Стратегия возобновления взаимодействия США в Тихоокеанском регионе: расширение коммерческих пакетов и укоренение двусторонней конкуренции между США и Китаем

Краткое содержание

По случаю саммита Форума тихоокеанских островов (ФТО) в Палау Соединенные Штаты объявили о ряде пакетов для конкретных стран, включая инвестиции на сумму более 150 миллионов долларов, контракт на обеспечение топливной безопасности на 60 миллионов долларов и соглашение о кибербезопасности с Тонга. Это продолжает уже сложившуюся практику обхода ограничений ФТО, где система, основанная на консенсусе, структурно блокирует заявления, осуждающие Китай, путем накопления двусторонних соглашений с отдельными странами. Явная переориентация Государственным департаментом своих отношений в Тихоокеанском регионе на «продвижение американского бизнеса и инвестиций» свидетельствует о смещении оси взаимодействия с подхода, ориентированного на помощь, на коммерчески-ориентированный подход. В ближайшие 12-18 месяцев наиболее вероятным сценарием является сохранение статус-кво в конкуренции, при котором и США, и Китай будут наращивать двусторонние соглашения с островными государствами, а не использовать многосторонние каналы. Южной Корее потребуется параллельная стратегия: воздерживаться от публичной позиции по внутренним спорам ФТО, избирательно участвовать в инфраструктурных и цифровых проектах под руководством США через трехстороннее участие и последовательно учитывать риски для бюджетно-финансового состояния тихоокеанских островных государств при оценке своих проектов.

I. Ситуационный анализ

США ускоряют реализацию стратегии возобновления взаимодействия в Тихоокеанском регионе: ситуационный анализ

1. Предыстория и развитие событий

Форум тихоокеанских островов (ФТО) — это региональная организация, действующая на основе консенсуса. Эта институциональная особенность привела к тенденции структурно блокировать заявления, осуждающие Китай [3][6]. Соединенные Штаты выработали практику обхода ограничений этого многостороннего канала, следуя модели углубления двусторонних соглашений с отдельными государствами-членами вместо того, чтобы добиваться многосторонних заявлений [3][6].

Поворотным моментом в этой тенденции стало соглашение о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем в 2022 году [3]. После подписания этого пакта Канберра и Вашингтон начали беспокоиться о возникновении вакуума безопасности в регионе. В 2023 году Соединенные Штаты подписали соглашение о безопасности с Папуа — Новой Гвинеей [3]. В том же году они также провели саммит США и островных государств Тихого океана [3]. Кроме того, совместно с Австралией и Японией был запущен проект по прокладке подводного кабеля в южной части Тихого океана [3].

При администрации Трампа этот подход приобрел более коммерческий характер. В феврале заместитель госсекретаря Кристофер Ландау пригласил лидеров тихоокеанских стран в Гонолулу на встречу с американскими инвесторами и военными чиновниками [1]. Впоследствии Ландау посетил Фиджи, Самоа, Тонга, Маршалловы Острова, Палау и Папуа — Новую Гвинею [11]. Государственный департамент четко определил направление этой переориентации как «продвижение американского бизнеса и инвестиций» [1]. Это представляет собой перенос на Тихоокеанский регион подхода, ранее применявшегося к развивающимся странам в целом [1].

2. Текущая ситуация

По случаю 55-го саммита ФТО в Палау Соединенные Штаты одновременно объявили о трехкомпонентном пакете. Первым компонентом является инициатива по инвестициям и поддержке на сумму более 150 миллионов долларов [1]. Она была дополнена контрактом на обеспечение топливной безопасности на 60 миллионов долларов. Сообщается, что контракт был предварительно согласован на встрече партнеров по диалогу — закрытом заседании, состоявшемся перед открытием саммита [7]. Однако на момент встречи детальные условия не были окончательно согласованы [7].

Отдельное соглашение о кибербезопасности было подписано с Тонга. Премьер-министр Тонга лорд Факафануа подписал его непосредственно с Ландау [9]. Соглашение структурировано для поддержки технико-экономического обоснования, финансируемого Агентством США по торговле и развитию (USTDA) [9]. По данным местных СМИ Тонга, его цель — изучить варианты безопасного и стабильного хостинга ключевых правительственных систем с акцентом на доверенные технологии и повышение цифровой безопасности [9].

На Островах Кука реализуется отдельный инфраструктурный проект, ориентированный на минеральные ресурсы. Проект включает совместное строительство порта Соединенными Штатами и Новой Зеландией на атолле Пенрин, бывшей военной базе США, при этом США вносят 50 миллионов долларов, а Новая Зеландия — 10 миллионов долларов [13][14]. Ландау пояснил, что этот проект является продолжением рамочного соглашения по критически важным минералам, подписанного с Островами Кука в феврале [13][14]. Это указывает на особый интерес Вашингтона к глубоководным минеральным ресурсам в водах Островов Кука [13][14].

