La diplomacia de poder blando de Corea del Sur

Sook-Jong Lee es la Presidenta del East Asia Institute y profesora en el Departamento de Administración Pública de la Universidad Sungkyunkwan.

Los responsables políticos de Seúl han comenzado a utilizar el concepto de "poder blando" en los últimos años y lo han encontrado una herramienta atractiva para la política exterior. Desde el final de la Guerra de Corea, Corea del Sur se ha esforzado por desarrollar su "poder duro", un ejército fuerte para contener a una Corea del Norte agresiva y un crecimiento económico para sacar al Sur de la pobreza. Habiendo logrado un rápido desarrollo económico, una democracia consolidada y la reconciliación con el Norte, Corea del Sur ahora mira al mundo desde una pequeña península. Para los emprendedores políticos que buscan la mejor manera de mejorar la posición internacional de su país, la célebre noción de poder blando de Joseph Nye, definida como "la capacidad de conseguir lo que quieres a través de la atracción en lugar de la coerción o el pago" (Nye 2004), resulta atractiva. Los debates académicos se han centrado ahora en la cuestión más difícil y práctica de cómo infundir en la diplomacia surcoreana esta noción de poder blando tras la inauguración del gobierno de Lee Myung-bak. Añadiendo el concepto de marketing de "branding" al poder blando, el gobierno estableció el Comité Presidencial de Marca Nacional en enero de 2009.

Los estrategas en Corea ven los méritos del poder blando para trabajar hacia dos objetivos. Uno es mejorar el poder político y diplomático internacional del país, que es débil en comparación con su poder duro. En términos de posición económica, Corea del Sur es la decimotercera economía del mundo, y su fuerza militar general está clasificada como la duodécima del mundo. Muchos expertos estadounidenses consideran a Corea del Sur como uno de sus pocos socios militares fiables (O’Hanlon 2008). Conscientes del poder duro de Corea del Sur, más coreanos se dan cuenta ahora de la brecha de poder blando de su país. El otro objetivo es encontrar en el poder blando una fuente alternativa de fortaleza que amplíe la "huella" de Corea del Sur tanto en la región como en el mundo. Los objetivos para el tamaño de dicha huella, por supuesto, deben tener en cuenta el hecho de que Corea, como potencia media, nunca podrá competir con las potencias importantes circundantes de China y Japón. Pero el uso del poder blando puede mostrar un camino hacia una mayor influencia regional e incluso global. El éxito de la ola cultural coreana (hanllyu), transmitida a través de dramas televisivos y otras formas de cultura popular, ha alentado este nuevo pensamiento.

Dentro de la comunidad política en Seúl, algunos han criticado esta nueva atención a la diplomacia del poder blando. Señalan que gran parte del debate carece de descripciones concretas de cómo sería el ejercicio del poder blando coreano. Otros argumentan que Corea del Sur estaría mejor contribuyendo recursos al mundo antes de hablar apresuradamente de poder blando. A pesar de un fuerte aumento en su asistencia al desarrollo en todo el mundo, su AOD (Asistencia Oficial al Desarrollo) sigue siendo solo un modesto 0,05 por ciento de su Producto Interno Bruto, que ascendió a 455,3 millones de dólares estadounidenses en 2006. Esta proporción está muy por debajo del promedio del 0,3 por ciento logrado por las naciones miembros del Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la OCDE. La contribución de Corea del Sur a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) a través de las Naciones Unidas u otras operaciones militares multilaterales es más impresionante. Hasta la fecha, ha enviado unos 30.000 soldados como parte de actividades de mantenimiento de la paz a dieciocho países y veintiuna regiones desde que envió por primera vez ingenieros del ejército a Somalia en 1993. La mayor parte de las actividades de OMP de Corea ha implicado el envío de cientos de fuerzas no combatientes a Afganistán desde febrero de 2002 (con regreso previsto para diciembre de 2012) y unos 20.000 efectivos no combatientes a Irak desde septiembre de 2004 hasta diciembre de 2008. Ambos compromisos contaron con el respaldo de resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU. Y a mediados de marzo de 2009, un destructor coreano con soldados de las Fuerzas Especiales a bordo fue enviado a Oriente Medio para escoltar buques coreanos en peligro de ser secuestrados por piratas somalíes. Recientemente, el destructor rescató un barco holandés que tenía piratas en persecución.

