Briefing de l'ADRN sur l'élargissement de la coopération internationale contre la corruption dans l'Indo-Pacifique

Le gouvernement sud-coréen accueillera la réunion régionale de l'Indo-Pacifique du Deuxième Sommet pour la Démocratie (S4D2). Le deuxième sommet mondial se tiendra en ligne le 29 mars, avec quatre réunions régionales organisées simultanément hors ligne le lendemain. Le gouvernement coréen a choisi la lutte contre la corruption comme un agenda central nécessitant la coopération des pays de l'Indo-Pacifique pour y faire face efficacement.

La corruption nuit à tous les aspects de la vie humaine. Les élites corrompues détiennent souvent des « institutions économiques extractives », conçues pour détourner le revenu et la richesse nationaux à leurs propres fins plutôt qu'au profit de la société dans son ensemble.[1] Un « État voyou » prédateur et corrompu est la pire forme de cela. Un gouvernement corrompu paralyse la capacité de gérer rationnellement l'économie en déformant la demande publique, en puisant les coûts de la corruption dans les deniers publics et en sélectionnant inversement les entreprises.[2] Ces attributs dommageables augmentent la méfiance entre les personnes, limitant ainsi le développement du marché, car les communautés manquent des liens solides de coopération nécessaires à leur croissance économique collective.[3] De plus, la kleptocratie – un gouvernement dont les dirigeants s'approprient les fonds publics mis à disposition par les institutions publiques – mine considérablement la démocratie, car les dirigeants enfreignent les règles démocratiques pour conserver leur pouvoir politique dans un but d'enrichissement personnel. En conséquence, les kleptocraties ont tendance à être des autocraties.[4] Transparency International (TI) a identifié une forte association entre des niveaux élevés de corruption et des atteintes aux libertés civiles.[5] L'impact social négatif de la corruption n'est pas moins significatif. La corruption endémique qui prévaut dans tous les domaines de la société réduit les valeurs éthiques et le sens de la justice sociale des gens, rendant considérablement plus difficile le maintien et la gouvernance de ces communautés conformément à l'état de droit. Compte tenu des effets néfastes de la corruption sur la transparence, la responsabilité et l'intégrité ; les pays démocratiques devraient travailler ensemble pour combattre la corruption et se soutenir mutuellement activement dans leurs efforts anticorruption.

L'état de la corruption dans l'Indo-Pacifique

La Convention des Nations Unies contre la Corruption (CNUCC) est le seul instrument universel juridiquement contraignant de lutte contre la corruption, l'Office des Nations Unies contre la Drogue et le Crime (ONUDC) étant l'entité chef de file des efforts mondiaux de coopération en matière de lutte contre la corruption. La Convention, adoptée en octobre 2003 et entrée en vigueur en décembre 2005, compte 140 signataires et 189 parties en novembre 2021. Elle couvre de nombreuses formes différentes de corruption, y compris la corruption, le trafic d'influence, l'abus de fonctions et divers actes de corruption dans le secteur privé. L'ONUDC identifie les quatre points forts de la Convention comme étant les mesures préventives, la criminalisation et les mesures de détection, la coopération internationale et le recouvrement des avoirs.[6]

Bien que dix-sept ans se soient écoulés depuis la mise en œuvre de la Convention, la corruption reste endémique dans de nombreux pays. L'indice de perception de la corruption (IPC) le plus récent de TI indique que la moyenne mondiale de la corruption perçue dans le secteur public reste inchangée pour la dixième année consécutive, n'atteignant que 43 sur une échelle de 0 (très corrompu) à 100 (très propre). Il est à noter que 131 pays n'ont fait aucun progrès significatif contre la corruption au cours de la dernière décennie. Les deux tiers des pays obtiennent moins de 50, indiquant qu'ils ont de graves problèmes de corruption, tandis que 27 pays sont à leur plus bas score jamais enregistré.[7]

Bien que la région Asie-Pacifique ait fait des progrès dans le contrôle de la petite corruption au cours de la dernière décennie, l'incapacité à lutter contre la grande corruption a maintenu le score moyen de la région bloqué à 45. La Nouvelle-Zélande, Hong Kong et Singapour obtiennent les meilleurs scores avec 88, 85 et 76 respectivement. Le Cambodge, l'Afghanistan et la Corée du Nord sont classés en bas avec un score de 23, 16 et 16 respectivement. Parmi les démocraties de la région, l'Australie et le Japon ont obtenu 73 points, tandis que Taïwan et la Corée du Sud sont restés à 68 et 62 points respectivement.