В Папуа — Новой Гвинее также были объявлены дополнительные инициативы в области цифровых технологий и безопасности [15]. Местное палауское издание *Island Times* сообщило, что в своей авторской колонке Ландау подчеркнул, что Соединенные Штаты являются тихоокеанской державой и что прочные связи с островными государствами Тихого океана являются главным приоритетом внешней политики [4]. Газета *Vanuatu Daily Post* опубликовала авторскую колонку с тем же содержанием [11]. Оба издания перепечатали материал без комментариев, что иллюстрирует, как американские послания используются в качестве канала для формирования местного общественного мнения [4][11].

3. Ключевые акторы и их позиции

Государственный департамент США и Ландаупредставили недавнее турне в рамках четырех основных направлений: безопасность, экономическое сотрудничество, реагирование на стихийные бедствия и расширение торговли [4]. Однако ключевой особенностью является то, что большая часть объявленных средств предоставляется в форме инвестиций, контрактов и займов, а не грантов. Сам Государственный департамент охарактеризовал эту переориентацию как «продвижение американского бизнеса и инвестиций» [1]. Это говорит о том, что департамент переосмысливает Тихоокеанский регион не как регион-получатель помощи в целях развития, а как целевой рынок для американского капитала.

Палау, председатель ФТОимеет иную повестку дня. Председатель, президент Сурангел Уиппс-младший, призвал страны-партнеры оказать ощутимую поддержку, выходящую за рамки простых дипломатических выражений солидарности. Он попросил их конкретно продемонстрировать, как их поддержка соответствует приоритетам, установленным островными государствами Тихого океана, таким как возобновляемая энергетика, устойчивость к изменению климата, здоровье океана и устойчивое развитие [16]. Это можно расценить как косвенный вызов, ставящий под сомнение, насколько хорошо представленный США пакет инвестиций и мер безопасности соответствует собственной повестке дня тихоокеанских островных государств.

Тонгаподходит к соглашению о кибербезопасности с практической точки зрения, исходя из необходимости защиты своих ключевых правительственных систем [9]. Канцелярия премьер-министра Тонга охарактеризовала его как сотрудничество для укрепления цифровой инфраструктуры, кибербезопасности и цифровой трансформации [9].

Острова Кукакак участник рамочного соглашения по критически важным минералам, сталкиваются как с экономическим стимулом разработки глубоководных минеральных ресурсов, так и с последствиями для безопасности, связанными с использованием территории бывшей военной базы США [13][14].

Австралияформирует собственную позицию, подтверждая свою усиленную поддержку приоритетов Тихоокеанского региона в области возобновляемой энергетики [17]. Как отмечалось в предыдущем анализе, Австралия уже укрепила свой статус патрона в сфере безопасности, предоставив Палау автомобили для служб безопасности, полицейское оборудование и поддержку в области кибербезопасности [6]. В настоящее время возникает динамика, при которой новый пакет США и существующая поддержка Австралии конкурентно пересекаются.

Китайне отреагировал напрямую на эти объявления, но, как указывалось в предыдущем анализе, он продолжает свое безусловное экономическое взаимодействие, такое как проект строительства дороги в Вануату [3]. Это происходит параллельно с отдельным направлением провокаций в сфере безопасности, включая испытания ракет вблизи Тувалу и вход исследовательских судов в воды Палау [3]. В этом контексте инвестиционный пакет США в значительной степени функционирует как контрмера в конкуренции за экономическое взаимодействие.

4. Ключевые вопросы

Первый ключевой вопрос — это стирание грани между помощью и инвестициями. База данных «Карта помощи Тихоокеанскому региону» Института Лоуи отследила 60 миллиардов долларов в виде помощи и финансирования развития по 50 000 проектам в регионе с 2008 по 2024 год [2]. Оценка фискального бремени для тихоокеанских островных государств будет зависеть от того, будут ли 150 миллионов долларов, объявленные США, классифицированы как гранты или как займы и инвестиции в рамках этой статистической системы. В предыдущем анализе отмечалось, что увеличение доли займов в финансировании помощи может ухудшить бюджетно-финансовое состояние этих островных государств [3].

Второй вопрос заключается в том, продолжится ли оттеснение многосторонних каналов на второй план. Поскольку система ФТО, основанная на консенсусе, структурно блокирует резолюции, осуждающие Китай [3][6], практика США по обходу этого форума через сеть двусторонних соглашений повторилась в недавней сделке по кибербезопасности с Тонга [9]. Это говорит о том, что политическое значение ФТО как многосторонней платформы само по себе уменьшается.