¿Por qué los estrategas de Corea del Sur han comenzado a integrar el ejercicio del poder blando en la política exterior, en lugar de basar la política en cuánto contribuyen en dinero, recursos y personal? El debate sobre el poder blando en la diplomacia coreana ha avanzado en el contexto de otros dos debates importantes. Uno cuestiona si Corea del Sur debería mejorar su estatus siendo un contribuyente más responsable a la comunidad global. Siendo un país pobre pero ahora rico y desarrollado, ¿sería mejor que se centrara en ayudar a los países en desarrollo aumentando su ayuda internacional? Esta noción de buena fe de devolver lo que Corea del Sur debe al mundo se mezcla, sin embargo, con el deseo de aumentar su influencia global. El otro debate se refiere a cómo definir el papel estratégico de Corea del Sur en la región de Asia Nororiental. Rodeada de potencias fuertes como China, Japón y Rusia, Corea del Sur ha buscado equilibrar sus relaciones con las potencias para garantizar su supervivencia y prosperidad.

Corea Global Buscando el Poder Blando

A principios de la década de 1990, la emergente política exterior de Corea del Sur posterior a la Guerra Fría se centró en normalizar las relaciones con los antiguos países socialistas y ampliar sus lazos regionales, especialmente con China y Rusia. Si bien se mantuvo anclada en su fuerte alianza con Estados Unidos, Corea adoptó una política exterior multilateral a través de su membresía en las Naciones Unidas y otros regímenes internacionales. Como país dependiente del comercio, Corea se adhirió rígidamente al principio de no discriminación del libre comercio liderado por el GATT-OMC (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, luego Organización Mundial del Comercio). La participación en el régimen de Cooperación Económica Asia-Pacífico se consideró justificada porque está orientada al "regionalismo abierto". Al mismo tiempo, sin embargo, el fin de la Guerra Fría marcó el interés de Corea del Sur en el multilateralismo basado en la región, especialmente en lo que respecta a las operaciones de seguridad. Corea del Sur presentó una propuesta para un Diálogo de Seguridad de Asia Nororiental (NEASED) en la Reunión de Altos Funcionarios del Foro Regional de Asia de 1994 en Bangkok. Pero en lugar de una institución de Asia Nororiental, se creó el Foro Regional de la ASEAN (ARF) en 1994 y se estableció la ASEAN Plus Tres (APT) en 1995 con la membresía adicional de Corea del Sur, China y Japón. Tras la crisis financiera de 1997-98, Asia Oriental recibió una atención más seria como región estratégica por parte de los líderes coreanos. El presidente Kim Dae-jung apoyó activamente la cooperación regional cuando propuso la formación de un Grupo de Visión de Asia Oriental y un Grupo de Estudio de Asia Oriental dentro del marco de la APT. Tras esos esfuerzos, el presidente Roh Moo-hyun reenfocó la atención estratégica de Corea en Asia Nororiental y promovió el lema de una "Era de Paz y Prosperidad en Asia Nororiental". El papel de Corea del Sur se redefinió como el de una "nación central" o un "equilibrador regional" para lograr este objetivo. Cuando estos roles fueron criticados como demasiado ambiciosos e inviables para una potencia media, se utilizaron expresiones más moderadas, como describir a Corea del Sur como una nación "puente" o de "cooperación". Ante un número creciente de acuerdos de libre comercio bilaterales y regionales, el gobierno de Roh persiguió vigorosamente acuerdos de libre comercio en todo el mundo con un número significativo de países, incluido Estados Unidos (Lee 2008).

