス全体の発展に貢献すべきである。

国連が近い将来、世界政府に発展する可能性は低い。しかし、地球規模の課題が増えるにつれて、さらなる、そしてより強力なグローバル・ガバナンスが正当化されると信じるのは論理的である。国連システム全体は、特に貿易、国際法、科学技術、公衆衛生などの分野で、すでに一定程度のグローバル・ガバナンスを提供している。最終的には、これは平和と安全の維持や貧富の格差の是正といった、より政治的に敏感な分野に拡大するだろう。72年の歴史を通じて、国連は平和、開発、人権の3つの柱における新しい制度やプログラムを継続的に開発し、健康、人道支援、環境管理などの分野にも活動を拡大してきた。

近年、国連システムの改革に関する詳細な議論が行われており、今日の複雑で相互に関連した地球規模の課題により効果的に対応するためのグローバル・ガバナンスを提供する全体的なアーキテクチャの有効性、一貫性、および関連性を強化することを目的としている。同時に、G20やG77のような非公式な多国間プロセスも出現しており、これらは、主権平等の厳格な適用外で活動することや、国際関係の政治的現実をよりよく反映することによって、公式な多国間機関を補完するように設計されている。最終的には、これらの非公式プロセスが公式な多国間システムに統合される道を見つけるかもしれない。この多国間システムにおける改革やその他の改革が、現実の世界で起こっていることとより互換性があり、関連性のあるものになることを期待しており、これにより、システム全体が世界政府に近づくのに役立つかもしれない。もちろん、これは非常に時間のかかるプロセスであり、それをどのように促進できるか、あるいは促進できるかどうかは、この論文の検討範囲を超える。いずれにせよ、韓国が多国間システムにおけるすべてのレビューと改革演習に参加することによって、このプロセスに関与することは極めて重要である。結局のところ、人類のための持続可能な未来を築くこと以上に、韓国や世界の他のどの国にとっても重要なことは何だろうか。▒

著者

オ・ジュンは、京畿大学校国連学教授であり、元大韓民国大使である。2013年から2016年までニューヨークの国連における韓国常駐代表大使を務めた。この間、第71代経済社会理事会議長、および障害者権利条約締約国会議議長を2015年と2016年の第8回および第9回会期で務めた。2014年には、北朝鮮の人権問題に関する功績によりYoungsan Diplomat Awardを受賞し、2016年には障害者権利条約議長としての功績が認められ、Rehabilitation InternationalからGlobal Presidential Awardを授与された。スタンフォード大学で国際政策学修士号を取得した。