[ADRN Issue Briefing] 扩大印度洋-太平洋地区反腐败国际合作

韩国政府将主办第二次民主峰会（S4D2）印度洋-太平洋地区会议。第二次全球峰会将于3月29日在线上举行，次日将同时线下举行四场地区会议。韩国政府选择反腐败作为一项核心议程，需要印度洋-太平洋国家进行合作以有效应对。

腐败损害人类生活的方方面面。腐败的精英阶层常常拥有“剥削性经济体制”，其目的是为自身利益而非广大社会谋取国家收入和财富。[1]一个掠夺性的腐败“流氓国家”是其中最糟糕的形式。腐败的政府通过扭曲公共需求、从公共资金中支付贿赂成本以及选择不良企业，削弱了理性经济管理的能力。[2]这种破坏性特征加剧了人与人之间的不信任，从而限制了市场发展，因为社区缺乏集体经济增长所必需的稳固合作关系。[3]此外，盗贼统治——即领导人侵吞公共机构提供的公共资金的政府——严重破坏民主，因为领导人违反民主规则以自肥为目的来维持其政治权力。因此，盗贼统治往往是专制统治。[4]透明国际（TI）已发现腐败程度越高与公民自由受侵犯的程度之间存在密切关联。[5]腐败的社会负面影响同样不容忽视。普遍存在于社会各个领域的猖獗腐败会降低人们的道德价值观和社会正义感，使得按照法治维持和治理这些社区变得更加困难。鉴于腐败对透明度、问责制和廉洁性的有害影响；民主国家应共同努力打击腐败，并积极支持彼此的反腐败努力。

印度洋-太平洋地区的腐败状况

《联合国反腐败公约》（UNCAC）是唯一具有法律约束力的全球反腐败文书，联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）是全球反腐败合作努力的牵头实体。该公约于2003年10月通过，2005年12月生效，截至2021年11月，有140个签署国和189个缔约国。它涵盖了许多不同形式的腐败，包括贿赂、影响力交易、滥用职权以及私营部门的各种腐败行为。UNODC将该公约的四个重点领域确定为预防措施、定罪和执法措施、国际合作以及资产追回。[6]

尽管该公约已实施十七年，腐败在许多国家仍然猖獗。最新的透明国际腐败感知指数（CPI）报告显示，全球公共部门腐败感知平均值连续十年保持不变，在0（高度腐败）到100（非常廉洁）的评分中仅为43分。值得注意的是，在过去十年中，有131个国家在反腐败方面没有取得显著进展。三分之二的国家得分低于50分，表明它们存在严重的腐败问题，而有27个国家则创下历史最低得分。[7]

尽管亚太地区在过去十年中在控制小额腐败方面取得了一定的进展，但未能解决巨额腐败问题导致该地区的平均得分停滞在45分。新西兰、香港和新加坡得分最高，分别为88、85和76分。柬埔寨、阿富汗和朝鲜得分最低，分别为23、16和16分。在该地区民主国家中，澳大利亚和日本获得73分，而台湾和韩国则分别为68分和62分。

《2022年法治指数 [8]》衡量了腐败的缺失，这是其法治指数的要素之一，其他要素包括政府权力限制、公开政府、基本权利、秩序与安全、监管执法、民事司法和刑事司法。在印度洋-太平洋国家中，新加坡以0.91的得分在0（腐败）至1（不腐败）的量表上名列前茅，其次是新西兰（0.88）、香港（0.83）、日本（0.82）、澳大利亚（0.81）和韩国（0.66）。然而，该地区其他国家的得分低于0.5。在腐败缺失方面排名靠前的国家，在所有八个要素的总体法治得分上也表现突出，包括新西兰（0.83）、澳大利亚（0.79）、日本（0.79）、新加坡（0.78）、韩国（0.73）和香港（0.73）。

这些指数遵循了关于非法滥用公职谋取私利（如贿赂、贪污和买票）的腐败常规定义。这些形式的腐败在较贫穷的国家最为普遍。然而，认识到存在与政治精英之间权力与利润的非非法交易相关的腐败形式也很重要。培养政治关系、竞选资金和旋转门做法是典型的例子。杨认为，这种“财富的不当影响”通常存在于富裕的民主国家，是一种“关系金”形式的腐败。在腐败按小额盗窃、巨额盗窃、跑路费和关系金四种类型衡量的15个国家中，有8个来自印度洋-太平洋地区。其中，孟加拉国和印度尼西亚在所有四种腐败类型中被认为是最腐败的。印度、中国和泰国紧随其后，分别以跑路费、关系金和小额盗窃作为最主要的腐败形式。日本、台湾和韩国的腐败程度较低，但它们的关系金腐败更为常见，这与其他许多富裕民主国家的情况类似。新加坡再次在所有类型中表现突出，成为腐败程度最低的国家，其中关系金腐败是其最高的形式。[9]

