韩国的软实力外交

李淑贞（Sook-Jong Lee）是亚洲研究所所长，也是成均馆大学公共行政学系的教授。

近年来，首尔的政策制定者开始使用“软实力”这一概念，并发现它是一种有吸引力的外交政策工具。自朝鲜战争结束以来，韩国一直致力于建设其“硬实力”——即强大的军事力量以遏制侵略性的朝鲜，以及经济增长以摆脱贫困。在实现了快速的经济发展、巩固民主以及与朝鲜和解之后，韩国现在从一个狭小的半岛看向世界。对于寻求提升国家国际地位最佳途径的政策倡导者来说，约瑟夫·奈（Joseph Nye）备受推崇的软实力理念——其定义为“通过吸引而非胁迫或支付来获得你想要的东西”（Nye 2004）——颇具吸引力。学术界目前的辩论已转向一个更困难、更实际的问题：在李明博政府上台后，如何将软实力理念注入韩国的外交之中。政府将“品牌营销”概念添加到软实力中，于2009年1月成立了国家品牌委员会。

韩国的战略家们认为，软实力在实现两个目标方面具有优势。一是提升国家在国际政治和外交上的实力，这与其硬实力相比相对较弱。在经济实力方面，韩国是世界第十三大经济体，其整体军事实力排名世界第十二。许多美国专家认为韩国是其少数可靠的军事伙伴之一（O’Hanlon 2008）。认识到韩国的硬实力，越来越多的韩国人现在意识到国家在软实力方面的差距。另一个目标是在软实力中寻找一种替代性的力量来源，以扩大韩国在地区乃至世界上的“足迹”。当然，对于此类足迹的大小目标，必须考虑到韩国作为一个中等强国永远无法与周边大国中国和日本竞争的事实。但软实力的运用可能仍然为实现更大的地区乃至全球影响力开辟道路。韩流（hanllyu）通过电视剧和其他流行文化形式传播的成功，鼓励了这种新的思考方式。

在首尔的政策界，一些人批评了这种对软实力外交的新关注。他们指出，许多辩论缺乏对行使韩国软实力具体样貌的描述。另一些人则认为，韩国在向世界贡献资源方面做得更好，然后再仓促谈论软实力。尽管其在全球的发展援助方面大幅增加，但其官方发展援助（ODA）仅占国民总收入的微薄0.05%，2006年为4.553亿美元。这一比例远低于经合组织发展援助委员会（DAC）成员国的平均0.3%。韩国通过联合国或其他多边军事行动在维和行动（PKO）方面的贡献更为可观。自1993年首次向索马里派遣工兵以来，韩国已向18个国家和21个地区派遣了约3万名士兵参与维和活动。韩国维和行动的大部分涉及自2002年2月起向阿富汗派遣数百名非战斗部队（计划于2012年12月返回），以及自2004年9月至2008年12月向伊拉克派遣约2万名非战斗部队。这两项承诺均得到联合国安理会决议的支持。2009年3月中旬，一艘载有特种部队士兵的韩国驱逐舰被派往中东，以护送有海盗劫持风险的韩国船只。最近，该驱逐舰救助了一艘遭到海盗追击的荷兰船只。

为什么韩国的战略家们开始将运用软实力纳入外交政策，而不是基于其在金钱、资源和人员方面的贡献来制定政策？韩国外交中的软实力辩论是在另外两场重大辩论的背景下进行的。一场是质疑韩国是否应通过成为全球社会更负责任的贡献者来提升其地位。作为一个曾经贫穷但现在富裕的发达国家，它是否应该专注于通过增加国际援助来帮助发展中国家？这种回报韩国对世界所欠之情的善意观念，与增加其全球影响力的愿望混杂在一起。另一场辩论是如何界定韩国在东北亚地区的战略角色。韩国被中国、日本和俄罗斯等强国包围，一直寻求平衡与各国的关系以保障其生存和繁荣。

