[ADRN Issue Briefing] Предстоящие выборы и политическая нестабильность в Пакистане

Исторический контекст

Исторически выборы в Пакистане были весьма бурными. Последствия судьбоносных первых парламентских выборов 1970 года привели к гражданской войне в восточном крыле страны, тогда известном как Восточный Пакистан, и привели к распаду Пакистана в 1971 году. Военное правительство Пакистана в то время неохотно принимало мандат Авами Лиги, базирующейся в Восточном Пакистане – партии, которая получила общее большинство в стране и абсолютное большинство в восточной провинции. Партия хотела конфедеративного типа автономии для провинций в целом и Восточного Пакистана в частности, что было неприемлемо для военных, доминируемых Западным Пакистаном.

К настоящему времени Пакистан провел десять всеобщих выборов после первых выборов в 1970 году. Пакистан имеет парламентское правительство с двумя палатами. Парламентский лидер большинства или коалиции партий в избираемой народом Национальной ассамблее избирается премьер-министром (PM) и является главным исполнительным директором страны. Пакистан является федерацией с четырьмя провинциями. Каждая провинция имеет провинциальную ассамблею, которая избирает своего соответствующего главного исполнительного директора, а именно главного министра (CM). С 1970 года выборы в Национальную ассамблею и провинциальные ассамблеи проводятся примерно в одно и то же время с разницей максимум в 10 дней между выборами в Национальную и провинциальные ассамблеи в 1970 году. Начиная с 7-х выборов в 1997 году, выборы в национальную и четыре провинциальные ассамблеи проходят в один и тот же день. Одновременные выборы во все пять ассамблей значительно сокращают расходы и другие сложности, с которыми столкнется страна, если выборы в различные ассамблеи пройдут в разные дни с разницей в несколько месяцев, если не лет. Однако Конституция страны не запрещает поэтапные выборы. Каждая ассамблея имеет срок полномочий пять лет, но премьер-министр и главный министр могут по своему усмотрению досрочно распустить национальную и провинциальную ассамблеи соответственно. Конституция требует, чтобы новые выборы в ассамблею состоялись в течение 60 дней, если она распущена по истечении срока полномочий в 5 лет. Если ассамблея распущена досрочно, новые выборы должны состояться в течение 90 дней после роспуска.[1]

Последние выборы в национальную и четыре провинциальные ассамблеи состоялись в июле 2018 года, и их соответствующие сроки полномочий начались в августе 2018 года, когда члены принесли присягу. Следовательно, эти ассамблеи должны были завершить свой срок полномочий в августе 2023 года, а их новые выборы были запланированы на октябрь 2023 года.

Политический и правовой кризис при назначении следующих выборов

Однако за последний год произошли два совершенно беспрецедентных события, которые не только нарушили графики выборов, но и вызвали беспрецедентные политические потрясения. В апреле 2022 года тогдашний премьер-министр Имран Хан потерял поддержку большинства в Национальной ассамблее и стал первым премьер-министром в истории страны, смещенным в результате вотума недоверия в парламенте.

Вскоре после свержения Имрана Хана он решил начать движение за новые выборы в ассамблеи. Первоначально он попросил всех членов Национальной ассамблеи (MNA) из своей партии, Пакистан Техрик-и-Инсаф (PTI), уйти в отставку со своих постов. Имран Хан считал, что новому правительству будет очень трудно продолжать функционировать, в то время как более трети мест в ассамблее будут вакантны. Он также полагал, что проведение дополнительных выборов на таком большом количестве вакантных мест заставит правительство провести выборы для всей ассамблеи. В то время как 123 члена Национальной ассамблеи из его партии проигнорировали его указания, остальные 123 подали в отставку. Поскольку эти отставки ожидали обработки и передачи в Избирательную комиссию после принятия спикером, новый спикер от новой правящей коалиции был избран, поскольку предыдущий спикер от PTI ушел в отставку. Новый спикер воздержался от принятия этих отставк под предлогом того, что он хотел убедиться, что отставки были подлинными и что члены Национальной ассамблеи подали их добровольно.[2]

После успешного восстания против Имрана Хана в Национальной ассамблее оппозиционные партии начали усилия по свержению правительства его партии в Пенджабе – крупнейшей провинции страны, где проживает более 56% населения страны. Эти усилия первоначально оказались успешными, и поддерживаемый PTI главный министр был заменен представителем оппозиции. Внутренние изменения произошли на фоне беспрецедентного насилия и нападения на председательствующего офицера в зале ассамблеи. Это изменение было оспорено, и пока дела рассматривались в судах, Провинциальная ассамблея Пенджаба раскололась по партийным линиям, и две равные группы провели две отдельные сессии ассамблеи в разных помещениях. Это было зрелище, которого никогда раньше не видели в истории страны.

