Estrategia de reimplicación de EE. UU. en el Pacífico: Expansión de los paquetes comerciales y el afianzamiento de la competencia bilateral entre EE. UU. y China

Resumen ejecutivo

Con motivo de la Cumbre del Foro de las Islas del Pacífico (FIP) en Palaos, Estados Unidos anunció una serie de paquetes específicos por país, que incluyen más de 150 millones de dólares en inversiones, un contrato de seguridad de combustible de 60 millones de dólares y un acuerdo de ciberseguridad con Tonga. Esto extiende un patrón existente de eludir las limitaciones del FIP —donde su sistema basado en el consenso bloquea estructuralmente las declaraciones que condenan a China— mediante la acumulación de acuerdos bilaterales con naciones individuales. La reorientación explícita del Departamento de Estado de sus relaciones en el Pacífico hacia la «promoción de los negocios y la inversión de EE. UU.» señala un cambio en su eje de compromiso, de un enfoque centrado en la ayuda a uno impulsado comercialmente. Durante los próximos 12 a 18 meses, el escenario más probable es la continuación de la competencia del statu quo, en la que tanto EE. UU. como China desarrollarán acuerdos bilaterales con las naciones insulares en lugar de utilizar los canales multilaterales. Corea del Sur necesitará una estrategia paralela: abstenerse de tomar una postura pública sobre las disputas internas del FIP, participar selectivamente en proyectos de infraestructura y digitales liderados por EE. UU. a través de la participación trilateral, e incorporar consistentemente los riesgos para la salud fiscal de los países insulares del Pacífico en sus evaluaciones de proyectos.

I. Análisis de la situación

EE. UU. acelera su estrategia de reimplicación en el Pacífico: Un análisis de la situación

1. Antecedentes y desarrollos

El Foro de las Islas del Pacífico (FIP) es una organización regional que opera por consenso. Esta característica institucional ha llevado a una tendencia a bloquear estructuralmente las declaraciones que condenan a China [3][6]. Estados Unidos ha establecido la práctica de eludir las limitaciones de este canal multilateral, siguiendo un patrón de profundización de los acuerdos bilaterales con los Estados miembros individuales en lugar de buscar declaraciones multilaterales [3][6].

El punto de inflexión de esta tendencia fue el acuerdo de seguridad de 2022 entre las Islas Salomón y China [3]. Tras la firma de este pacto, Canberra y Washington comenzaron a preocuparse por un vacío de seguridad regional. En 2023, Estados Unidos firmó un acuerdo de seguridad con Papúa Nueva Guinea [3]. En el mismo año, también fue anfitrión de la Cumbre EE. UU.-Países Insulares del Pacífico [3]. Además, lanzó un proyecto con Australia y Japón para construir un cable submarino en el Pacífico Sur [3].

Bajo la administración Trump, este enfoque adquirió un carácter más comercial. En febrero, el subsecretario de Estado Christopher Landau invitó a los líderes del Pacífico a Honolulu para una reunión con inversores y oficiales militares estadounidenses [1]. Posteriormente, Landau realizó una gira por Fiyi, Samoa, Tonga, las Islas Marshall, Palaos y Papúa Nueva Guinea [11]. El Departamento de Estado ha definido explícitamente la dirección de esta reorientación como la «promoción de los negocios y la inversión de EE. UU.» [1]. Esto representa el trasplante de un enfoque previamente aplicado a los países en desarrollo en general a la región del Pacífico [1].

2. Situación actual

Con motivo de la 55ª Cumbre del FIP en Palaos, Estados Unidos anunció simultáneamente un paquete de tres vertientes. El primer componente es una iniciativa de inversión y apoyo valorada en más de 150 millones de dólares [1]. Esto se complementó con un contrato de seguridad de combustible de 60 millones de dólares. Según se informa, el contrato fue coordinado de antemano en la Reunión de Socios de Diálogo, una sesión a puerta cerrada celebrada antes de la apertura de la cumbre [7]. Sin embargo, los términos detallados no se habían finalizado en el momento de la reunión [7].