El nuevo gobierno de Lee ha propuesto desde el principio la "diplomacia pragmática" como una nueva formulación de su enfoque internacional. Desde sus primeras etapas, el nuevo gobierno se propuso distinguirse de los gobiernos anteriores enfatizando la necesidad de fortalecer la alianza coreano-estadounidense, exigiendo más reciprocidad a Corea del Norte y persiguiendo una diplomacia regional y global más proactiva. Durante la campaña electoral, se abogó por una mayor contribución internacional a través de una mayor financiación de la AOD y una participación más visible en operaciones de mantenimiento de la paz. El gobierno de Lee prometió aumentar la AOD de Corea del Sur al nivel de los miembros del Comité de Asistencia al Desarrollo de la OCDE y enviar unos 3.000 soldados de OMP al extranjero. La "diplomacia de contribución internacional" comenzó a tomarse más en serio a medida que "Global Korea" emergió como la nueva marca de diplomacia pública. Si el lema Segyehwa (globalización) bajo el gobierno de Kim Young-sam (1993-1998) subrayó la extensión de la apertura del mercado y la adaptación a los estándares y normas internacionales, "Global Korea", una década después, refleja la responsabilidad de un país avanzado de responder a los problemas en el extranjero que amenazan la paz internacional y la seguridad humana.

Es difícil decir si esta nueva diplomacia se basa en valores profundos e ideas sustantivas. Más bien, esta contribución internacional parece motivada por la aspiración de mejorar la visibilidad nacional y cierto interés en asegurar recursos energéticos. Sin embargo, los estrategas coreanos son muy conscientes de que los esfuerzos por promover la posición internacional de Corea fracasarán si su contribución internacional se considera un mero instrumento para asegurar recursos energéticos en el extranjero.

La contribución internacional a nivel global también puede adoptar la forma de cooperación bilateral. Los líderes coreanos han estado abordando la necesidad de cooperar con Japón y China, así como con Estados Unidos, en desafíos globales. Al igual que en el caso de los dos gobiernos anteriores, la política prospectiva del presidente Lee hacia Japón, con la intención de dejar atrás los problemas históricos pasados entre los dos países, se vio una vez más interrumpida y marginada por las controversias sobre los libros de texto de historia. En las relaciones bilaterales recientes con Japón, los gestos proactivos del gobierno coreano a menudo se vieron empañados por la aprobación por parte del gobierno japonés de controvertidos libros de texto de historia de derecha. A medida que este patrón se volvió rutinario, tanto el gobierno coreano como el japonés comenzaron a ver la utilidad de mejorar la cooperación bilateral ayudando a los países en desarrollo o realizando misiones de mantenimiento de la paz juntos. Traducir la cooperación bilateral en un proyecto a nivel regional o global con Japón o Estados Unidos probablemente fortalecerá la futura diplomacia coreana. A marzo de 2009, Corea y Japón habían discutido la posibilidad de combatir a los piratas somalíes, así como de asistir juntos en proyectos de desarrollo en Afganistán. Ambos gobiernos establecieron el objetivo de estas nuevas políticas como una "contribución global".

Cuando la nueva diplomacia de Corea se aventura en la contribución internacional de forma bilateral o multilateral, el poder blando es cada vez más visto como un ingrediente atractivo de la política exterior que puede hacer que la presencia de Corea sea más aceptable y efectiva.

Poder Blando en la Definición del Rol Estratégico de Corea del Sur en la Región

Mientras los estrategas coreanos evalúan el poder blando coreano en lugares tan lejanos como Asia Central, América Latina y África, su interés en el poder blando ha sido intenso en el contexto de la definición del rol estratégico de Corea del Sur en Asia Nororiental y especialmente en la relación tripartita Corea-China-Japón. Si el poder blando puede ser un sustituto del déficit de poder duro de Corea en comparación con los otros dos, esta relación tripartita es la más desafiante en la que Corea puede definir su rol respetable con la ayuda del poder blando.

