[Análisis de Coyuntura] La Política Exterior Multilateral del Nuevo Gobierno Coreano

[Nota del Editor]

Los enfoques multilaterales de la política exterior han sido prominentes en el gobierno de Corea del Sur durante varias décadas, dada la posición única de Corea del Sur que podría tender un puente entre los estados e impulsar esfuerzos concertados para resolver problemas globales. A pesar de ser un actor crítico en la esfera multilateral, sin embargo, la falta de objetivos estratégicos a largo plazo, así como el alcance limitado de las actividades multilaterales, han seguido siendo deficiencias de Corea del Sur. La presidencia de Trump, junto con la retirada del Reino Unido de la Unión Europea, además, da una idea de un repliegue hacia el aislacionismo, constituyendo un nuevo desafío para las prácticas diplomáticas tradicionales de Corea del Sur. Aun así, según Joon Oh, exembajador de la ROK ante la ONU, las contribuciones continuas de Corea del Sur a la gobernanza global, incluido su servicio como miembro no permanente del Consejo de Seguridad, su presidencia en el ECOSOC de 2015-2016 y su actual presidencia de la Comisión de Consolidación de la Paz de la ONU, no deben pasarse por alto. Tales experiencias de liderazgo podrían ofrecer ideas para promover la seguridad global. Aparte de tener una visión clara de diplomacia minuciosa y participación activa en la reforma de la estructura del sistema multilateral actual, ¿cómo podría el enfoque multilateral de la administración Moon hacia los problemas globales abrir puertas a la solidaridad global hacia un futuro mejor para la humanidad?

Por qué el Multilateralismo Importa a la República de Corea

AUNQUE ALGUNOS CONSIDERAN LA RESISTENCIA QUE ENFRENTA LA GLOBALIZACIÓN en diferentes partes del mundo hoy como un problema grave – hasta el punto de llamarla ‘desglobalización’ – el mundo se está volviendo más pequeño e interdependiente de una manera irreversible. La creciente importancia del multilateralismo en los asuntos internacionales ha tenido mucho que ver con el proceso de globalización. Para la República de Corea (ROK), uno de los mayores beneficiarios de la globalización, no es sorprendente que la diplomacia multilateral esté ganando terreno. El multilateralismo seguirá desempeñando un papel más importante en la política exterior del nuevo gobierno de la ROK, por al menos tres razones.

Primero, los frutos de la globalización posibilitan y facilitan compromisos multilaterales adicionales. Con el desarrollo revolucionario de las tecnologías de transporte y comunicaciones, se está volviendo mucho más fácil para los estados, a cualquier nivel de representación, reunirse en grupos más grandes y con mayor frecuencia. Los jefes de estado, así como los representantes a nivel de trabajo, pueden reunirse con poca antelación para discutir asuntos urgentes. Cuando se necesitan contactos bilaterales, un evento multilateral ofrece más oportunidades para ellos que las visitas tradicionales uno a uno. Las ‘reuniones al margen’ son cada vez más comunes para consultas rápidas y de alto nivel. Dado que Corea es conocida como líder en tecnologías de la información y la comunicación y está ansiosa por tomar más iniciativas como convocante de eventos internacionales, puede contribuir a la facilitación de esta tendencia.

Segundo, los problemas globales se están acumulando y volviéndose más complejos. A medida que avanza la globalización, la excitación inicial por las nuevas experiencias y comodidades parece estar siendo reemplazada por preocupaciones crecientes sobre los impactos de los problemas causados o agravados por la misma tendencia de globalización. Estos incluyen el cambio climático, las desigualdades económicas y sociales, el extremismo violento y la migración ilegal, por nombrar algunos. No hace falta decir que los problemas globales requieren soluciones globales, que solo se pueden alcanzar a través de la cooperación y la acción común entre múltiples países. Los actores internacionales también son cada vez más numerosos y diversos. Además de los actores estatales tradicionales, los múltiples interesados, como las organizaciones de la sociedad civil y las empresas, participan ahora regularmente en esfuerzos internacionales para abordar los problemas globales. Todos estos nuevos desarrollos justifican un mayor énfasis en el multilateralismo en la política exterior coreana.