全球韩国：竞逐软实力

20世纪90年代初，韩国新兴的后冷战外交政策侧重于与前社会主义国家关系正常化，并扩大其区域联系，特别是与中国和俄罗斯的联系。在保持与美国牢固联盟的同时，韩国通过其联合国及其他国际机制成员国的身份推行多边外交政策。作为一个贸易依赖型国家，韩国严格遵守关贸总协定（GATT，后来的世界贸易组织）所倡导的开放贸易的非歧视原则。参与亚太经济合作组织（APEC）被认为是正当的，因为它面向“开放的区域主义”。但与此同时，冷战的结束也标志着韩国对区域多边主义的兴趣，特别是在安全事务方面。韩国在1994年曼谷举行的亚洲地区论坛高级官员会议上提出了建立东北亚安全对话（NEASED）的建议。然而，最终成立的不是东北亚机构，而是1994年的东盟地区论坛（ARF）和1995年成立的、增加了韩国、中国和日本成员的东盟+3（APT）机制。1997-98年金融危机后，东亚作为战略区域受到了韩国领导人更严肃的关注。金大中总统积极支持区域合作，他提议在APT框架内成立东亚远景小组（East Asian Vision Group）和东亚研究小组（East Asia Study Group）。在这些努力之后，卢武铉总统将韩国的战略重点重新聚焦于东北亚，并提出了“东北亚和平与繁荣时代”的口号。韩国的角色被重新定义为“中心国家”或“地区平衡者”以实现这一目标。当这些角色被批评为过于雄心勃勃且中等强国难以实现时，人们使用了更温和的表述，例如将韩国描述为“桥梁”或“合作”国家。面对越来越多的双边和区域自由贸易协定，卢武铉政府积极在全球范围内推行自由贸易协定，与包括美国在内的许多国家签署了协议（Lee 2008）。

新的李明博政府从一开始就提出了“务实外交”作为其国际方针的新表述。新政府从早期阶段就着手区分于以往政府，强调加强韩美同盟的必要性，要求朝鲜方面做出更多回应，并推行更积极的区域和全球外交。在竞选期间，提倡通过增加官方发展援助（ODA）资金和更显著地参与维和行动来加强国际贡献。李明博政府承诺将韩国的ODA提高到经合组织发展援助委员会成员国的水平，并派遣约3000名维和士兵出国。“国际贡献外交”开始被更认真地对待，“全球韩国”（Global Korea）成为公共外交的新品牌。如果说金泳三政府（1993-1998）的“世化”（Segyehwa）口号强调了市场开放的扩大和与国际标准及规范的接轨，那么十年后出现的“全球韩国”则反映了一个发达国家有责任应对海外威胁国际和平与人类安全的挑战。

很难判断这种新外交是否基于深刻的价值观和实质性理念。相反，这种国际贡献似乎是出于提升国家知名度的愿望，以及对获取能源资源的一些兴趣。然而，韩国战略家们深知，如果其国际贡献被视为获取海外能源资源的工具，那么提升韩国国际地位的努力将注定失败。

全球层面的国际贡献也可以采取双边合作的形式。韩国领导人一直强调与日本、中国以及美国就全球性挑战进行合作的必要性。与前两届政府一样，李明博总统对日本的着眼于超越两国之间历史遗留问题的政策，再次因历史教科书争议而受到干扰和边缘化。在近期与日本的双边关系中，韩国政府的积极姿态常常因日本政府批准有争议的右翼历史教科书而蒙上阴影。随着这种模式的常态化，韩国和日本政府都开始认识到通过共同援助发展中国家或执行维和任务来改善双边合作的益处。将双边合作转化为与日本或美国的地区或全球层面项目，很可能会加强韩国未来的外交。截至2009年3月，韩日两国已讨论了联合打击索马里海盗以及共同援助阿富汗发展项目的可能性。两国政府都将这些新政策的目标定为“全球贡献”。

当韩国的新外交以双边或多边形式开展国际贡献时，软实力正日益被视为一种有吸引力的外交政策要素，可以使韩国的存在更易于被接受和更有效。

软实力在界定韩国在地区内的战略角色

尽管韩国战略家们正在评估从远至中亚、拉丁美洲和非洲的韩国软实力，但他们对软实力的兴趣主要集中在界定韩国在东北亚，特别是韩中日三边关系中的战略角色。如果软实力可以弥补韩国与其他两国相比在硬实力上的不足，那么三边关系将是韩国借助软实力界定其受尊重地位最具挑战性的领域。