Yul Sohn describió que la estrategia de poder blando de Corea del Sur debería adaptarse a su estatus de potencia media, es decir, no como creadora de poder, sino como árbitra o intermediaria de poder. Dado que el éxito en el rol de árbitro dependería de la credibilidad otorgada por las potencias competidoras, Corea del Sur puede tener una ventaja en este aspecto, ya que está libre de cualquier mala conducta histórica de un país como Japón y no es tan intimidante como China. Pide a Corea del Sur que invierta en bienes públicos regionales y globales para adquirir poder blando (Sohn 2008). Chaesung Chun se hace eco de estos sentimientos argumentando que la imagen nacional y los valores de Corea del Sur para una "Corea Global" deberían ser prósperos, democráticos, modestos, no amenazantes y culturalmente sincréticos, ya que muchos países del Tercer Mundo ven a Corea del Sur como un modelo con su logro simultáneo de desarrollo y democratización. En la región de Asia Nororiental, rodeada de poder duro, Corea del Sur puede mediar rivalidades entre grandes potencias o incluso cambiar la lógica básica del orden regional basándose en recursos de poder blando. Para ello, Corea del Sur necesita generar ideas y conocimientos políticos y ejercer una política regional normativa practicando la justicia y desempeñando un papel equilibrado (Chun 2008).

Si bien quedan muchas preguntas por responder, como si los surcoreanos están preparados para apoyar a su gobierno en inversiones en bienes públicos regionales y globales, o si el nacionalismo surcoreano es lo suficientemente abierto y resiliente como para fusionarse con el poder blando, está claro que los observadores surcoreanos esperan que el poder blando ayude a Corea del Sur en su búsqueda de identidad y rol en el orden regional y mundial. Si Corea del Sur tiene poder blando frente a China o Japón, ¿dónde y cómo puede Corea cultivar esta herramienta política? Las seis encuestas transnacionales del CCGA-EAI realizadas en 2008 revelan que el papel intermediario de Corea es posible porque tanto los japoneses como los chinos tienden a ver el poder blando coreano de manera más positiva que el uno del otro (Chicago Council on Global Affairs 2009).

Estatus del Poder Blando Coreano

En el Anuario de Competitividad Mundial 2008 del IMD, Corea del Sur se clasificó en el puesto trigésimo primero entre cincuenta y cinco países encuestados. Esta clasificación bajó dos puestos respecto al año anterior. Esta clasificación general fue decepcionante para Corea, ya que muchos otros países asiáticos obtuvieron mejores resultados (Taiwán fue decimotercero; China, decimoséptimo; Malasia, decimonoveno; Japón, vigésimo segundo; Tailandia, vigésimo séptimo; e India, vigésimo noveno, sin mencionar las economías consistentemente de primer nivel como Singapur y Hong Kong). Este conjunto de datos utiliza 331 criterios, dos tercios de los cuales son datos duros y un tercio de una encuesta anual de opinión ejecutiva. Excepto en la categoría de infraestructura, la competitividad de Corea del Sur tiende a ser menor en otras tres categorías: eficiencia empresarial, eficiencia gubernamental y desempeño económico.

A diferencia de esta evaluación basada en el desempeño económico, la encuesta del CCGA-EAI buscó medir las actitudes asiáticas con respecto al poder blando. Solo seis países —China, Japón, Corea del Sur, Estados Unidos, Indonesia y Malasia— fueron encuestados durante enero y febrero de 2008, y la encuesta no preguntó a los países más fuertes sobre el poder blando de Indonesia y Vietnam. Por lo tanto, estos datos son más útiles para verificar las percepciones mutuas de poder blando de China, Japón, Corea del Sur y Estados Unidos, los cuatro actores de los asuntos de Asia Nororiental.

