[ADRN Issue Briefing] Расширение международного сотрудничества по борьбе с коррупцией в Индо-Тихоокеанском регионе

Правительство Южной Кореи примет региональное совещание Индо-Тихоокеанского региона в рамках второго Саммита за демократию (S4D2). Второй глобальный саммит пройдет онлайн 29 марта, а на следующий день одновременно офлайн состоятся четыре региональных совещания. Правительство Кореи выбрало борьбу с коррупцией в качестве центральной повестки дня, требующей сотрудничества стран Индо-Тихоокеанского региона для эффективного решения.

Коррупция наносит вред всем аспектам человеческой жизни. Коррумпированные элиты часто обладают «экстрактивными экономическими институтами», призванными выкачивать национальный доход и богатство в своих корыстных интересах, а не в интересах всего общества. [1] Хищническое и коррумпированное «государство-изгой» является худшей формой такого явления. Коррумпированное правительство подрывает способность к рациональному экономическому управлению, искажая общественный спрос, извлекая из государственной казны средства на взятки и выбирая фирмы в обратном порядке. [2] Такие разрушительные атрибуты усиливают недоверие между людьми, ограничивая тем самым развитие рынка, поскольку общинам не хватает прочных связей сотрудничества, необходимых для их коллективного экономического роста. [3] Более того, клептократия – правительство, лидеры которого присваивают государственные средства, доступные через государственные учреждения – значительно подрывает демократию, поскольку лидеры нарушают демократические правила для сохранения своей политической власти ради собственного обогащения. Соответственно, клептократии, как правило, являются автократиями. [4] Transparency International (TI) выявила сильную связь между высоким уровнем коррупции и нарушением гражданских свобод. [5] Не менее значительным является негативное социальное воздействие коррупции. Повсеместная коррупция, распространенная во всех сферах общества, снижает этические ценности и чувство социальной справедливости людей, что значительно затрудняет поддержание и управление такими сообществами в соответствии с верховенством права. Учитывая пагубное воздействие коррупции на прозрачность, подотчетность и добросовестность; демократические страны должны работать вместе для борьбы с коррупцией и активно поддерживать усилия друг друга по борьбе с ней.

Состояние коррупции в Индо-Тихоокеанском регионе

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (UNCAC) является единственным юридически обязательным универсальным инструментом по борьбе с коррупцией, а Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (UNODC) является ведущим учреждением в глобальных усилиях по борьбе с коррупцией. Конвенция, принятая в октябре 2003 года и вступившая в силу в декабре 2005 года, по состоянию на ноябрь 2021 года имеет 140 стран, подписавших ее, и 189 сторон. Она охватывает множество различных форм коррупции, включая взяточничество, злоупотребление влиянием, злоупотребление служебным положением и различные акты коррупции в частном секторе. UNODC выделяет четыре основных аспекта Конвенции: превентивные меры, криминализация и правоприменительные меры, международное сотрудничество и возвращение активов. [6]

Несмотря на то, что с момента вступления Конвенции в силу прошло семнадцать лет, коррупция во многих странах остается широко распространенной. Последний Индекс восприятия коррупции (CPI) от TI показывает, что средний мировой показатель восприятия коррупции в государственном секторе остается неизменным десятый год подряд, составляя всего 43 по шкале от 0 (высоко коррумпированный) до 100 (очень чистый). Примечательно, что 131 страна не добилась значительного прогресса в борьбе с коррупцией за последнее десятилетие. Две трети стран имеют показатель ниже 50, что указывает на серьезные проблемы с коррупцией, в то время как 27 стран находятся на самом низком уровне за всю историю наблюдений. [7]

Хотя Азиатско-Тихоокеанский регион, безусловно, добился прогресса в борьбе с мелкой коррупцией за последнее десятилетие, неспособность справиться с «крупной коррупцией» привела к стагнации среднего показателя региона на уровне 45. Новая Зеландия, Гонконг и Сингапур занимают высшие позиции с показателями 88, 85 и 76 соответственно. Камбоджа, Афганистан и Северная Корея находятся внизу списка с показателями 23, 16 и 16 соответственно. Среди демократических стран региона Австралия и Япония получили 73 балла, в то время как Тайвань и Южная Корея остались на уровне 68 и 62 баллов соответственно.