反腐败机构的推广以及当前机构独立性和能力方面的薄弱环节

尽管新加坡和香港并非民主国家，但它们在明显缺乏腐败方面值得关注。两国都拥有强大的国家官僚机构，能够有效维护秩序、安全和刑事司法。此外，它们较早地建立了独立的腐败调查机构，新加坡的腐败行为调查局成立于1952年，香港的廉政公署成立于1974年。然而，在《2022年法治指数》报告中，两国的基本权利和政府权力限制方面的得分较低。这意味着，无论这些政府目前多么廉洁，当它们的权力结构走向专制时，它们都可能陷入腐败。正如阿什勋爵的著名论断：“权力导致腐败；绝对的权力导致绝对的腐败。”

许多亚洲国家制定了刑法典和选举法来惩处腐败官员。然而，设立负责监督和调查腐败的独立机构则要等到21世纪初。韩国于2001年颁布了《反腐败法》，并于次年启动了独立反腐败委员会。该委员会后来与韩国监察员办公室和行政申诉委员会合并，并于2008年组成了现行的反腐败与民事权利委员会（ACRC）。马来西亚于1997年颁布了《反腐败法》，但于2009年颁布了一项新法律，设立了反腐败委员会，作为一个负责调查任何形式腐败和滥用权力的单一实体。蒙古于2007年成立了独立反腐败机构，而缅甸仅于2013年颁布了反腐败法，并成立了一个惩处公职人员贿赂的机构。[10]。印度也相对较早地在1988年引入了《预防腐败法》，以整合其所有与公务员腐败相关的法律。然而，该法案在2013年不得不进行修订，以纳入行贿行为。同年，设立了“Lokpal”和“Lokayuktas”来调查收到的关于公职人员腐败的投诉：[11]

尽管亚洲的反腐败法律和机构日益增多，但它们往往很薄弱。首先，这在很大程度上是因为大多数此类机构采取了政府特别机构的形式。因此，它们缺乏独立履行职责所需的政治自主权，并受到政府施加的预算限制。除非最高审计机构和其他监督机制独立运作，否则仅设立反腐败实体不足以应对巨额行政权力造成的腐败。其次，反腐败机构只有在政府提供公开透明的信息时才能有效运作。例如，除非决策过程有充分记录并且公众可以轻松获取数据，否则无法发现腐败犯罪。第三，反腐败机构通常无权直接提起腐败指控，因此它们必须与检察官和法院合作，将被认定有罪者定罪和惩罚。更根本的是，司法独立和强有力的反腐败立法需要延伸到有权有势的领导人犯下的巨额腐败案件，这些领导人常常操纵其政治地位来逍遥法外。最后，反腐败改革常常被用作权力政治的工具，以惩罚弱势民主国家中的反对派。这种反腐败运动往往是短暂的，对加强反腐败机构没有效果。

超越峰会的国际反腐败合作

随着政客、公务员、私营部门行为者和犯罪集团组建国际网络，腐败日益成为一种跨国犯罪。认识到跨国腐败的兴起，联合国大会（UNGASS）于2021年召开了反对腐败特别会议，UNCAC成员国和缔约国通过了一项决议。[12]会议通过了一项政治宣言，呼吁在腐败犯罪的预防、侦查、调查和起诉以及被没收资产的追回和返还方面加强国际合作与援助。[13]

UNCAC的印度洋-太平洋缔约方可以考虑以下几点。在预防措施方面，最值得关注的领域将是根据国内法原则，赋予反腐败机构、最高审计机构和其他监督机构独立性。借此机会，在S4D2反腐败议程下进行召集，该公约的印度洋-太平洋国家可以考虑建立一个反腐败机构网络，以便相互借鉴经验。在充分尊重各自国内法律的同时，它们可以共同努力提高反腐败机构的能力建设。因此，在数据收集和政府服务及采购数字化方面提供技术援助将是一个有希望的合作领域。

在定罪和执法方面，该宣言敦促缔约国遵守《联合国反腐败公约》所规定的与贿赂国家公职人员、贿赂外国公职人员和国际组织、贪污、洗钱和妨碍司法公正相关的犯罪行为的义务。认识到联合国治理任务的重叠性，《联合国反腐败公约》政治宣言呼吁与《联合国打击跨国有组织犯罪公约》（UNTOC）进行协调与合作。Dell还强调，由于腐败日益成为一个涉及多项国际协议的多司法管辖区问题，应将UNTOC和其他人权协议与UNCAC相结合。[14]

对于跨境人员和资金流动，《联合国反腐败公约》特别会议宣言建议利用国际刑事警察组织（INTERPOL）、被盗资产追回倡议（StAR）（隶属于世界银行和UNODC）以及新的反腐败执法机构全球业务网络（隶属于UNODC）。StAR提供非正式援助和需要司法互助的正式援助。[15]