Наконец, после нескольких поворотов событий, главный министр Пенджаба при поддержке партии Имрана Хана был восстановлен в должности. В этот момент Имран Хан принял решение, которое еще больше обострило политическую нестабильность. Он попросил главных министров Пенджаба и Хайбер-Пахтунхва (КП) – двух провинций, правительство которых контролировалось PTI Имрана Хана – распустить их соответствующие провинциальные ассамблеи. Главные министры и многие другие в партии считали досрочное роспуск ассамблей самоубийственным актом, поскольку вместе с ассамблеями их провинциальные правительства также были бы распущены почти за год до установленного срока. Однако Имран Хан остался непреклонным, и две ассамблеи были распущены по совету соответствующих главных министров – Ассамблея Пенджаба 14-го, а Ассамблея КП 18-го января 2023 года. Имран Хан считал, что перспектива новых выборов в две ассамблеи, представляющие около 70% населения страны, убедит премьер-министра и двух других главных министров провинций распустить Национальную ассамблею и оставшиеся две провинциальные ассамблеи, и провести новые выборы по всей стране – цель, которую Имран Хан решительно преследовал с того дня, как он был отстранен от должности. Даже это предположение бывшего премьер-министра не оказалось верным, поскольку федеральное правительство решило не распускать Национальную ассамблею. Две другие провинции – Синд и Белуджистан – также решили, что их провинциальные ассамблеи продолжат свою работу и завершат пятилетний срок полномочий.

Еще один политический кризис возник, когда губернатор провинции Пенджаб отказался назначить дату выборов для провинциальных выборов в Пенджабе, поскольку он правильно утверждал, что он не тот, кто распустил ассамблею (она была распущена по совету главного министра, и в соответствии с конституцией ассамблея была распущена через 48 часов после подачи совета), и что статья 105(3) Конституции уполномочивала только губернатора назначать дату, когда губернатор распустил ассамблею. Губернатор провинции КП также не назначил дату выборов под предлогом того, что ситуация с законом и порядком в его провинции была настолько плохой, что выборы не могли состояться. Эта путаница относительно ответственности за назначение даты выборов возникла потому, что это был первый случай, когда выборы в провинциальные ассамблеи должны были проводиться отдельно от выборов в Национальную ассамблею. За последние 10 всеобщих выборов с момента принятия Конституции Пакистана в 1973 году выборы в Национальную и провинциальные ассамблеи проводились почти одновременно, и Президент Пакистана назначал дату выборов. Теперь, когда выборы в Национальную ассамблею не проводились, а должны были проводиться только выборы в провинциальные ассамблеи, ожидалось, что губернаторы назначат дату выборов. К сожалению, Конституция не давала четкого ответа на вопрос, кто несет ответственность за назначение дат выборов, когда ассамблея не распускается губернатором.

Воспользовавшись разделом 57 Закона о выборах 2017 года, который уполномочивал Президента Пакистана назначать дату выборов, Президент Ариф Алви объявил 9 апреля датой выборов для обеих провинциальных ассамблей. Действия Президента были немедленно отклонены премьер-министром и почти всеми политическими партиями, кроме PTI, поскольку Президент не консультировался с Избирательной комиссией, что он должен был сделать в соответствии с разделом 57 Закона о выборах. Кроме того, Президент, согласно статье 48(1), обязан всегда действовать по совету премьер-министра, если в Конституции явно не указано, что это дискреционная власть Президента. Поскольку в Конституции нигде не указано, что назначение даты выборов является дискреционной властью Президента, он был обязан действовать по совету премьер-министра, который ни Президент не искал, ни премьер-министр не дал. Поэтому действие Президента по одностороннему назначению даты выборов было сочтено неконституционным многими экспертами по праву, помимо политиков.

Вопрос о назначении даты в Пенджабе первоначально был поднят в Высоком суде Лахора, где судья попросил Избирательную комиссию Пакистана (ECP) назначить дату выборов по согласованию с губернатором. ECP сочла это решение не соответствующим Конституции и обжаловала его в Верховном суде. Наконец, пока дела находились на рассмотрении в Высоких судах Лахора (столица Пенджаба) и Пешавара (столица КП), скамья из 9 судей Верховного суда взяла на себя решение этого вопроса. Хотя трое судей считали, что Верховному суду неуместно рассматривать дело, пока Высокие суды уже занимались им, скамья из 5 судей заслушала дело и поручила Президенту Пакистана и губернатору КП назначить даты выборов для ассамблей Пенджаба и КП после консультации с ECP. Страна продолжала погружаться все глубже в политический кризис, пока конституционные дела рассматривались.[3]

Неопределенные выборы и возможное военное вмешательство

Даты выборов в Пенджабе и КП теперь наконец определены соответственно Президентом и Губернатором, но кризис далеко не закончен. На самом деле, он обострился. В то время как Конституция требует, чтобы выборы в ассамблею проводились в течение 90 дней с даты ее досрочного роспуска, различные федеральные правительственные департаменты, такие как Финансы, Внутренние дела и Оборона, сообщили ECP, что они не смогут предоставить средства, силы безопасности и военный персонал в текущей чрезвычайной ситуации, когда страна сталкивается с худшим экономическим кризисом в своей истории и находится на грани дефолта, террористическая активность растет, а сотрудники службы безопасности заняты борьбой с ней. Вдобавок ко всему, проводится новая перепись населения, и последующее определение избирательных округов не будет завершено до августа.[4] Совет общих интересов (CCI), конституционный орган для защиты интересов провинций в федерации, под председательством бывшего премьер-министра Имрана Хана около двух лет назад решил, что следующие выборы будут основаны на новой переписи населения.