Индекс верховенства права за 2022 год [8] измеряет отсутствие коррупции как один из элементов своего индекса верховенства права, наряду с ограничениями государственных полномочий, открытым правительством, фундаментальными правами, порядком и безопасностью, правоприменением, гражданским и уголовным правосудием. Среди стран Индо-Тихоокеанского региона Сингапур лидирует по шкале от 0 (коррумпированный) до 1 (не коррумпированный) с показателем 0,91, за ним следуют Новая Зеландия (0,88), Гонконг (0,83), Япония (0,82), Австралия (0,81) и Южная Корея (0,66). Другие страны региона, однако, получили оценки ниже 0,5. Страны с высокими показателями отсутствия коррупции также выделяются по общему показателю верховенства права, основанному на всех восьми элементах, включая Новую Зеландию (0,83), Австралию (0,79), Японию (0,79), Сингапур (0,78), Южную Корею (0,73) и Гонконг (0,73).

Эти индексы следуют традиционному определению коррупции, касающемуся незаконного злоупотребления государственными должностями в личных целях, таких как взяточничество, хищение и покупка голосов. Эти формы коррупции наиболее распространены в более бедных странах. Однако важно также признать, что существуют формы коррупции, связанные с нелегальным обменом власти и прибыли между политическими элитами. Культивирование политических связей, финансирование избирательных кампаний и практика «вращающихся дверей» являются типичными примерами такого рода. Ян утверждает, что такого рода «неправомерное влияние богатства» часто встречается в богатых демократических странах в виде коррупции, связанной с «деньгами за доступ» («access money»). Среди 15 стран, где коррупция измеряется по четырем типам — мелкое хищение, крупное хищение, деньги за ускорение (speed money) и деньги за доступ (access money) — было идентифицировано 8 стран из Индо-Тихоокеанского региона. Среди них Бангладеш и Индонезия были признаны наиболее коррумпированными по всем четырем типам коррупции. Индия, Китай и Таиланд занимают следующие места, причем наиболее распространенными формами коррупции являются деньги за ускорение, деньги за доступ и мелкое хищение соответственно. Япония, Тайвань и Южная Корея классифицируются как менее коррумпированные, хотя их «деньги за доступ» являются более распространенным типом коррупции, как и в случае многих богатых демократических стран. Сингапур снова выделяется в этих данных как наименее коррумпированный по всем типам, причем коррупция типа «деньги за доступ» является его самой высокой формой.[9]

Распространение антикоррупционных учреждений и текущие слабости в институциональной независимости и потенциале

Хотя Сингапур и Гонконг не являются демократиями, они примечательны отсутствием коррупции. Обе страны обладают сильным государственным аппаратом, способным эффективно поддерживать порядок, безопасность и уголовное правосудие. Кроме того, они относительно рано создали независимые органы по расследованию коррупции: Бюро по расследованию коррупционных преступлений Сингапура было основано в 1952 году, а Независимая комиссия по борьбе с коррупцией Гонконга была создана в 1974 году. Однако в отчете верховенства права за 2022 год они занимают более низкие позиции по фундаментальным правам и ограничениям государственных полномочий. Это означает, что, какой бы чистой ни была власть в этих правительствах сейчас, она может стать коррумпированной, когда их властные структуры станут автократическими. Как гласит знаменитое высказывание лорда Эша: «Власть имеет тенденцию развращать; абсолютная власть развращает абсолютно».

Многие азиатские страны разработали уголовные кодексы и избирательное законодательство для наказания коррумпированных чиновников. Однако создание независимых органов, ответственных за мониторинг и расследование коррупции, пришлось ждать до 2000-х годов. Южная Корея приняла Закон о борьбе с коррупцией в 2001 году и на следующий год учредила Независимую комиссию по борьбе с коррупцией. Позднее она была объединена с Офисом омбудсмена Кореи и Комиссией по административным апелляциям, которые в 2008 году сформировали нынешнюю Комиссию по борьбе с коррупцией и гражданскими правами (ACRC). Малайзия приняла Закон о борьбе с коррупцией в 1997 году, но в 2009 году приняла новый закон о создании Комиссии по борьбе с коррупцией как единого органа, ответственного за расследование любых форм коррупции и злоупотребления властью. Монголия создала Независимый орган по борьбе с коррупцией в 2007 году, в то время как Мьянма приняла закон о борьбе с коррупцией только в 2013 году и учредила орган для наказания за взяточничество государственных должностных лиц. [10]В случае Индии страна приняла Закон о предотвращении коррупции также относительно рано, в 1988 году, чтобы консолидировать все свои законы, касающиеся коррупции со стороны государственных служащих. Однако в 2013 году закон пришлось изменить, чтобы включить преступления, связанные с дачей взяток. В том же году были созданы Локпал и Локаюкты для расследования жалоб, полученных в отношении коррупции среди государственных должностных лиц: [11]