Третий вопрос заключается в том, расширяется ли спектр возможностей для тихоокеанских островных государств. Как свидетельствует заявление президента Палау [16], островные государства склонны использовать американо-китайскую конкуренцию в качестве рычага на переговорах для продвижения своих собственных приоритетов, таких как возобновляемая энергетика и адаптация к изменению климата, а не присоединяться к одной из сторон. Шаг Австралии по усилению своей независимой поддержки [17] также способствует укреплению переговорной силы островных государств в этом многополярном конкурентном ландшафте.

II. Углубленный анализ

США ускоряют реализацию стратегии возобновления взаимодействия в Тихоокеанском регионе: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Потеря эффективности многосторонних каналов является ключевой причиной, по которой Соединенные Штаты разворачивают серию коммерчески ориентированных пакетов для тихоокеанских островных государств. ФТО действует на основе консенсуса. Из-за этой институциональной особенности резолюция, осуждающая Китай, исключается из любого заявления, если хотя бы одно государство-член возражает [3][6]. Неспособность выпустить заявление, осуждающее испытательный запуск китайской БРПЛ в июле, является тому подтверждением [6]. С точки зрения Вашингтона, сдерживание Китая с помощью многосторонних заявлений стало структурно ненадежным вариантом.

Методом заполнения этого вакуума стало индивидуальное углубление двусторонних соглашений. Соединенные Штаты подписали отдельные соглашения с Папуа — Новой Гвинеей по безопасности, с Островами Кука по рамочному соглашению о критически важных минералах и с Тонга по кибербезопасности [3][9][13]. Это создает структуру для накопления, на пострановой основе через двусторонние каналы, того консенсуса, который недостижим на многосторонней арене. Инвестиционный пакет на 150 миллионов долларов и контракт на обеспечение топливной безопасности на 60 миллионов долларов, объявленные на недавнем саммите в Палау, основаны на той же логике [1][7].

Инициатива заместителя госсекретаря Ландау в феврале по приглашению лидеров тихоокеанских стран в Гонолулу для встречи с инвесторами и военными чиновниками является продолжением этой тенденции [1]. Заявление Государственного департамента о переориентации своих отношений в Тихоокеанском регионе на «продвижение американского бизнеса и инвестиций» [1] является декларацией о намерении сместить центр тяжести с подхода, основанного на помощи, на подход, движимый коммерческими интересами. Это следует рассматривать как результат применения политики «Торговля прежде всего для Америки» [8], которую администрация Трампа применяла ко всем развивающимся странам, и к Тихоокеанскому региону в том числе.

2. Структурный контекст

Структура безопасности

Ландшафт безопасности тихоокеанских островных государств был переформатирован после заключения соглашения о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем в 2022 году [3]. Этот пакт стал немедленным тревожным сигналом для Канберры и Вашингтона [3], вызванным растущим осознанием того, что расширяющееся присутствие Китая в регионе напрямую противоречит интересам безопасности Австралии [3]. Последующая реакция США заключалась в построении сети безопасности на пострановой основе. Соглашение о безопасности с Папуа — Новой Гвинеей и соглашение о кибербезопасности с Тонга [9] являются частью этих усилий.

Австралия, со своей стороны, также укрепляет свой статус патрона в сфере безопасности, предоставляя Палау автомобили для служб безопасности, полицейское оборудование и поддержку в области кибербезопасности [6]. Это создало динамику, при которой и Соединенные Штаты, и Австралия плетут свои собственные плотные сети безопасности с отдельными странами. Это демонстрирует, что конкуренция в сфере безопасности разворачивается за пределами многосторонних рамок ФТО.

Экономическая структура

С экономической точки зрения, меняющийся характер финансирования помощи является ключевой переменной. Отчет Института Лоуи «Карта помощи Тихоокеанскому региону» за 2026 год отслеживает 50 000 проектов помощи и финансирования развития на сумму 50 миллиардов долларов с 2008 по 2024 год [2]. Этот обширный набор данных указывает на то, что финансы тихоокеанских островных государств зависят одновременно от нескольких внешних доноров. В этих условиях подход США, заключающийся в прямом вливании инвестиционных и инфраструктурных средств в отдельные страны, конкурирует с существующей многосторонней системой помощи.