La Tabla 1 ilustra el poder blando promedio percibido mutuamente entre seis países. El hallazgo general es que China todavía está por detrás de Estados Unidos en términos de poder blando en Asia, y Corea del Sur se clasifica mejor que China en Estados Unidos y Japón. Corea del Sur ocupa el segundo lugar tanto en China como en Japón, ya que se clasifican mutuamente su poder blando más bajo que el de Corea del Sur.

China considera el poder blando de Corea más fuerte que el de Japón por 64,8 a 61,6. Japón también considera el poder blando de Corea más atractivo que el de China por un margen de 56,0 a 51,4. El papel mediador de Corea en cualquier competencia entre China y Japón parece prometedor. Corea está rezagada en Vietnam, pero la diferencia con China es mínima. Corea sufre en Indonesia, obteniendo solo 63,2.

Cuando la puntuación promedio de poder blando que Corea otorga a cada país se resta de la puntuación que Corea recibe de cada país, el déficit es mayor en el caso de Estados Unidos (23). Es decir, los surcoreanos consideran que Estados Unidos es mucho más atractivo de lo que los estadounidenses creen que Corea del Sur lo es. El déficit de poder blando de Corea con Japón es de 9, lo que sugiere que los coreanos consideran a Japón algo más atractivo de lo que los japoneses consideran a Corea. Por otro lado, Corea tiene un superávit de poder blando de 10 puntos con China, lo que significa que los chinos consideran a Corea más atractivo que al revés.

La Figura 1 muestra el poder blando de Corea del Sur en cinco áreas según la percepción de los países encuestados. La percepción estadounidense del poder blando de Corea es la más débil en todas las áreas, mientras que la percepción vietnamita del poder blando de Corea es la mayor entre las áreas encuestadas (a los vietnamitas no se les preguntó qué pensaban sobre el poder blando político de los otros cuatro países). Los chinos e indonesios responden al poder blando de Corea del Sur de manera similar, excepto en el área de la cultura. La cultura islámica de Indonesia puede no encontrar atractiva la cultura confuciana coreana

a diferencia de los chinos, que tienen una afinidad cultural con los coreanos. Los japoneses consideran que el poder blando de Corea es consistentemente más débil de lo que lo consideran los chinos. En particular, consideran débil la diplomacia de Corea. Si examinamos el poder blando de Corea del Sur frente al poder blando de China y Japón, Corea del Sur va a la zaga de China (excepto en Japón) y de Japón. El poder blando del capital humano de Corea del Sur también parece desventajoso en comparación con el de China y Japón.

Vietnam es una excepción, donde el poder blando del capital humano de Corea se considera tan importante como el de China. Más vietnamitas desean enviar a sus hijos a recibir educación superior en Corea del Sur que en China. En las áreas restantes de poder blando, Corea del Sur tiene ventajas sobre China. En el área del poder blando político, se sitúa mejor que China tanto en Estados Unidos como en Japón, ya que China es vista como poco atractiva en términos de cuestiones relacionadas con la democracia. Curiosamente, las personas en Estados Unidos y Japón también consideran que el poder blando diplomático de China es más débil que el poder blando diplomático de Corea del Sur. La diplomacia de Corea del Sur fue vista por los vietnamitas como igualmente atractiva que la de China. Además, el poder blando cultural de Corea del Sur se considera más atractivo que el de China en Japón. Kurlantzick, quien ha argumentado a favor de la diplomacia de "ofensiva de encanto" de poder blando de China a través del comercio, la inversión y la AOD, reconoce que China está por detrás de Japón y Corea en la obtención de poder blando en Asia Oriental a través de la cultura popular (Kurlantzick 2007a, b).