L'Indice de la primauté du droit 2022 [8] mesure l'absence de corruption comme l'un des éléments de son indice de la primauté du droit, aux côtés des contraintes sur les pouvoirs gouvernementaux, de l'ouverture du gouvernement, des droits fondamentaux, de l'ordre et de la sécurité, de l'application de la réglementation, de la justice civile et de la justice pénale. Parmi les pays de l'Indo-Pacifique, Singapour arrive en tête de l'échelle de 0 (corrompu) à 1 (non corrompu) avec 0,91, suivi de la Nouvelle-Zélande (0,88), de Hong Kong (0,83), du Japon (0,82), de l'Australie (0,81) et de la Corée du Sud (0,66). D'autres pays de la région, cependant, ont obtenu des scores inférieurs à 0,5. Ceux qui sont bien classés en matière d'absence de corruption se distinguent également par leur score global de primauté du droit basé sur les huit éléments, y compris la Nouvelle-Zélande (0,83), l'Australie (0,79), le Japon (0,79), Singapour (0,78), la Corée du Sud (0,73) et Hong Kong (0,73).

Ces indices suivent la définition conventionnelle de la corruption concernant l'abus illégal de la fonction publique à des fins privées telles que la corruption, le détournement de fonds et l'achat de votes. Ces formes de corruption sont les plus répandues dans les pays les plus pauvres. Cependant, il est également important de reconnaître qu'il existe des formes de corruption liées à des échanges non légaux de pouvoir et de profit entre les élites politiques. La culture des connexions politiques, le financement des campagnes électorales et les pratiques de « porte tournante » en sont des exemples typiques. Yang soutient que ces types « d'influence indue de la richesse » se retrouvent souvent dans les démocraties riches sous forme de « l'argent d'accès » comme forme de corruption. Parmi les 15 pays dont la corruption est mesurée selon quatre types – petit vol, grand vol, argent de la rapidité et argent de l'accès – 8 pays de la région Indo-Pacifique ont été identifiés. Parmi eux, le Bangladesh et l'Indonésie ont été mesurés comme les plus corrompus dans les quatre types de corruption. L'Inde, la Chine et la Thaïlande sont classées ensuite, avec respectivement l'argent de la rapidité, l'argent de l'accès et le petit vol comme formes de corruption les plus élevées. Le Japon, Taïwan et la Corée du Sud sont classés comme moins corrompus, bien que leur argent de l'accès soit un type de corruption plus courant, comme c'est le cas pour de nombreuses démocraties riches. Singapour se distingue à nouveau dans ces données comme le moins corrompu dans tous les types, l'argent de l'accès étant sa forme de corruption la plus élevée.[9]

Diffusion des institutions anticorruption et faiblesses actuelles de l'indépendance et de la capacité institutionnelles

Bien que Singapour et Hong Kong ne soient pas des démocraties, elles se distinguent par une absence notable de corruption. Toutes deux possèdent une bureaucratie d'État solide capable de maintenir efficacement l'ordre, la sécurité et la justice pénale. De plus, elles ont introduit relativement tôt des organismes d'enquête indépendants sur la corruption, avec le Bureau d'enquête sur les pratiques de corruption de Singapour créé en 1952 et la Commission indépendante contre la corruption de Hong Kong formée en 1974. Dans le rapportIndice de la primauté du droit 2022, cependant, les deux obtiennent un score plus bas en matière de droits fondamentaux et de contraintes sur le pouvoir gouvernemental. Cela signifie que, aussi propres que soient ces gouvernements aujourd'hui, ils peuvent tomber dans la corruption lorsque leurs structures de pouvoir sont autocratisées. Comme le dit la célèbre déclaration de Lord Ash : « Le pouvoir tend à corrompre ; le pouvoir absolu corrompt absolument. »