Проект порта Пенрин на Островах Кука является тому подтверждением. Соединенные Штаты вносят 50 миллионов долларов, а Новая Зеландия — 10 миллионов долларов в этот совместный проект на атолле Пенрин, бывшей военной базе США [13][14]. Ландау пояснил, что проект является продолжением рамочного соглашения по критически важным минералам, подписанного в феврале [13][14], тем самым недвусмысленно заявив об интересе Вашингтона к глубоководным минеральным ресурсам в водах Островов Кука [13][14]. Эта инициатива исходит из той же политической оси, что и проект Министерства энергетики США на 500 миллионов долларов по укреплению цепочек поставок критически важных минералов и аккумуляторов [12], демонстрируя, что помощь Тихоокеанскому региону включается в более широкую стратегию безопасности цепочек поставок ресурсов.

Политическая структура

Президент Палау Уиппс в качестве председателя ФТО призвал страны-партнеры к ощутимой поддержке, выходящей за рамки дипломатической солидарности [16]. Он просит их продемонстрировать поддержку, которая соответствует реальным приоритетам тихоокеанских островных государств, таким как возобновляемая энергетика, устойчивость к изменению климата и здоровье океана [16]. Австралия откликнулась на этот призыв, пообещав усилить свою поддержку в секторе возобновляемой энергетики [17]. В отличие от пакета США, который фокусируется на топливной безопасности, цифровой инфраструктуре и критически важных минералах, наблюдается заметный разрыв с повесткой дня в области климата и возобновляемой энергетики, которую приоритезируют тихоокеанские островные государства.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Этот последний пакет является продолжением инициатив 2023 года, включая саммит США и островных государств Тихого океана, соглашение о безопасности с Папуа — Новой Гвинеей и проект подводного кабеля в южной части Тихого океана с Австралией и Японией [3]. Динамика тогда также заключалась в противодействии экономическому взаимодействию Китая с помощью сети безопасности [3]. Недавнее объявление в Палау можно рассматривать как добавление нового слоя — продвижения коммерческих инвестиций — к этой существующей структуре.

Инфраструктурное сотрудничество в рамках Четырехстороннего диалога по безопасности (Quad) имеет схожую логику. На саммите Quad 2021 года, организованном Белым домом Байдена, Австралия, Япония, Индия и Соединенные Штаты приняли инфраструктурное сотрудничество в качестве официального пункта повестки дня и создали специальную координационную группу [5]. Это пример использования многостороннего координационного механизма для противодействия инфраструктурному влиянию Китая в Индо-Тихоокеанском регионе. Однако на островах Тихого океана институциональные ограничения системы ФТО, основанной на консенсусе, означают, что накопление двусторонних соглашений под руководством США стало более распространенным, чем многосторонняя координация в стиле Quad.

Пример энергетического соглашения с Венесуэлой также поучителен. Пакет энергетических инвестиций для Венесуэлы, объявленный Министерством энергетики США [10], имеет ту же «схему действий», что и тихоокеанский подход, в том смысле, что администрация Трампа использовала ресурсы и энергию как средство для углубления двусторонних отношений с отдельными странами. Это подтверждает повторяющуюся модель, при которой принцип «продвижения американского бизнеса и инвестиций» [1] применяется к развивающимся странам независимо от региона.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это эффективность реализации. Контракт на обеспечение топливной безопасности на 60 миллионов долларов был объявлен до того, как были окончательно согласованы его детальные условия [7]. Насколько будет сокращен разрыв между объявлением и фактической реализацией, напрямую повлияет на то, как тихоокеанские островные государства будут оценивать доверие к США.

Вторая переменная — это соответствие между повесткой дня, запрашиваемой тихоокеанскими островными государствами, и той, которую предлагают Соединенные Штаты. Существует разрыв в приоритетах между повесткой дня в области возобновляемой энергетики и устойчивости к изменению климата, к которой призывает президент Палау Уиппс [16], и пакетом по топливной безопасности, критически важным минералам и кибербезопасности, продвигаемым США. Если этот разрыв не будет преодолен, общественное мнение в островных государствах может стать скептическим по отношению к коммерчески-ориентированному подходу США.

Третья переменная — это будущее направление самой многосторонней системы ФТО. Пока система, основанная на консенсусе, остается в силе, заявления, направленные на сдерживание Китая, вероятно, будут и впредь блокироваться [3][6], что дает Соединенным Штатам постоянный стимул для углубления своих двусторонних каналов. И наоборот, если в рамках ФТО наберут силу дискуссии о реформировании процесса принятия решений, сама предпосылка американской стратегии обхода может быть подорвана.

Наконец, существует вопрос разделения ролей с существующими патронами в сфере безопасности, такими как Австралия, Новая Зеландия и Япония. Сплоченность тихоокеанской стратегии западного блока будет зависеть от того, расширится ли модель совместного финансирования, как это видно на примере США и Новой Зеландии в проекте порта Пенрин [13][14], или же каждая страна продолжит придерживаться своего отдельного курса.