[ADRN Issue Briefing] Закон Индии о квотах для женщин меняет правила игры для инклюзивной гендерной политики

Введение

В историческом решении индийский парламент на специальной сессии недавно принял давно ожидаемый законопроект о резервировании мест для женщин (официально называемый Nari Shakti Vandan Adhiniyam, 2023). Законодательство (106-я поправка к Конституции), получившее одобрение президента 28 сентября, устанавливает требование резервировать одну треть от общего числа мест в Лок Сабхе (нижняя палата парламента), Видхан Сабхе (законодательные собрания штатов) и Законодательном собрании Национального столичного округа Дели (Pathak and Roy 2023). Закон вступит в силу после завершения переписи населения в 2026 году и определения избирательных округов, которые будут служить основой для распределения мест для женщин (Правительство Индии 2023). Согласно новому законодательству, это резервирование будет действовать в течение 15 лет и может быть продлено парламентом. Кроме того, распределение мест, зарезервированных для женщин, будет меняться после каждого определения округов. Новый закон, после его вступления в силу, увеличит число женщин-членов парламента (Лок Сабха) до 181 места (с нынешних 82) и членов законодательных собраний (Видхан Сабха) до 2000 (в настоящее время 740).

Принятие исторического законопроекта о резервировании мест для женщин является результатом 27-летней неустанной борьбы активисток и его решительных сторонников. Хотя вопрос о резервировании мест для женщин был поднят в 1980-х годах, первая серьезная попытка принять законодательство была предпринята в 1996 году тогдашним правительством Конгресса. Несмотря на неудачу, дальнейшие попытки были предприняты рядом правительств в центре в 1998, 1999 и 2008 годах. Наиболее серьезная попытка принять законодательство была предпринята в 2010 году тогдашним правительством Объединенного прогрессивного альянса (UPA) во главе с Конгрессом. Законопроект о резервировании мест для женщин в Лок Сабхе и законодательных собраниях штатов был принят в Раджья Сабхе (верхняя палата) в 2010 году, но не получил одобрения Лок Сабхи из-за сильного сопротивления политиков из центральных штатов (Rajvanshi 2023). Наконец, законопроект был успешно продвинут правительством Бхаратия Джаната Парти (BJP) при почти единодушном согласии оппозиционных партий. Конечно, потребовались десятилетия построения консенсуса и повышения политической осведомленности и чувствительности к гендерному равенству, чтобы принять это важное законодательство в большой стране с сильными патриархальными нормами и жесткими социальными обычаями (Manoj C G 2023).

Долгая борьба за гендерное равенство

Веской причиной для увеличения числа женщин в парламенте и ассамблеях стало крайне низкое представительство женщин в политике. Например, последний Отчет о глобальном гендерном разрыве ставит Индию на 141-е место из 185 стран (World Economic Forum 2023). Это явно видно по низкому представительству женщин в высших эшелонах политики. По последним данным, женщины занимают только 15,2% мест в Лок Сабхе и 13,9% в Раджья Сабхе (Fleck 2023). В законодательных собраниях штатов или Видхан Сабхах среднее представительство женщин еще ниже и составляет менее 10% (Bhatt 2021; Ramakrishnan et al. 2021). В некоторых штатах, таких как Нагаленд, представленность женщин в ассамблеях составляет всего 3,1%. Скромное 14%-ное представительство женщин в национальном парламенте отражает глубоко укоренившееся структурное гендерное неравенство. Основным барьером является то, что очень немногие женщины получают возможность баллотироваться на выборах. Например, обе национальные партии, Конгресс и BJP, выставили всего 54 и 53 кандидаток соответственно на всеобщих выборах 2019 года ("India Today 2019).

В сравнении с мировыми и региональными показателями, гендерное представительство в Индии выглядит удручающе. По данным IPU Parline, глобального ресурса, отслеживающего статистику национальных парламентов, по состоянию на май 2022 года средняя доля женщин в этих парламентах по всему миру составляла 26,2% (14% для Индии). Хотя Америка, Европа и Африка к югу от Сахары превзошли этот мировой средний показатель по представительству женщин, такие регионы, как Азия, Тихий океан, Ближний Восток и Северная Африка (MENA), отстали по представительству женщин (Ghosh 2022).