Fomentando el Poder Blando

El poder blando puede ser cultivado por los contemporáneos a través de esfuerzos tanto públicos como privados. Nye escribe que el poder blando de un país descansa principalmente en tres recursos: una valoración positiva de su cultura, el respeto por sus valores políticos en casa y en el extranjero, y que sus políticas exteriores sean vistas como legítimas y con autoridad moral (Nye 2004). La experiencia coreana de democratización tras el desarrollo económico proporciona un modelo alcanzable para los países en desarrollo. Su posición de potencia media menos amenazante haría que los países más pequeños estuvieran más inclinados a cooperar con ella, mientras que otras potencias medias como Australia y Canadá encontrarían en Corea del Sur un socio atractivo para desarrollar un frente común para resolver conflictos en la política internacional.

El poder blando de un país opera en constante interacción con su poder duro. Recientemente, Nye ha abogado por el "poder inteligente", la capacidad de combinar el poder duro de la coerción o el pago con el poder blando de la atracción en una estrategia exitosa, y enfatiza tener "inteligencia contextual" como una habilidad de diagnóstico intuitivo para comprender el contexto contemporáneo de la política exterior en casa y en el extranjero para crear poder inteligente (Nye 2008). ¿Tiene Corea del Sur tal inteligencia contextual? Para fortalecer el poder blando, los estrategas coreanos han explorado la diversa mezcla de poder duro y blando. ¿Cómo utilizar la AOD para mejorar la imagen nacional de Corea del Sur? ¿Cómo pueden las actividades de OMP contribuir al papel de Corea como constructora de paz? ¿Cómo hacer que el éxito comercial de los dramas y canciones populares coreanas sea más duradero como poder blando cultural? ¿Cómo utilizar a los estudiantes y funcionarios públicos de los países en desarrollo? Estas son el tipo de preguntas que los estrategas de Corea se plantean con frecuencia. A veces, la distinción entre poder duro y blando es difícil de evaluar, como en el caso de la AOD coreana. La propia experiencia de rápido desarrollo de Corea del Sur se percibe ahora comúnmente como poder blando que imbuye el espíritu de "tú puedes hacerlo como nosotros". Por lo tanto, la AOD se define no tanto como asistencia financiera, sino como la transferencia de una experiencia exitosa que es en sí misma el poder blando de Corea del Sur.

Si la atracción de estos recursos puede producir los resultados políticos deseados es difícil de probar empíricamente, ya que es casi imposible establecer la cadena causal entre la atracción de un país y resultados políticos específicos. Sin embargo, los análisis estadísticos sugieren que la percepción del poder blando de un país va de la mano con la percepción internacional de su influencia. Si existe una brecha entre el reconocimiento e influencia internacional de Corea y su poder económico y militar, es el momento adecuado para nutrir el poder blando del país a través de contribuciones internacionales en lugar de esperar a que la brecha se cierre con el tiempo.

A este respecto, en la actualidad y más aún en el futuro, es probable que Corea del Sur persiga la diplomacia del poder blando tanto en la política regional como en la global. Cuando el presidente Lee Myung-bak anunció la Nueva Diplomacia Asiática de su gobierno en su visita a Indonesia en marzo, por ejemplo, la búsqueda de cooperación activa de Corea del Sur con los países asiáticos para responder a la crisis financiera, el cambio climático y la asistencia al desarrollo se definió como diplomacia de poder blando. Una condición descuidada pero significativa para construir el poder blando de Corea sería alinear las normas y valores internos de manera más consistente con el objetivo de la diplomacia del poder blando. Las exportaciones coreanas exitosas a nivel internacional, como los productos electrónicos Samsung o LG y los automóviles Hyundai, han sembrado la semilla para que las marcas comerciales se conviertan en poder blando. Recientemente, la ola cultural coreana ha entusiasmado a Asia. Si el intento actual del gobierno coreano de transformar este éxito liderado por el sector privado en diplomacia pública tiene éxito, la sociedad civil en Corea deberá abrazar los asuntos mundiales de manera más abierta y participar en ellos de manera más activa como miembros de una comunidad regional o global.■