Se firmó un acuerdo de ciberseguridad por separado con Tonga. El primer ministro de Tonga, Lord Fakafanua, lo firmó directamente con Landau [9]. El acuerdo está estructurado para apoyar un estudio de viabilidad financiado por la Agencia de Comercio y Desarrollo de Estados Unidos (USTDA) [9]. Según los medios de comunicación locales de Tonga, su propósito es explorar opciones para el alojamiento seguro y estable de los sistemas gubernamentales centrales, con un enfoque en la tecnología de confianza y la mejora de la seguridad digital [9].

En las Islas Cook, está en marcha un proyecto de infraestructura independiente centrado en los recursos minerales. El proyecto implica la construcción conjunta de un puerto por parte de Estados Unidos y Nueva Zelanda en el atolón de Penrhyn, una antigua base militar estadounidense, con una contribución de 50 millones de dólares por parte de EE. UU. y 10 millones de dólares por parte de Nueva Zelanda [13][14]. Landau explicó que este proyecto es una extensión del marco de minerales críticos firmado con las Islas Cook en febrero [13][14]. Esto indica el interés particular de Washington en los recursos minerales de aguas profundas en las aguas de las Islas Cook [13][14].

En Papúa Nueva Guinea, también se anunciaron iniciativas digitales y de seguridad adicionales [15]. El medio de comunicación local de Palaos, *Island Times*, informó que en un artículo de opinión, Landau enfatizó que Estados Unidos es una nación del Pacífico y que los lazos fuertes con los países insulares del Pacífico son una máxima prioridad de la política exterior [4]. El *Vanuatu Daily Post* publicó un artículo de opinión con el mismo contenido [11]. Ambos medios reprodujeron el artículo sin comentarios, lo que ilustra cómo los mensajes de EE. UU. se están utilizando como un canal para moldear la opinión pública local [4][11].

3. Actores y posiciones clave

El Departamento de Estado de EE. UU. y Landauenmarcaron la reciente gira en torno a cuatro pilares: seguridad, cooperación económica, respuesta a desastres y expansión comercial [4]. Una característica clave, sin embargo, es que la mayoría de los fondos anunciados son en forma de inversiones, contratos y préstamos, en lugar de subvenciones. El propio Departamento de Estado ha enmarcado esta reorientación como la «promoción de los negocios y la inversión de EE. UU.» [1]. Esto sugiere que el departamento está redefiniendo el Pacífico no como una región receptora de ayuda al desarrollo, sino como un mercado objetivo para el capital estadounidense.

Palaos, la presidencia del FIPtiene una agenda diferente. El presidente, Surangel Whipps Jr., ha instado a los países socios a proporcionar un apoyo tangible que vaya más allá de las meras expresiones diplomáticas de solidaridad. Les ha pedido que demuestren específicamente cómo su apoyo se alinea con las prioridades establecidas por los países insulares del Pacífico, como las energías renovables, la resiliencia climática, la salud de los océanos y el desarrollo sostenible [16]. Esto puede interpretarse como un desafío indirecto, que cuestiona hasta qué punto el paquete de inversión y seguridad presentado por EE. UU. se alinea con la propia agenda de los países insulares del Pacífico.

Tongaestá abordando el acuerdo de ciberseguridad desde el punto de vista práctico de la necesidad de proteger sus sistemas gubernamentales centrales [9]. La Oficina del Primer Ministro de Tonga lo ha descrito como una colaboración para fortalecer la infraestructura digital, la ciberseguridad y la transformación digital [9].

Las Islas Cookcomo signatarias del marco de minerales críticos, están lidiando tanto con el incentivo económico del desarrollo de minerales de aguas profundas como con las implicaciones de seguridad de utilizar el emplazamiento de una antigua base militar estadounidense [13][14].