Тем временем произошли одни из самых ожесточенных столкновений между полицией и сторонниками Имрана Хана в Лахоре, когда полиция попыталась арестовать смещенного премьер-министра. Два ордера на арест без возможности внесения залога были выданы против Имрана Хана 13 марта 2023 года местными судами Исламабада после того, как он не явился в эти суды по делам о нераскрытии прибыли, полученной от продажи подарков, полученных в качестве премьер-министра (дело Тошахана – хранилище государственных подарков) и об угрозах в адрес судьи-женщины. Суды просили полицию представить его в суды 18 марта. Поэтому столичная полиция Исламабада вместе с полицией Пенджаба прибыла к его резиденции, чтобы арестовать его. Правительство могло действовать чрезмерно рьяно при попытке арестовать Имрана Хана, но арест был бы законным. Последующие столкновения между сторонниками PTI и полицией в Лахоре, когда последние вошли в резиденцию Имрана Хана с ордером на обыск, и в Исламабаде, когда Хан явился для судебного заседания, еще больше обострили политическую напряженность. Эти события усилили опасения относительно поддержания правопорядка во время предстоящих выборов, и даже проведение выборов находится под сомнением.

По мере углубления политического кризиса многие, включая Имрана Хана, считают, что новые выборы – единственный способ разрешить кризис. Другие, такие как федеральное правительство и его 13-партийная коалиция, считают, что выборы в этих обстоятельствах невозможны и не имеют смысла для разрешения кризиса.

22 марта 2023 года ECP отложила всеобщие выборы в Ассамблею Пенджаба с 30 апреля на 8 октября 2023 года, ссылаясь на статью 218(3), которая возлагает на ECP исключительную ответственность за проведение свободных и справедливых выборов, предотвращая коррупцию, и раздел 58 Закона о выборах 2017 года, который уполномочивает ECP изменять график выборов или издавать совершенно новый график. В уведомлении объемом 8 страниц ECP объяснила предысторию отсрочки, которая, вкратце, гласит, что она не может провести мирные и справедливые выборы по следующим причинам: Министерство финансов выразило невозможность предоставить дополнительные средства; Министерство обороны отказалось предоставить войска для обеспечения безопасности выборов; и провинциальное правительство сообщило, что может быть предоставлена только очень ограниченная полицейская охрана. Решение ECP так же беспрецедентно, как и серьезность множества кризисов, с которыми сталкивается страна, и в некотором смысле еще больше углубило политический кризис. PTI отреагировала гневно и готовится к уличным протестам против решения ECP в Верховном суде, который будет иметь последнее слово по графику выборов. Тем временем коалиционное федеральное правительство одобрило решение ECP и приветствовало перспективу одновременных выборов в Национальную и все провинциальные ассамблеи.

Независимо от исхода ожидаемых разбирательств в Верховном суде, перспективы разрешения кризиса слабы. Даже если Верховный суд предпишет ECP провести выборы по первоначальному графику, его исполнение не гарантировано, как это было несколько месяцев назад, когда ECP не смогла провести выборы в столичную корпорацию Исламабада, местное самоуправление федеральной столицы, несмотря на предписание Высокого суда Исламабада. В результате политический кризис может углубиться до такой степени, что военные решат вмешаться, чтобы восстановить порядок до проведения выборов.

[1] Сенат Пакистана. 2018. «Конституция Исламской Республики Пакистан». 59. https://senate.gov.pk/uploads/documents/Constitution%20of%20Pakistan%20(25th%20amendment%20incoporated).pdf

[2] Arab News. 2023. «Новая неопределенность в Пакистане с новым поворотом в саге об отставках депутатов бывшего премьер-министра Хана». https://www.arabnews.pk/node/2247086/Pakistan

[3] Maleeha, Lodhi. 2023. «Единственный выход?» https://www.dawn.com/news/1740674/the-only-way-out

[4] Ифтихар А. Хан. 2023. «Губернатор назначает выборы в ассамблею КП на 28 мая». https://www.dawn.com/news/1742266/governor-fixes-may-28-for-kp-assembly-polls

■ Ахмед Билал Мехбуб является основателем и президентом PILDAT, который имеет более чем 25-летний опыт работы на руководящих и консультативных должностях, а также более 8 лет опыта в разработке, планировании и реализации проектов в области парламентского развития, укрепления демократических институтов, демократизации, политического дискурса, мониторинга выборов и диалогов для примирения. Г-н Мехбуб считается авторитетом в области политических, законодательных и избирательных дел страны.

■ Составитель и редактор: Пак Джису, научный сотрудник EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 208) | jspark@eai.or.kr