De nombreux pays asiatiques avaient développé des codes pénaux et des lois électorales pour punir les fonctionnaires corrompus. Cependant, la création d'organismes indépendants chargés de surveiller et d'enquêter sur la corruption a dû attendre les années 2000. La Corée du Sud a promulgué la loi anticorruption en 2001 et a lancé la Commission indépendante contre la corruption l'année suivante. Celle-ci a ensuite été fusionnée avec l'Ombudsman de Corée et la Commission des recours administratifs, qui en 2008 ont formé l'actuelle Commission anticorruption et des droits civils (ACRC). La Malaisie a introduit la loi anticorruption en 1997 mais a promulgué une nouvelle loi en 2009 pour créer la Commission anticorruption en tant qu'entité unique chargée d'enquêter sur toute forme de corruption et d'abus de pouvoir. La Mongolie a formé l'Autorité indépendante contre la corruption en 2007, tandis que le Myanmar n'a adopté la loi anticorruption qu'en 2013 et a formé un organisme pour punir la corruption de fonctionnaires.[10]. Dans le cas de l'Inde, le pays a introduit la loi sur la prévention de la corruption relativement tôt également, en 1988, pour consolider toutes ses lois relatives à la corruption par les fonctionnaires. En 2013, cependant, la loi a dû être modifiée pour inclure les infractions de corruption active. LeLokpal et lesLokayuktas ont été créés pour enquêter sur les plaintes reçues concernant la corruption de fonctionnaires la même année :[11]

Malgré la prolifération des lois et institutions anticorruption en Asie, elles ont tendance à être faibles. Premièrement, cela est largement dû au fait que la majorité de ces institutions prennent la forme d'un organisme gouvernemental spécial. Par conséquent, elles manquent de l'autonomie politique nécessaire pour exercer leurs fonctions de manière indépendante et sont soumises aux contraintes budgétaires imposées par leurs gouvernements. À moins que les organes de contrôle supérieurs et autres mécanismes de surveillance ne soient indépendants, la création d'une entité anticorruption ne suffit pas, en soi, à lutter contre la corruption posée par des pouvoirs exécutifs aggrandis. Deuxièmement, les institutions anticorruption ne peuvent fonctionner efficacement que si le gouvernement fournit des informations ouvertes et transparentes. Par exemple, la criminalité de corruption n'est pas détectée à moins que les processus de décision ne soient bien documentés et que les données ne soient facilement accessibles au public. Troisièmement, les organismes anticorruption n'ont généralement pas l'autorité d'appliquer directement les accusations de corruption, ce qui les oblige à travailler avec les procureurs et les tribunaux pour criminaliser et punir ceux qui sont reconnus coupables de corruption. Plus fondamentalement, l'indépendance judiciaire et une législation solide sur les efforts anticorruption doivent s'étendre aux cas de grande corruption commis par des dirigeants puissants, qui ont souvent manipulé leurs postes politiques pour se protéger avec impunité. Enfin, les réformes anticorruption sont souvent utilisées comme un outil de politique de pouvoir pour punir les opposants dans les démocraties faibles. Une telle campagne anticorruption a tendance à être éphémère, sans effet de renforcement des institutions anticorruption.

Coopération internationale contre la corruption au-delà du Sommet

La corruption est de plus en plus devenue un crime transfrontalier, les politiciens, les fonctionnaires, les acteurs du secteur privé et les syndicats du crime assemblant des réseaux internationaux. Reconnaissant la montée de la corruption transnationale, l'Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) a tenu sa session extraordinaire contre la corruption en 2021, les États membres et les parties à la CNUCC adoptant une résolution.[12] La session a produit une déclaration politique qui appelait à une forte coopération et assistance internationales dans la prévention, la détection, l'enquête et la poursuite des infractions de corruption, ainsi que dans le recouvrement et la restitution des avoirs confisqués.[13]

Il y a quelques points à considérer pour les parties de la CNUCC dans l'Indo-Pacifique. Dans le domaine des mesures préventives, le domaine le plus important sur lequel se concentrer serait d'accorder l'indépendance aux organismes anticorruption, aux institutions supérieures de contrôle et autres organismes de surveillance conformément aux principes du droit national. Saisissant l'opportunité de se réunir dans le cadre de l'agenda corruption du S4D2, les États de la Convention de l'Indo-Pacifique pourraient envisager de former un réseau d'organismes anticorruption qui peuvent apprendre des expériences mutuelles. Tout en respectant pleinement les lois nationales différentes de chacun, ils pourraient travailler ensemble à l'amélioration du renforcement des capacités des organismes anticorruption. Ainsi, l'assistance technique en matière de collecte de données et de numérisation des services gouvernementaux et des marchés publics serait un domaine prometteur de coopération.