Tercero, la República de Corea ha estado promoviendo consistentemente su papel global durante muchos años. Corea ha recorrido un largo camino en su transformación de uno de los países en desarrollo más pobres a miembro de la OCDE y del G20. Es un caso raro de país receptor convertido en donante en cooperación para el desarrollo y se ha esforzado por aumentar su asistencia para el desarrollo a muchos países en desarrollo. A pesar de que Corea no se unió a la ONU como miembro hasta 1991, 46 años después de su independencia, Corea ha sido notablemente activa en el organismo mundial. Ha servido dos veces como miembro no permanente del Consejo de Seguridad y casi siempre ha estado en el Consejo Económico y Social y en el Consejo de Derechos Humanos. Nacionales coreanos han ocupado puestos clave de alto nivel, incluido el de Secretario General, Presidente de la Asamblea General y Presidente del Consejo Económico y Social. Desde la democratización de Corea a finales de la década de 1980, todos sus gobiernos han seguido algún tipo de agenda de política exterior para fortalecer el papel global del país, lo que a su vez ha ampliado la participación multilateral de Corea. Esta tendencia debería continuar, ya que no parece haber alternativa a fortalecer el multilateralismo cuando se trata de los esfuerzos del gobierno coreano para participar en asuntos internacionales y mejorar el papel global de la nación.

Evaluación de la Diplomacia Multilateral de Corea:

Fortalezas y Debilidades

Para ser justos, el historial de Corea en la esfera multilateral desde que se unió a la ONU en 1991 es bastante impresionante. Pero una evaluación más sustantiva revela tanto fortalezas como debilidades en su diplomacia multilateral. Las siguientes son algunas de las ventajas que Corea tiene en los compromisos multilaterales.

Primero, Corea se encuentra en una posición única para aprovechar las lecciones aprendidas durante décadas de su propia experiencia de desarrollo, consolidación de la paz y democratización. Esto permite a Corea desempeñar un papel de puente entre los países en desarrollo y desarrollados, así como entre las democracias aspirantes y las actuales. Tal papel puede aplicarse a los tres pilares de la ONU: paz y seguridad, desarrollo y derechos humanos. Al mismo tiempo, con su vibrante sector corporativo y sociedad civil, Corea puede contribuir a la participación de una variedad de interesados de manera más efectiva.

Segundo, la colocación de coreanos en varios puestos de liderazgo en el sistema multilateral también es una ventaja. La ROK necesita construir sobre el legado del Secretario General Ban Ki-moon y aprovechar la ventaja comparativa que ha surgido de sus otros roles de liderazgo recientes, como su presidencia del ECOSOC en 2015-16. Dado que los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) fueron adoptados y su implementación fue revisada por primera vez bajo la presidencia coreana, Corea ha acumulado experiencia en cuestiones relacionadas con la implementación de los ODS. En particular, Corea ha tomado la iniciativa en la consecución del ODS 10 (reducción de las desigualdades) y el ODS 16 (paz y justicia).

Tercero, el Servicio Exterior de Corea ha formado personal especializado en diplomacia multilateral durante muchos años. La ROK comenzó a dar importancia a los compromisos multilaterales bastante pronto en comparación con otras naciones, incluso antes de su admisión a la ONU. Esta tradición ha permitido que las misiones coreanas en Nueva York, Ginebra, Viena y otros puestos multilaterales sean más dinámicas y estén bien conectadas. Probablemente debido a esta tradición, Corea es conocida por llevar a cabo campañas exitosas cuando se postula a un puesto electo o presenta un candidato individual.

Al mismo tiempo, sin embargo, parece haber algunas deficiencias características de la diplomacia multilateral de Corea que a veces surgen incluso a pesar de resultados visiblemente positivos.

La primera es la falta de una estrategia a largo plazo. Si bien Corea ha obtenido posiciones de liderazgo y ha convocado eventos importantes en y alrededor de la ONU, estos éxitos, la mayoría de las veces, han parecido aislados unos de otros. A veces, Corea incluso parece revertir su enfoque por completo después de haber construido un perfil sólido en torno a un cierto tema multilateral. Esto podría deberse simplemente a la falta de una estrategia general a largo plazo que guíe sus compromisos multilaterales en lugar de un cambio en las prioridades políticas. En otras palabras, el problema de la estrategia puede contribuir a la falta de coherencia. Por lo tanto, es una tarea urgente para Corea identificar, en términos más concretos, una visión y objetivos estratégicos en su política exterior multilateral, y coherencia en la diplomacia de Corea en su conjunto. Segundo, por razones comprensibles, las actividades multilaterales de Corea se ven demasiado afectadas por sus preocupaciones dentro y alrededor de la Península de Corea. Es cierto que hoy en día los peligros que plantea la República Popular Democrática de Corea (RPDC), como sus armas nucleares y cuestiones de derechos humanos, se han convertido en preocupaciones comunes para todos los estados miembros de la ONU. Estos problemas tienen una influencia incomparable en Corea del Sur. Aun así, la ROK necesita adoptar un enfoque más centrado en el tratamiento de los problemas de la RPDC en el entorno multilateral en lugar de utilizar todas las oportunidades y foros internacionales para plantear la cuestión de Corea del Norte.