Australiaestá forjando su propia posición al reafirmar su apoyo reforzado a las prioridades de energía renovable del Pacífico [17]. Como se señaló en análisis anteriores, Australia ya ha consolidado su estatus como patrocinador de seguridad al proporcionar a Palaos vehículos de seguridad, equipo policial y apoyo en ciberseguridad [6]. Ahora está surgiendo una dinámica en la que el nuevo paquete de EE. UU. y el apoyo existente de Australia se superponen de manera competitiva.

Chinano ha respondido directamente a estos anuncios, pero como se señaló en análisis anteriores, ha continuado su compromiso económico incondicional, como el proyecto de carreteras en Vanuatu [3]. Esto corre en paralelo a una vía separada de provocaciones de seguridad, que incluyen pruebas de misiles cerca de Tuvalu y la entrada de buques de investigación en aguas de Palaos [3]. En este contexto, el paquete de inversión de EE. UU. funciona en gran medida como una contramedida en la competencia por el compromiso económico.

4. Cuestiones clave

La primera cuestión clave es la línea difusa entre la ayuda y la inversión. La base de datos del Mapa de Ayuda del Pacífico del Instituto Lowy ha rastreado 60 mil millones de dólares en ayuda y financiación para el desarrollo en 50.000 proyectos en la región desde 2008 hasta 2024 [2]. La evaluación de la carga fiscal para los países insulares del Pacífico dependerá de si los 150 millones de dólares anunciados por EE. UU. se clasifican como subvenciones o como préstamos e inversiones dentro de este marco estadístico. Análisis anteriores han señalado que una proporción creciente de préstamos en la financiación de la ayuda puede empeorar la salud fiscal de estas naciones insulares [3].

La segunda cuestión es si continuará la marginación de los canales multilaterales. Con el sistema basado en el consenso del FIP bloqueando estructuralmente las resoluciones que condenan a China [3][6], el patrón estadounidense de eludir este foro a través de una red de acuerdos bilaterales se repitió en el reciente acuerdo de ciberseguridad con Tonga [9]. Esto sugiere que la importancia política del FIP como plataforma multilateral está disminuyendo por sí misma.

La tercera cuestión es si se está ampliando la gama de opciones para los países insulares del Pacífico. Como lo demuestra la declaración del presidente de Palaos [16], las naciones insulares se inclinan a utilizar la competencia entre EE. UU. y China como palanca de negociación para promover sus propias prioridades —como las energías renovables y la adaptación climática— en lugar de alinearse con una de las partes. La medida de Australia de fortalecer su apoyo independiente [17] también sirve para aumentar el poder de negociación de las naciones insulares dentro de este panorama competitivo multipolar.

II. Análisis en profundidad

EE. UU. acelera su estrategia de reimplicación en el Pacífico: Un análisis en profundidad

1. Análisis de las causas fundamentales

La pérdida de eficacia de los canales multilaterales es una razón clave por la que Estados Unidos está desplegando una serie de paquetes de enfoque comercial para los países insulares del Pacífico. El FIP opera por consenso. Debido a esta característica institucional, una resolución que condene a China queda excluida de cualquier declaración si un solo Estado miembro se opone [3][6]. El fracaso en emitir una declaración condenando el lanzamiento de prueba de un SLBM por parte de China en julio es un buen ejemplo [6]. Desde la perspectiva de Washington, controlar a China a través de declaraciones multilaterales se ha convertido en una opción estructuralmente poco fiable.

El método para llenar este vacío ha sido profundizar individualmente los acuerdos bilaterales. Estados Unidos firmó acuerdos por separado con Papúa Nueva Guinea en materia de seguridad, con las Islas Cook sobre un marco de minerales críticos y con Tonga en ciberseguridad [3][9][13]. Esto crea una estructura para acumular, país por país a través de canales bilaterales, el tipo de consenso que es inalcanzable en el escenario multilateral. El paquete de inversión de 150 millones de dólares y el contrato de seguridad de combustible de 60 millones de dólares anunciados en la reciente cumbre de Palaos se basan en esta misma lógica [1][7].