Dans le domaine de la criminalisation et de l'application de la loi, la déclaration exhorte les États parties à se conformer aux obligations pertinentes établies pour les infractions pénales relatives à la corruption de fonctionnaires nationaux, à la corruption active de fonctionnaires étrangers et d'organisations internationales, au détournement de fonds, au blanchiment d'argent et à l'obstruction à la justice, tels que couverts par la CNUCC. Reconnaissant la mission de gouvernance chevauchante de l'ONU, la déclaration politique de l'AGNU contre la corruption appelle à la coordination et à la coopération avec la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée (CNUCTO). Dell souligne également la combinaison de la CNUCTO et d'autres accords relatifs aux droits de l'homme avec la CNUCC, car la corruption devient de plus en plus une question multi-juridictionnelle couvrant de nombreux accords internationaux.[14]

Pour les mouvements transfrontaliers de personnes et d'argent, la déclaration de l'AGNU suggère d'utiliser l'Organisation Internationale de Police Criminelle (INTERPOL), l'Initiative pour le recouvrement des avoirs volés (StAR) (sous l'égide de la Banque Mondiale et de l'ONUDC), et le nouveau Réseau opérationnel mondial des autorités chargées de l'application de la loi en matière de lutte contre la corruption (sous l'égide de l'ONUDC). La StAR fournit des formes d'assistance informelle et formelle qui nécessitent des demandes d'entraide judiciaire.[15]

La corruption prenant une dimension transnationale, les réponses actuelles des forces de l'ordre sont largement inadéquates pour la combattre car elles sont confinées aux frontières nationales, au niveau de l'État. Le rapport de TIExporting Corruption 2022, [16] qui évalue les efforts de mise en application de 47 pays exportateurs leaders sur la période 2018-2021, rapporte que la mise en application continue de décliner, ne laissant que la Suisse et les États-Unis comme seuls acteurs actifs actuels. D'autre part, 38 pays représentant 55 % de toutes les exportations mondiales ont une application limitée ou nulle. S'il est prématuré d'adopter une loi telle que le Foreign Corrupt Practices Act des États-Unis, les pays de l'Indo-Pacifique peuvent envisager l'échange et la coopération entre organismes d'application de la loi similaires pour lutter contre la corruption. Dans l'affaire tristement célèbre du 1MDB, grâce à ce type de coopération, Goldman Sachs a été enquêté par au moins 14 régulateurs pour son rôle dans le scandale. La Malaisie, Singapour, le Royaume-Uni et les États-Unis ont travaillé ensemble pour obtenir 2,3 milliards de dollars de pénalités et 606 millions de dollars de restitution.[17]

La corruption est un problème commun à tous les pays, quel que soit leur niveau de démocratisation. Par conséquent, tous les dirigeants de pays invités à la conférence régionale de l'Indo-Pacifique du S4D2 devraient avoir l'incitation à aborder la coopération, que ce soit par le biais d'une assistance technique ou d'une coopération en matière d'application de la loi. La réunion des dirigeants gouvernementaux lors du Sommet devrait pérenniser leurs efforts pour l'avenir en donnant la priorité à la coopération axée sur l'action nécessaire pour lutter efficacement contre la corruption dans toute la région. ■

[1] Daron Acemoglu et James A. Robinson. 2012. Why Nations Fail. 76. New York : Crown. Kindle, 76.

[2]Donatella della Porta. 2000. « Social Capital, Beliefs in Government, and Political Corruption ». Dans Disaffected Democracies, éd. Susan Pharr et Robert Putnam, 202-228. Princeton : Princeton University Press.