随着腐败的范围日益跨国化，目前的执法应对措施在应对腐败方面很大程度上是不够的，因为它们仅限于国内、国家层面。透明国际的《2022年出口腐败报告》，[16]评估了2018-2021年期间47个主要出口国的执法情况，报告称执法力度持续下降，只有瑞士和美国是目前仅有的积极执法的国家。另一方面，占全球出口总额55%的38个国家几乎没有或根本没有执法。如果现在就制定类似美国《反海外腐败法》的法律还为时过早，印度洋-太平洋国家可以考虑在类似的执法机构之间就反腐败进行交流与合作。在臭名昭著的1MDB案件中，得益于这种合作，高盛因其在该丑闻中的作用而受到至少14个监管机构的调查。马来西亚、新加坡、英国和美国共同努力，获得了23亿美元的罚款和6.06亿美元的追缴款。[17]

腐败是所有国家面临的共同问题，无论其民主化程度如何。因此，受邀参加S4D2印度洋-太平洋地区会议的所有国家领导人都应有动力来解决合作问题，无论是通过技术援助还是执法合作。峰会召集政府领导人，应通过优先采取有效打击该地区腐败所需的行动导向型合作，来维持其未来的努力。■

[1] Daron Acemoglu and James A. Robinson. 2012. Why Nations Fail. 76. New York: Crown. Kindle, 76.

[2] Donatella della Porta. 2000. “Social Capital, Beliefs in Government, and Political Corruption.” In Disaffected Democracies, ed. Susan Pharr and Robert Putnam, 202-228. Princeton: Princeton University Press.

[3] Michael Woolcock. 1998. “Social Capital and Economic Development: Toward a Theoretical Synthesis and Policy Framework,” Theory and Society 27, 2: 151-208.

[4] Mayne says, some kleptocratic gains are reinvested in political campaigns or in media companies to help frame the kleptocrat’s narrative. Dariga Nazarbayeva’s ownership of Kazakhstan’s largest media company Khabar is a good example. Thomas Mayne. 2002. “What Is Kleptocracy and How Does It Work.” Chatham House, July 4. https://www.chathamhouse.org/2022/07/what-kleptocracy-and-how-does-it-work.

[5] Transparency International. 2022. “Corruption Perception Index 2021.” 9. https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf.

[6] United Nations Office on Drugs and Crime. 2003. “United Nations Convention Against Corruption.” https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/uncac.html.

[7] Transparency International, “Corruption Perception Index 2021.” https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf

[8] World Justice Project. 2022. “Rule of Law Index 2022”. https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/downloads/WJPIndex2022.pdf. The report measures 140 countries including Hong Kong but not Taiwan.

[9] Yuen Yuen Yang. 2020. “Unbundling Corruption: Revisiting Six Questions on Corruption.” Global Perspectives 1,1. https://doi.org/10.1525/gp.2020.12036.

[10] Asia Democracy Research Network. 2018. “Combating Corruption toward Clean Governance in Asia: Country Cases”. http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=5&sp=%26sp%5B%5D%3D1%26sp%5B%5D%3D2%26sp%5B%5D%3D3&pn=1&st=&acode=Multimedia&code=&at=view&idx=49.

[11] Yashraj Bais. (n.d.). “Anti-Corruption Laws in India with Recent Judicial Pronouncements: A Complete Guide.” https://www.legalserviceindia.com/legal/article-9085-anti-corruption-laws-in-india-with-recent-judicial-pronouncements-a-complete-guide.html.

[12] United Nations Office on Drugs and Crime. 2021. “Resolutions and decisions adopted by the Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption.” https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/COSP/session9-resolutions.html#Res.9-2

[13] This declaration has a long title: United Nations General Assembly. 2021. “Our Common Commitment to Effectively Addressing Challenges and International Measures to Prevent and Combat Corruption and Strengthen International Cooperation.” https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N21/138/82/PDF/N2113882.pdf?OpenElement

[14] Gillian Dell. 2021. “UN and Grand Corruption: Time to Break out of Silos.” Transparency International. https://www.transparency.org/en/blog/un-grand-corruption-organised-crime-break-out-of-silos.

[15] Informal assistance includes obtaining information from property or company registries, information in police databases or the identity of witnesses. Informal assistance can be extremely useful to determine the direction of an investigation and the need and scope of formal assistance. However, for a judicial process, mutual legal assistance (MLA) requests is required. The United Nations Convention against Corruption (UNCAC) acts as a multilateral MLA treaty, including for the purpose of asset recovery. https://star.worldbank.org/focus-area/international-cooperation

[16] Transparency International 2022. “Exporting Corruption 2022.” https://files.transparencycdn.org/images/2022-Report-Slim-version-Exporting-Corruption-EN.pdf

[17] Ibid.26.

■ 李淑贞是成均馆大学公共行政学教授，东亚研究所高级研究员。自2015年成立以来，她一直担任亚洲民主研究网络主任，在国家民主基金会的支持下，领导着亚洲约十九个研究组织的网络，以促进民主。她的近期出版物包括《通过中等强国外交重塑全球治理：21世纪韩国的角色》（编辑，2016年）以及《韩国成功总统的关键》（编辑，2013年和2016年）。

■ 负责人及编辑：白珍京 _东亚研究所高级研究员

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