La iniciativa del subsecretario Landau en febrero de llevar a los líderes del Pacífico a Honolulu para reunirse con inversores y oficiales militares es una extensión de esta tendencia [1]. El anuncio del Departamento de Estado de que está reorientando sus relaciones en el Pacífico hacia la «promoción de los negocios y la inversión de EE. UU.» [1] es una declaración de su intención de desplazar el centro de gravedad de un enfoque basado en la ayuda a uno impulsado por intereses comerciales. Esto debe considerarse como el resultado de aplicar la política de «Comercio Primero para América» [8] —que la administración Trump aplicó a los países en desarrollo de forma generalizada— también a la región del Pacífico.

2. Contexto estructural

Estructura de seguridad

El panorama de seguridad de los países insulares del Pacífico se ha reconfigurado desde el acuerdo de seguridad de 2022 entre las Islas Salomón y China [3]. Este pacto envió una señal de alarma inmediata a Canberra y Washington [3], impulsada por una creciente percepción de que la presencia en expansión de China en la región entra en conflicto directo con los intereses de seguridad de Australia [3]. La respuesta posterior de EE. UU. ha sido construir una red de seguridad país por país. El acuerdo de seguridad con Papúa Nueva Guinea y el acuerdo de ciberseguridad con Tonga [9] forman parte de este esfuerzo.

Australia, por su parte, también está consolidando su estatus como patrocinador de seguridad al proporcionar a Palaos vehículos de seguridad, equipo policial y apoyo en ciberseguridad [6]. Esto ha creado una dinámica en la que tanto Estados Unidos como Australia están tejiendo sus propias redes de seguridad densas con naciones individuales. Esto demuestra que la competencia por la seguridad se está desarrollando fuera del marco multilateral del FIP.

Estructura económica

Desde una perspectiva económica, la naturaleza cambiante de la financiación de la ayuda es una variable clave. El informe del Mapa de Ayuda del Pacífico de 2026 del Instituto Lowy rastrea 50.000 proyectos de ayuda y financiación para el desarrollo valorados en 50 mil millones de dólares desde 2008 hasta 2024 [2]. Este vasto conjunto de datos indica que las finanzas de los países insulares del Pacífico dependen simultáneamente de múltiples donantes externos. En este entorno, el enfoque de EE. UU. de inyectar directamente fondos de inversión e infraestructura en países individuales compite con el sistema de ayuda multilateral existente.

El proyecto del puerto de Penrhyn en las Islas Cook es un buen ejemplo. Estados Unidos está contribuyendo con 50 millones de dólares y Nueva Zelanda con 10 millones a este proyecto conjunto en el atolón de Penrhyn, una antigua base militar estadounidense [13][14]. Landau explicó que el proyecto es una extensión del marco de minerales críticos firmado en febrero [13][14], haciendo así explícito el interés de Washington en los recursos minerales de aguas profundas en las aguas de las Islas Cook [13][14]. Esta iniciativa se deriva del mismo eje político que el proyecto de 500 millones de dólares del Departamento de Energía de EE. UU. para fortalecer las cadenas de suministro de minerales críticos y baterías [12], lo que demuestra que la ayuda al Pacífico se está incorporando a una estrategia más amplia de seguridad de la cadena de suministro de recursos.

Estructura política

El presidente Whipps de Palaos, en su calidad de presidente del FIP, ha instado a los países socios a proporcionar un apoyo tangible que vaya más allá de la solidaridad diplomática [16]. Les está pidiendo que demuestren un apoyo que se alinee con las prioridades reales de los países insulares del Pacífico, como las energías renovables, la resiliencia climática y la salud de los océanos [16]. Australia ha respondido a este llamado prometiendo fortalecer su apoyo en el sector de las energías renovables [17]. En contraste con el paquete de EE. UU., que se centra en la seguridad del combustible, la infraestructura digital y los minerales críticos, existe una desconexión notable con la agenda climática y de energías renovables priorizada por los países insulares del Pacífico.