Sugerencias sobre Diplomacia Multilateral para el Nuevo Gobierno de la ROK

El recién lanzado gobierno de Moon Jae-in se enfrenta a múltiples desafíos de política exterior. Corea del Norte continúa sus provocaciones con armas nucleares y misiles; la coordinación con la nueva administración de EE. UU. es más urgente que nunca; China espera una conversación sobre el despliegue de THAAD; y el futuro del acuerdo de diciembre de 2015 con Japón sobre el llamado problema de las ‘Mujeres de Confort’ no está claro. Algunos de ellos pueden no haber sido abordados adecuadamente debido al gobierno de transición que dirigió la ROK durante varios meses. Independientemente, no hay una salida fácil de ninguno de estos dilemas.

En estas circunstancias, puede parecer que la diplomacia multilateral no se convertirá en la máxima prioridad en la agenda de política exterior del nuevo gobierno de la ROK. Sin embargo, debe recordarse que la ROK de hoy no es lo que era hace 20 años en términos de sus capacidades nacionales y responsabilidades internacionales. Corea ahora puede permitirse atender los desafíos inminentes de política exterior y al mismo tiempo abordar sus estrategias globales a más largo plazo.

Como se mencionó anteriormente, todos los gobiernos anteriores en la historia reciente de Corea han tenido un objetivo de política exterior de mejorar el papel y las contribuciones de Corea en el mundo, como la política de ‘Internacionalización’ del Presidente Kim Young Sam; la ‘Paz y Prosperidad en Asia Nororiental’ del Presidente Roh Moo-hyun; la política de ‘Corea Global’ del Presidente Lee Myung-bak; y la ‘Diplomacia de Confianza’ del Presidente Park Geun-hye. Por lo tanto, sería impensable que el nuevo gobierno no persiguiera un objetivo de política exterior en consonancia con los esfuerzos anteriores para impulsar el papel global de Corea.

El nuevo gobierno de la ROK puede y debe basarse en estos esfuerzos, lo cual es posible y necesario dada las capacidades mejoradas de Corea y las expectativas internacionales. Especialmente en un momento en que la incertidumbre en el mundo está creciendo y un nuevo Secretario General ha sido inaugurado en la ONU, es importante que Corea emprenda políticas con visión de futuro. Las siguientes son algunas sugerencias para la diplomacia multilateral del nuevo gobierno.

1. Basarse y potenciar los logros y fortalezas establecidos por administraciones anteriores.

A pesar de su tardía admisión a las Naciones Unidas, la ROK se ha puesto al día con otros Estados Miembros al participar activamente en todas las áreas de trabajo del organismo mundial. Por supuesto, hay una serie de áreas en las que Corea debería aprender lecciones y mejorar su compromiso multilateral. Pero es importante que Corea se base y potencie sus logros y fortalezas establecidos hasta ahora por sus gobiernos e individuos, ya que los merecen.

Una fortaleza importante que muchos reconocen que tiene Corea es su experiencia única de rápida transformación de un país menos desarrollado a una potencia económica con una democracia vibrante. De hecho, varios de los logros multilaterales de Corea se han beneficiado de esto, como la organización de importantes eventos internacionales, sus elecciones a puestos de liderazgo y sus actividades dinámicas en cooperación para el desarrollo. Por lo tanto, la construcción de puentes debería seguir siendo una fortaleza importante de la diplomacia multilateral de Corea y tiene un gran potencial para una aplicación más diversa. Corea puede hacer más contribuciones para superar las divisiones tradicionales entre los estados miembros tanto en cuestiones políticas como económicas/sociales.