Однако стоит отметить, что даже в отстающих регионах Азии, и в частности Южной Азии, Индия показывает худшие результаты с точки зрения гендерного представительства в политике. По последним данным IPU, в Южной Азии Непал имел 33,6% женского представительства, Бангладеш — 20,9%, Пакистан — 20,5%, Бутан — 17,4%. Только Шри-Ланка имела 5,3% (IPU 2022). Афганистан не был включен в это исследование, но данные Всемирного банка за 2021 год указывают на то, что в последнем парламенте Афганистана до прихода к власти талибов доля женщин составляла 27%. Хотя ряд женщин заняли посты главных министров (глав правительств штатов), в том числе в некоторых политически напряженных штатах, таких как Уттар-Прадеш, Тамилнад, Западная Бенгалия, Раджастхан, они продолжают сталкиваться с множеством препятствий, особенно с патриархальными нормами, сексизмом, институциональной дискриминацией, насилием, отсутствием поддержки со стороны учреждений и другими факторами, мешающими им баллотироваться на политические должности (Brechenmacher 2023).

Таблица 1. Средний мировой показатель представленности женщин в парламенте

f2e34dd1a320d063

Источник: IPU Parline: Глобальные данные о национальных парламентах (по состоянию на май 2022 г.)

Рисунок 1. Представленность женщин в Лок Сабхе

Источник: PRS Legislative Research 2023

Таблица 2. Представленность женщин в парламенте по географическим регионам

f2e34dd1a320d063

Источник: IPU Parline: Глобальные данные о национальных парламентах (по состоянию на май 2022 г.)

Впечатляющие истории успеха на местном уровне

Однако Индия добилась значительных успехов в обеспечении гендерного равенства на местном уровне. В 1990-х годах Индия внедрила новаторскую децентрализованную систему управления на местном уровне (как в сельских, так и в городских районах) (Shanker 2014). Принятие исторических 73-й и 74-й поправок к Конституции, направленных на создание возможностей для местного планирования, более эффективной реализации и лучшего мониторинга различных программ социального и экономического развития по всей стране, включало наиболее преобразующее положение о резервировании одной трети от общего числа мест в местных органах власти для женщин (Joshi 2018; Chawla 2021). Недавние исследования показали, что этот закон привел к значительному увеличению политического участия женщин на низовом уровне (Sahoo and Chavaly 2022). В результате 20 из 28 штатов Индии впоследствии повысили квоту для женщин до 50 процентов избираемых должностей в сельских местных органах власти. В результате этого на различных уровнях местного самоуправления появилось огромное количество — 1,45 миллиона — избранных женщин-представителей.

Важно отметить, что гендерная квота на низовом уровне способствовала расширению политических прав и возможностей женщин. Согласно недавнему отчету, около 44 процентов должностей в местных органах власти Индии в настоящее время занимают женщины (Joshi 2022). Это выдающееся достижение ставит Индию в авангарде стран мира, продвигающих расширение политических прав и возможностей женщин на местном уровне. Индия превосходит другие крупные страны, такие как Франция, Великобритания, Германия и Япония, в этом отношении и даже превышает среднемировой показатель в 34,3 процента. Хотя в прошлом высказывались опасения, что женщины на зарезервированных местах могут быть использованы мужчинами-политиками, недавние исследования показывают, что участие в общественной жизни и прохождение программ обучения лидерским навыкам способствовали появлению многочисленных компетентных и способных женщин-лидеров в местном политическом ландшафте Индии (PRIA 1999). Последовательный рост представленности женщин в местной политике и развитие политической активности среди женщин-лидеров благодаря резервированию мест в местных органах власти предлагают модель для расширения политического участия женщин в национальной и государственной политике. Это становится особенно актуальным, когда закон Nari Shakti Vandan Adhiniyam будет введен в действие.

Некоторые опасения, но обнадеживающие перспективы

Хотя принятие законопроекта о резервировании мест для женщин давно назрело и, вероятно, откроет важнейшее демократическое пространство для женщин на высших уровнях, путь к большему гендерному равенству все еще будет долгим и трудным. Во-первых, существует множество препятствий для нового законодательства. Во-первых, законодательство о квотах для женщин не будет введено в действие немедленно. Его реализация зависит от завершения и публикации новой переписи населения и процесса делимитации, который, как ожидается, начнется в 2026 году. Реальный риск для нового законодательства заключается в серьезной неопределенности относительно судьбы делимитации. Следует напомнить, что делимитация, которая является основным предметом споров между южными и северными штатами, заморожена с 1976 года. Учитывая, что этот процесс, вероятно, откроет линии разлома в хрупкой федеральной системе Индии, неясно, примет ли правительство решение по этому вопросу. Таким образом, меч делимитации висит над судьбой законопроекта о резервировании.