Yul Sohn 提出，韩国的软实力战略应根据其中等强国的地位进行定制，即不作为力量的创造者，而是作为力量的仲裁者或调解者。因为仲裁者的角色成功与否将取决于竞争大国给予的信誉，韩国在这方面可能具有优势，因为它不像日本那样有历史遗留问题，也不像中国那样具有威胁性。他呼吁韩国投资于区域和全球公共产品，以获得软实力（Sohn 2008）。Chaesung Chun 也表达了类似的观点，认为韩国的“全球韩国”的国家形象和价值观应该是繁荣、民主、谦逊、无威胁和文化融合的，因为许多第三世界国家将韩国视为同时实现发展和民主化的典范。在东北亚这个被硬实力包围的地区，韩国可以依靠软实力资源来调解大国竞争，甚至改变地区秩序的基本逻辑。为此，韩国需要产生政策理念和知识，并通过实践正义和发挥平衡作用来实践规范性区域政治（Chun 2008）。

虽然还有许多问题有待解答——例如韩国民众是否已准备好支持政府在区域和全球公共产品上的投资，或者韩国的民族主义是否足够开放和有韧性以与软实力融合——但很明显，韩国观察家们期望软实力能帮助韩国在其地区和世界秩序中寻求身份认同和角色定位。如果韩国在与中国或日本相比时拥有软实力，那么韩国可以在何处以及如何培养这种政策工具？2008年芝加哥全球事务委员会（CCGA-EAI）的六项跨国调查显示，韩国的中介作用是可能的，因为日本和中国都倾向于比看待对方的软实力更积极地看待韩国的软实力（Chicago Council on Global Affairs 2009）。

韩国软实力的现状

在2008年IMD世界竞争力年鉴中，韩国在55个受调查国家中排名第三十一。这一排名比前一年下降了两位。这一总体排名令韩国失望，因为许多其他亚洲国家排名更高（中国台湾第十三，中国大陆第十七，马来西亚第十九，日本第二十二，泰国第二十七，印度第二十九，更不用说新加坡和香港等一直位居前列的经济体）。该数据集使用了331项标准，其中三分之二是硬数据，三分之一是年度高管意见调查。除基础设施类别外，韩国在其他三个类别中的竞争力都较低：商业效率、政府效率和经济表现。

与基于经济表现的评估不同，CCGA-EAI调查旨在衡量亚洲国家对软实力的态度。2008年1月和2月，仅对中国、日本、韩国、美国、印度尼西亚和马来西亚这六个国家进行了调查，并且调查没有询问这些实力较强的国家对印度尼西亚和越南的软实力看法。因此，这些数据在检查东北亚事务的四个利益攸关方——中国、日本、韩国和美国——之间的相互软实力认知方面更有用。

表1说明了六个国家之间相互感知的平均软实力。总体发现是，在亚洲，中国的软实力仍落后于美国，而在美国和日本的评价中，韩国的排名都优于中国。在中国和日本的评价中，韩国的排名均位列第二，而它们对彼此软实力的评价都低于韩国。

中国认为韩国的软实力强于日本，分别为64.8对61.6。日本也认为韩国的软实力比中国更有吸引力，比例为56.0比51.4。韩国在中日竞争中扮演调解者的角色前景看好。韩国在越南的得分较低，但与中国的差距不大。韩国在印度尼西亚的得分仅为63.2。

当韩国从每个国家获得的平均软实力得分减去韩国给每个国家的得分时，与美国的差距最大（23分）。也就是说，韩国人认为美国比美国人认为韩国有吸引力得多。韩国与日本的软实力逆差为9分，这表明韩国人认为日本比日本人认为韩国更有吸引力。另一方面，韩国与中国相比有10分的软实力顺差，这意味着中国人认为韩国比韩国认为中国人更有吸引力。

图1展示了受访国家对韩国在五个领域的软实力认知。美国人对韩国软实力的认知在所有领域中最弱，而越南人对韩国软实力的认知在受调查领域中最高（越南未被问及他们对其他四个国家政治软实力的看法）。中国和印度尼西亚在软实力方面对韩国的反应相似，除了文化领域。印度尼西亚的伊斯兰文化可能不像中国那样发现韩国的儒家文化有吸引力，而中国与韩国有文化亲缘关系。日本人认为韩国的软实力比中国人认为的要弱。特别是，他们认为韩国的外交软实力较弱。如果我们考察韩国相对于中国和日本的软实力，韩国（除在日本外）在除日本以外的领域都落后于中国和日本。与中国和日本相比，韩国的人力资本软实力也显得处于劣势。