[3]Michael Woolcock. 1998. « Social Capital and Economic Development: Toward a Theoretical Synthesis and Policy Framework », Theory and Society 27, 2 : 151-208.

[4]Mayne affirme que certains gains kleptocratiques sont réinvestis dans des campagnes politiques ou dans des entreprises médiatiques pour aider à façonner le récit du kleptocrate. La propriété par Dariga Nazarbayeva de la plus grande entreprise médiatique du Kazakhstan, Khabar, en est un bon exemple. Thomas Mayne. 2002. « What Is Kleptocracy and How Does It Work ». Chatham House, 4 juillet. https://www.chathamhouse.org/2022/07/what-kleptocracy-and-how-does-it-work.

[5]Transparency International. 2022. « Corruption Perception Index 2021 ». 9.https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf.

[6]Office des Nations Unies contre la Drogue et le Crime. 2003. « Convention des Nations Unies contre la Corruption ».https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/uncac.html.

[7]Transparency International, « Corruption Perception Index 2021 ».https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf

[8]World Justice Project. 2022. « Rule of Law Index 2022 ».https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/downloads/WJPIndex2022.pdf. Le rapport mesure 140 pays, y compris Hong Kong mais pas Taïwan.

[9]Yuen Yuen Yang. 2020. « Unbundling Corruption: Revisiting Six Questions on Corruption ». Global Perspectives 1,1.https://doi.org/10.1525/gp.2020.12036.

[10]Asia Democracy Research Network. 2018. « Combating Corruption toward Clean Governance in Asia: Country Cases ».http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=5&sp=%26sp%5B%5D%3D1%26sp%5B%5D%3D2%26sp%5B%5D%3D3&pn=1&st=&acode=Multimedia&code=&at=view&idx=49.

[11]Yashraj Bais. (n.d.). « Anti-Corruption Laws in India with Recent Judicial Pronouncements: A Complete Guide ».https://www.legalserviceindia.com/legal/article-9085-anti-corruption-laws-in-india-with-recent-judicial-pronouncements-a-complete-guide.html.

[12]Office des Nations Unies contre la Drogue et le Crime. 2021. « Résolutions et décisions adoptées par la Conférence des États Parties à la Convention des Nations Unies contre la Corruption ».https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/COSP/session9-resolutions.html#Res.9-2

[13]Cette déclaration a un long titre : Assemblée générale des Nations Unies. 2021. « Notre engagement commun à relever efficacement les défis et les mesures internationales pour prévenir et combattre la corruption et renforcer la coopération internationale ».https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N21/138/82/PDF/N2113882.pdf?OpenElement

[14]Gillian Dell. 2021. « UN and Grand Corruption: Time to Break out of Silos ». Transparency International.https://www.transparency.org/en/blog/un-grand-corruption-organised-crime-break-out-of-silos.

[15]L'assistance informelle comprend l'obtention d'informations auprès des registres de propriété ou des sociétés, des informations dans les bases de données de la police ou l'identité des témoins. L'assistance informelle peut être extrêmement utile pour déterminer la direction d'une enquête et la nécessité et la portée d'une assistance formelle. Cependant, pour un processus judiciaire, des demandes d'entraide judiciaire (MLA) sont requises. La Convention des Nations Unies contre la Corruption (CNUCC) sert de traité multilatéral de MLA, y compris aux fins de recouvrement des avoirs.https://star.worldbank.org/focus-area/international-cooperation

[16]Transparency International 2022. « Exporting Corruption 2022 ».https://files.transparencycdn.org/images/2022-Report-Slim-version-Exporting-Corruption-EN.pdf

[17]Ibid.26.

■ Sook Jong Lee est Professeure d'administration publique à l'Université Sungkyunkwan et Chercheuse principale à l'East Asia Institute. Elle dirige le Réseau de recherche sur la démocratie asiatique depuis sa création en 2015, supervisant un réseau d'environ dix-neuf organisations de recherche en Asie pour promouvoir la démocratie avec le soutien du National Endowment for Democracy. Ses publications récentes comprennent Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea’s Role in the 21st Century (éd. 2016) et Keys to Successful Presidency in South Korea (éd. 2013 et 2016).

■ Responsable et éditeur : Baek Jin-kyung Chercheuse principale à l'EAI

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