Во-вторых, существуют спекуляции относительно характера и контуров нового закона и его последующего внедрения. Учитывая, что новое законодательство не затрагивает вопросы представительства женщин из других отсталых классов (OBC), которые составляют значительную часть населения, существуют опасения, что женщины из таких отсталых групп могут быть лишены преимуществ квотного закона (Dahiya 2023). Кроме того, ряд политических партий, особенно из штатов «хинди-сердцевины», также потребовали подквоты для женщин из отсталых классов и религиозных меньшинств (Sinha 2023). Необходимо проявлять осторожность, чтобы квотный закон приносил пользу не только политическим династиям, а также женщинам из городских и экономически более обеспеченных слоев населения. (Agnes 2023).

В-третьих, некоторые аналитики опасаются, что женщины-кандидаты, скорее всего, будут выдвигаться членами семьи или покровителями, которые в конечном итоге будут влиять на их решения или контролировать их. Таким образом, существуют шансы, что прокси будут принимать решения в парламенте и ассамблеях.

В-четвертых, законопроект не решает проблему недостаточного представительства женщин в Раджья Сабхе, а также в законодательных советах штатов (верхняя палата законодательных органов штатов), которые также избирали крайне низкую долю женщин в качестве членов до сих пор.

Наконец, существуют серьезные опасения, что новая система с ротацией мест каждые пять лет может создать неопределенность и нестабильность в избирательном процессе (Agnes 2023). Смена избирательных округов каждые пять лет негативно скажется на преемственности и подотчетности избранных представителей перед их избирателями.

Несмотря на эти недостатки и некоторую неопределенность относительно фактического внедрения, новый закон обещает многое в плане гендерного равенства и управления, которое подотчетно женщинам в Индии. Учитывая многочисленные положительные результаты, достигнутые благодаря гендерной квоте на местном уровне, многие аналитики считают, что увеличение присутствия женщин в парламенте и ассамблеях штатов может сделать политическое пространство более чувствительным к потребностям и чаяниям женщин. Кроме того, как показывает мировой опыт и собственный эксперимент Индии на местном уровне, большее количество женщин в ключевых директивных органах может привести к увеличению расходов на здравоохранение, образование, санитарию и программы развития, которые приносят пользу женщинам и детям. Короче говоря, новое законодательство может стать поворотным моментом для гендерного равенства в большой стране, отмеченной жесткими патриархальными нормами и социальными условиями. ■

Список литературы

Agnes, Flavia. 2023. “Real commitment to women’s representation will be seen in 2024 Lok Sabha polls.” The Indian Express. September 25. https://indianexpress.com/article/opinion/columns/womens-reservation-bill-the-inclusion-test-8954328/

Bhatt, Pankhuri. 2021. “Women’s Representation in India’s State Legislative Assemblies.” Samvidhi. July 11. https://www.samvidhi.org/post/women-s-representation-in-india-s-state-legislative-assemblies

Brechenmacher, Saskia. 2023. “India’s New Gender Quota Law Is a Win for Women – Mostly.” Carnegie Endowment for International Peace. September 26.

Chawla, Akshi. 2021. “A revolution in local politics.” IDR Online. January 22. https://idronline.org/a-revolution-in-local-politics-women-participation/

Dahiya, Himanshi. 2023. “‘Quota within quota’: Understanding Caste Dynamics of Women’s Reservation Bill.” The Quint. 19 сентября. https://www.thequint.com/news/politics/womens-reservation-bill-caste-politics-bjp-congress-bsp-rjd

Fleck, Anna. 2023. “Путь Индии к большему гендерному равенству в парламенте.” Statista. 26 сентября. https://www.statista.com/chart/30910/share-of-women-in-indias-lower-house-and-upper-house/

Ghosh, Ambar Kumar. 2022. “Представленность женщин в парламенте Индии: измерение прогресса, анализ препятствий.” ORF Occasional Paper No. 382.