越南是一个例外，韩国的人力资本软实力被认为与中国同等重要。更多的越南人希望将他们的孩子送到韩国接受高等教育，而不是中国。在其他软实力领域，韩国相对于中国具有优势。在政治软实力领域，由于中国在民主相关问题上被认为缺乏吸引力，韩国在美国和日本的评价中都优于中国。有趣的是，美国和日本的人们也认为中国的 the diplomatic soft power 比韩国的 the diplomatic soft power 弱。越南人认为韩国的外交软实力与中国相当。此外，韩国的文化软实力在日本被认为比中国更有吸引力。Kurlantzick，他曾主张中国通过贸易、投资和官方发展援助（ODA）进行“魅力攻势”软实力外交，他也承认中国在通过流行文化在东亚获得软实力方面落后于日本和韩国（Kurlantzick 2007a, b）。

越南是一个例外，韩国的人力资本软实力与中国同等重要。更多的越南人希望将子女送到韩国接受高等教育，而非中国。在软实力的其他领域，韩国也优于中国。在政治软实力方面，由于中国在民主相关问题上的吸引力不足，韩国在美国和日本都优于中国。有趣的是，美国和日本的民众也认为中国的 the diplomatic soft power 比韩国的 the diplomatic soft power 更弱。越南人认为韩国的外交与中国的外交同等具有吸引力。此外，在日本，韩国的文化软实力比中国更具吸引力。Kurlantzick 认为中国通过贸易、投资和官方发展援助（ODA）推行的“魅力攻势”软实力外交，承认中国在通过流行文化赢得东亚软实力方面落后于日本和韩国（Kurlantzick 2007a, b）。

培育软实力

软实力可以通过公众和私人共同努力来培养。Nye写道，一个国家的软实力主要取决于三个资源：对其文化的积极评价，对其国内外政治价值观的尊重，以及其外交政策被视为合法并具有道德权威（Nye 2004）。韩国在经济发展后实现民主化的经验为发展中国家提供了一个可行的模式。其不具威胁性的中等强国地位将使小国更倾向于与其合作，而澳大利亚和加拿大等其他中等强国将发现韩国是发展共同阵线以解决国际政治冲突的具有吸引力的伙伴。

一个国家的软实力与其硬实力不断互动。最近，Nye呼吁“智能力量”——即结合强制或支付的硬实力与吸引力的软实力以制定成功战略的能力——并强调拥有“情境智能”作为一种直观的诊断技能，以理解国内外外交政策的当代背景，从而创造智能力量（Nye 2008）。韩国是否具备这种情境智能？为了加强软实力，韩国战略家们探索了硬实力和软实力多样化的结合。如何利用官方发展援助（ODA）来帮助改善韩国的国家形象，如何通过联合国维和行动（PKO）为韩国建设和平的角色做出贡献，如何使韩国电视剧和流行歌曲的商业成功更持久地成为文化软实力，如何利用发展中国家的学生和官员？这些是韩国战略家们经常思考的问题。有时，硬实力和软实力之间的区别很难评估，例如在韩国的官方发展援助方面。韩国快速发展的经验本身现在被普遍视为软实力，它赋予了“你可以像我们一样做到”的精神。因此，官方发展援助（ODA）被定义为转移一种成功的经验，而这种经验本身就是韩国的软实力，而不是财务援助。

这些资源的吸引力是否能产生预期的政策成果很难通过实证检验，因为几乎不可能建立国家吸引力与特定政策成果之间的因果链。尽管如此，统计分析表明，一个国家的软实力认知与其国际影响力认知是相符的。如果韩国的国际认可度和影响力与其经济和军事实力之间存在差距，那么现在就是通过国际贡献来培育该国软实力的时机，而不是等待差距随着时间自行缩小。

在这方面，目前以及未来，韩国很可能在区域和全球政治中推行软实力外交。例如，当李明博总统在3月份访问印度尼西亚时宣布其政府的“新亚洲外交”时，韩国积极与亚洲国家合作应对金融危机、气候变化和发展援助的举措被定义为软实力外交。建立韩国软实力一个被忽视但重要的条件是，要使国内规范和价值观与软实力外交的目标更加一致。三星或LG电子、现代汽车等成功的韩国出口产品为将商业品牌转化为软实力播下了种子。最近，韩流席卷亚洲。如果韩国政府目前将这种由私营部门主导的成功转化为公共外交的尝试取得成功，那么韩国的公民社会将需要更开放地拥抱世界事务，并作为区域或全球社区的成员更积极地参与其中。■