En el caso de las operaciones de paz, por ejemplo, la membresía se ha dividido entre los miembros y no miembros del Consejo de Seguridad, por un lado, y los contribuyentes financieros y los países que aportan tropas (TCC), por otro. Corea es tanto un TCC importante como un contribuyente financiero importante y, por lo tanto, puede desempeñar un papel cada vez mayor en la cuestión de la reforma de las operaciones de paz. Corea también puede mostrar liderazgo en la superación de la división entre el Norte y el Sur en cuestiones económicas y sociales, sobre todo porque persiste la desconfianza entre ambas partes en lo que respecta a la implementación de la Agenda 2030 y los ODS. A este respecto, la presidencia de Corea en el ECOSOC de 2015-16 puede ser plenamente utilizada. Como actual presidente de la Comisión de Consolidación de la Paz de la ONU (PBC), la ROK puede fortalecer los vínculos entre la consolidación de la paz y el desarrollo sostenible y promover asociaciones para tender puentes entre los estados miembros.

El legado del Secretario General Ban Ki-moon también debe ser plenamente utilizado y aprovechado. Es poco probable que haya otro Secretario General de la ONU de Corea en el futuro previsible, y su mandato de 10 años ofreció logros suficientes para ser continuados. Algunos de sus principales logros, como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), el Acuerdo de París sobre el cambio climático y la promoción de los derechos humanos, especialmente de las mujeres y las niñas, merecen una atención y un esfuerzo continuos por parte de Corea para llevar la antorcha.

La implementación de los ODS es importante para Corea como actor activo en las negociaciones que condujeron a la Agenda 2030, y como expresidente del ECOSOC – un papel que desempeñó este autor. Corea puede contribuir activamente al logro de los ODS a través de su propia implementación de los objetivos de desarrollo sostenible y las metas nacionales, y apoyando los esfuerzos de otros estados miembros del mundo en desarrollo. Las iniciativas de Corea que han facilitado la implementación del Objetivo 10 y el Objetivo 16, en particular, deben fortalecerse aún más con los socios que trabajaron juntos en la formulación de los Objetivos. Basándose en su propia experiencia nacional, Corea puede ayudar a atraer la atención mundial sobre la necesidad de reducir las desigualdades a través del desarrollo inclusivo.

Otro logro significativo del Secretario General Ban fue la adopción y ratificación del Acuerdo de París sobre el cambio climático. La ratificación del Acuerdo de París antes del final de los mandatos del Presidente Barack Obama y del Secretario General Ban destaca la voluntad política de los dos líderes para abordar uno de los desafíos más urgentes del mundo. Corea ha estado desempeñando un papel importante en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y alberga el Fondo Verde para el Clima (GCF) en Songdo. Basándose en estas experiencias, Corea puede contribuir a la implementación del Acuerdo de París apoyando al GCF y transfiriendo tecnología a los países en desarrollo.

El Secretario General Ban también se centró en la incorporación de los derechos de las mujeres. Es conocido por haber apoyado la participación de las mujeres en puestos de alto rango en el sistema de la ONU y en los estados miembros. La creación de ONU Mujeres fue un logro importante en esta dirección. La protección y promoción de los derechos humanos para los grupos vulnerables de personas también está muy en línea con los esfuerzos multilaterales de Corea hasta la fecha. Por ejemplo, Corea sirvió como presidente de la Conferencia de Estados Parte de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD) para sus sesiones de 2015 y 2016. La ROK también puede basarse en su historial como miembro fundador y presidente en 2016 del Consejo de Derechos Humanos para impulsar los esfuerzos globales para promover los derechos humanos. Su experiencia tanto en el Consejo de Derechos Humanos como en el Consejo de Seguridad puede utilizarse para construir una relación de trabajo más estrecha entre los dos órganos que permita una mejor integración de la protección de los derechos humanos y el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.

2. La diplomacia multilateral de Corea debe guiarse más por objetivos estratégicos a largo plazo.

La ROK debe ser más estratégica en su diplomacia multilateral. Para ello, Corea necesita definir mejor sus objetivos generales de política exterior y los resultados e impacto que desea lograr a largo plazo. Esto tiene mucho que ver con cómo Corea ve su futuro en el mundo. Corea debería aceptar algunas de las críticas que se le han dirigido, como que incluso cuando Corea obtiene posiciones de liderazgo, a menudo no está claro qué objetivos sustantivos persigue el país a través de esos roles estratégicos. Es esencial para una potencia intermedia líder como Corea construir coaliciones y mantenerse comprometida en temas clave teniendo estrategias a largo plazo, para mantener la credibilidad en la comunidad internacional, si nada más.