Правительство Индии. 2023. “Закон о поправках к Конституции (Сто шестая поправка) 2023 года.” 28 сентября. https://egazette.gov.in/WriteReadData/2023/249053.pdf

India Today. 2023. “724 женщины, 4 трансгендерных кандидата в борьбе за места в Лок Сабхе 2019 года.” 23 мая. https://www.indiatoday.in/elections/lok-sabha-2019/story/724-women-4-transgender-candidates-in-fray-2019-lok-sabha-1532288-2019-05-22

Межпарламентский союз: МПС. 2022. “Parline – глобальные данные по национальным парламентам.” https://data.ipu.org/women-averages?month=5&year=2022&op=Show+averages&form_build_id=form-8t9vx839F4GPWWbSuGDMqsgQed3R3GlWQbSgtwIS96M&form_id=ipu__women_averages_filter_form

Joshi, Madhu. 2018. “Содействие участию женщин в низовом самоуправлении: работающие стратегии.” IDR Online. 26 сентября. https://idronline.org/promoting-women-in-grassroots-governance-strategies-that-work/

Joshi, Ritika. 2022. “Данные показывают, что 44 процента мест в местных органах власти Индии занимают женщины.” Shethepeople. 27 августа. https://www.shethepeople.tv/news/un-women-in-local-government-seats/

Manoj C G. 2023. “Висит на волоске 27 лет: как законопроект о резервировании мест для женщин постоянно откладывался в ходе его бурного обсуждения.” The Indian Express. 19 сентября. https://indianexpress.com/article/political-pulse/hanging-fire-for-27-years-how-women-reservation-bill-kept-lapsing-through-its-tumultuous-journey-8945864/

Pathak, Vikas, and Esha Roy. 2023. “Законопроект о резервировании мест для женщин получил одобрение парламента.” The Indian Express. 22 сентября. https://indianexpress.com/article/india/womens-bill-gets-parliament-seal-33-per-cent-quota-for-women-in-lok-sabha-state-assemblies-set-to-become-law-8950720/

Participatory Research in Asia: PRIA. 1999. “Женское лидерство в институтах Панчаяти Радж: анализ шести штатов.” https://pria.org/knowledge_resource/1533206139_Women’s%20Leadership%20in%20Panchayati%20Raj%20Institutions.pdf

Rajvanshi, Astha. 2023. “Почему законопроект о резервировании мест для женщин в Индии является важным шагом вперед.” Time. 22 сентября. https://time.com/6316383/india-womens-reservation-bill/

Ramakrishnan, Anoop, N R Akhi, Manish Kanadje, and Mridhula Raghavan. 2021. “Разъяснение: доля женщин и молодежи в новых законодательных собраниях штатов.” The Indian Express. 5 мая. https://indianexpress.com/article/explained/assembly-elections-benal-tamil-nadu-kerala-share-of-women-youth-in-new-assemblies-7300884/

Sahoo, Niranjan, and Keerthana Chavaly. 2022. “Децентрализация @75: как институты третьего уровня углубили демократию Индии?” ORF Expert Speak. 15 августа. https://www.orfonline.org/expert-speak/decentralisation-75-how-the-third-tier-institutions-have-deepened-indias-democracy/

Shanker, Richa. 2014. “Измерение политического участия женщин на местном уровне: опыт Индии.” https://unstats.un.org/unsd/gender/mexico_nov2014/Session%206%20India%20paper.pdf

Sinha, Shishir. 2023. “Политические партии призывают к принятию законопроекта о резервировании мест для женщин на специальной сессии парламента.” The Hindu businessline. 17 сентября. https://www.thehindubusinessline.com/news/political-parties-urge-passage-of-womens-reservation-bill-in-parliaments-special-session/article67319025.ece

World Economic Forum. 2023. Global Gender Gap Report 2023. https://www.weforum.org/publications/global-gender-gap-report-2023/

■ Нираньян Саху, доктор философии., является старшим научным сотрудником Observer Research Foundation.

■ Амбар Кумар Гхош является младшим научным сотрудником Observer Research Foundation.

■ Ответственный редактор: Пак Хан Су Исследователь EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 204) | hspark@eai.or.kr