3. Precedentes históricos y casos comparativos

Este último paquete es una extensión de las iniciativas de 2023, que incluyen la Cumbre EE. UU.-Países Insulares del Pacífico, el acuerdo de seguridad con Papúa Nueva Guinea y el proyecto de cable submarino del Pacífico Sur con Australia y Japón [3]. La dinámica de entonces también consistía en contrarrestar el compromiso económico de China con una red de seguridad [3]. El reciente anuncio en Palaos puede considerarse como la adición de una nueva capa —la promoción de la inversión comercial— a ese marco existente.

La cooperación en infraestructura dentro del Quad comparte una lógica similar. En la cumbre del Quad de 2021, organizada por la Casa Blanca de Biden, Australia, Japón, India y Estados Unidos adoptaron la cooperación en infraestructura como un punto formal de la agenda y establecieron un grupo de coordinación dedicado [5]. Este es un ejemplo del uso de un mecanismo de coordinación multilateral para contrarrestar la influencia de China en infraestructura en todo el Indo-Pacífico. En las Islas del Pacífico, sin embargo, las restricciones institucionales del sistema basado en el consenso del FIP significan que la acumulación de acuerdos bilaterales liderados por EE. UU. se ha vuelto más prevalente que la coordinación multilateral al estilo del Quad.

El caso del acuerdo energético con Venezuela también es instructivo. El paquete de inversión energética para Venezuela anunciado por el Departamento de Energía de EE. UU. [10] comparte el mismo «manual de estrategias» que el enfoque del Pacífico, en el sentido de que la administración Trump utilizó los recursos y la energía como un medio para profundizar las relaciones bilaterales con países individuales. Esto confirma un patrón recurrente en el que el principio de «promoción de los negocios y la inversión de EE. UU.» [1] se aplica a los países en desarrollo independientemente de la región.

4. Variables clave que configuran los desarrollos futuros

La primera variable es la eficacia de la implementación. El contrato de seguridad de combustible de 60 millones de dólares se anunció antes de que se finalizaran sus términos detallados [7]. La medida en que se reduzca la brecha entre el anuncio y la implementación real afectará directamente a cómo los países insulares del Pacífico evalúen la credibilidad de EE. UU.

La segunda variable es la alineación entre la agenda solicitada por los países insulares del Pacífico y la ofrecida por Estados Unidos. Existe una brecha de prioridades entre la agenda de energías renovables y resiliencia climática solicitada por el presidente de Palaos, Whipps [16], y el paquete de seguridad de combustible, minerales críticos y ciberseguridad promovido por EE. UU. Si esta brecha no se cierra, la opinión pública en las naciones insulares podría volverse escéptica ante el enfoque comercial de EE. UU.

La tercera variable es la dirección futura del propio sistema multilateral del FIP. Mientras el sistema basado en el consenso permanezca vigente, las declaraciones destinadas a controlar a China probablemente seguirán siendo bloqueadas [3][6], lo que dará a Estados Unidos un incentivo persistente para profundizar sus canales bilaterales. Por el contrario, si las discusiones sobre la reforma del proceso de toma de decisiones ganan terreno dentro del FIP, la premisa misma de la estrategia de elusión de Estados Unidos podría verse socavada.

Finalmente, está la cuestión de la distribución de roles con los patrocinadores de seguridad existentes, como Australia, Nueva Zelanda y Japón. La cohesión de la estrategia del bloque occidental en el Pacífico dependerá de si el modelo de financiación conjunta —como se ve con EE. UU. y Nueva Zelanda en el proyecto del puerto de Penrhyn [13][14]— se expande, o si cada país continúa manteniendo su propia vía separada.