La ROK se está postulando para su tercer puesto en el Consejo de Seguridad para el período 2023-24. Esto ofrecerá una oportunidad para que Corea redefina sus estrategias a largo plazo para la diplomacia multilateral. Generalmente se espera que un país candidato a miembro del Consejo de Seguridad desarrolle temas que defenderá consistentemente en los próximos años. Para la ROK, estos podrían incluir la no proliferación y el desarme nuclear, especialmente dado el problema nuclear de la RPDC; la consolidación de la paz y el mantenimiento de la paz, considerando la actual presidencia de la ROK en la PBC; y el respeto por el derecho internacional, especialmente en relación con el apoyo de larga data de Corea a la Corte Penal Internacional (CPI) y la responsabilidad de proteger (R2P).

Corea también puede desempeñar un papel más estratégico y de liderazgo en la construcción de asociaciones entre gobiernos y múltiples interesados, incluida la sociedad civil y el sector privado, y en la expansión de asociaciones en asistencia humanitaria, particularmente en relación con las operaciones de mantenimiento de la paz.

3. La diplomacia multilateral de Corea debe contribuir al desarrollo de la gobernanza global en general para hacer frente a los desafíos globales.

No es probable que la ONU se convierta en un gobierno mundial en el futuro cercano. Sin embargo, es lógico creer que a medida que surjan más problemas globales, se requerirá una gobernanza global más profunda y sólida. El sistema de la ONU en su conjunto ya proporciona un cierto grado de gobernanza global, particularmente en las áreas de comercio, derecho internacional, ciencia y tecnología, salud pública y otras. Con el tiempo, esto se expandirá a áreas más sensibles políticamente, como el mantenimiento de la paz y la seguridad y la reducción de la brecha entre ricos y pobres. A lo largo de su historia de 72 años, la ONU ha desarrollado continuamente nuevas instituciones y programas en los tres pilares de paz, desarrollo y derechos humanos, y también ha ampliado su trabajo a áreas como la salud, la asistencia humanitaria y la gestión ambiental.

En los últimos años, ha habido discusiones en profundidad sobre la reforma del sistema de las Naciones Unidas con el fin de fortalecer la eficacia, coherencia y relevancia de la arquitectura general para proporcionar una gobernanza global que responda de manera más efectiva a los complejos y interconectados desafíos globales de hoy. Al mismo tiempo, también han surgido procesos multilaterales informales como el G20 o el G77, diseñados para complementar las instituciones multilaterales formales trabajando fuera de la estricta aplicación de reglas como la igualdad soberana, así como reflejando mejor la realidad política de las relaciones internacionales. Con el tiempo, estos procesos informales podrían encontrar una manera de fusionarse en el sistema multilateral formal. Con suerte, esta y otras reformas en el sistema multilateral tendrán el efecto de hacer que su trabajo sea más compatible y relevante con lo que realmente está sucediendo en el mundo, lo que podría ayudar a todo el sistema a acercarse a un gobierno mundial. Por supuesto, este será un proceso que consumirá mucho tiempo, y si podemos facilitarlo o cómo hacerlo está más allá de la consideración de este artículo. En cualquier caso, es fundamental que la ROK participe en este proceso tomando parte en todos los ejercicios de revisión y reforma del sistema multilateral. Después de todo, ¿qué sería más importante para Corea o para cualquier otra nación del mundo que construir un futuro sostenible para la humanidad? ▒

Autores

Joon Oh es profesor de estudios de las Naciones Unidas en la Universidad Kyung Hee y exembajador de la República de Corea. Fue Embajador y Representante Permanente de Corea ante las Naciones Unidas en Nueva York de 2013 a 2016. Durante este tiempo, se desempeñó como el 71º Presidente del Consejo Económico y Social (ECOSOC) y como Presidente de la Conferencia de Estados Parte de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD) para sus sesiones octava y novena en 2015 y 2016. En 2014, recibió el Premio al Diplomático Joven por su trabajo en temas de derechos humanos de Corea del Norte y Rehabilitation International le otorgó el Premio Presidencial Global en 2016 en reconocimiento a sus logros como Presidente de la CRPD. Obtuvo una Maestría en Estudios de Política Internacional de la Universidad de Stanford.