Несмотря на распространение антикоррупционных законов и учреждений по всей Азии, они, как правило, слабы. Во-первых, это в значительной степени связано с тем, что большинство таких учреждений имеют форму специального правительственного органа. Соответственно, им не хватает политической автономии, необходимой для независимого выполнения своих обязанностей, и они подвержены бюджетным ограничениям, налагаемым их правительствами. Если высшие ревизионные органы и другие надзорные механизмы не являются независимыми, создание антикоррупционного органа само по себе недостаточно для борьбы с коррупцией, исходящей от раздутых исполнительных властей. Во-вторых, антикоррупционные учреждения могут эффективно работать только тогда, когда правительство предоставляет открытую и прозрачную информацию. Например, коррупционные преступления не выявляются, если процессы принятия решений хорошо документированы, а данные легко доступны общественности. В-третьих, антикоррупционные органы обычно не имеют полномочий напрямую возбуждать дела о коррупции, в результате чего им приходится работать с прокурорами и судами для криминализации и наказания лиц, уличенных в коррупции. В более фундаментальном плане, судебная независимость и надежное законодательство по борьбе с коррупцией должны распространяться на случаи «крупной коррупции», совершаемой влиятельными лидерами, которые часто манипулируют своими политическими позициями, чтобы безнаказанно защитить себя. Наконец, антикоррупционные реформы часто используются как инструмент политической борьбы для наказания оппонентов в слабых демократиях. Такая антикоррупционная кампания, как правило, эфемерна и не оказывает влияния на укрепление антикоррупционных институтов.

Международное сотрудничество в борьбе с коррупцией за рамками Саммита

Коррупция все чаще становится трансграничным преступлением, поскольку политики, государственные служащие, представители частного сектора и преступные синдикаты создают международные сети. Признавая рост транснациональной коррупции, Генеральная Ассамблея ООН (UNGASS) провела Специальную сессию против коррупции в 2021 году, на которой государства-члены и стороны UNCAC приняли резолюцию. [12]На сессии была принята политическая декларация, призывающая к сильному международному сотрудничеству и помощи в предотвращении, выявлении, расследовании и преследовании коррупционных преступлений, а также в возвращении конфискованных активов. [13]

Существуют некоторые выводы, которые следует учитывать для стран Индо-Тихоокеанского региона, входящих в UNCAC. В области превентивных мер наиболее важной областью для сосредоточения внимания будет предоставление независимости антикоррупционным органам, высшим ревизионным учреждениям и другим надзорным органам в соответствии с принципами внутреннего права. Используя возможность собраться в рамках повестки дня S4D2 по борьбе с коррупцией, государства Конвенции в Индо-Тихоокеанском регионе могли бы рассмотреть возможность формирования сети антикоррупционных органов, которые могли бы учиться друг у друга. При полном уважении различных национальных законов они могли бы совместно работать над улучшением наращивания потенциала антикоррупционных органов. Таким образом, техническая помощь по сбору данных и цифровизации государственных услуг и закупок будет перспективной областью для сотрудничества.

В области криминализации и правоприменения декларация призывает государства-участников соблюдать соответствующие обязательства, установленные для уголовных преступлений, связанных с подкупом национальных государственных должностных лиц, активным подкупом иностранных государственных должностных лиц и международных организаций, хищением, отмыванием денег и воспрепятствованием осуществлению правосудия, как это предусмотрено UNCAC. Признавая пересекающуюся миссию управления ООН, политическая декларация UNGASS по борьбе с коррупцией призывает к координации и сотрудничеству с Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности (UNTOC). Делл также подчеркивает сочетание UNTOC и других соглашений по правам человека с UNCAC, поскольку коррупция все чаще становится проблемой, охватывающей несколько юрисдикций и множество международных соглашений. [14]

В отношении трансграничного перемещения людей и денег декларация UNGASS предлагает использовать Международную организацию уголовной полиции (INTERPOL), Инициативу по возвращению похищенных активов (StAR) (под эгидой Всемирного банка и UNDOC) и новую Глобальную оперативную сеть правоохранительных органов по борьбе с коррупцией (под эгидой UNODC). StAR предоставляет как неформальную, так и формальную помощь, требующую взаимных правовых запросов. [15]

Поскольку коррупция приобретает транснациональный характер, нынешние правоприменительные меры в значительной степени неадекватны для борьбы с ней, поскольку они ограничены внутренними границами на уровне государств. Отчет TI «Экспорт коррупции 2022», [16], который оценивает усилия по обеспечению соблюдения законодательства 47 ведущими странами-экспортерами в период 2018-2021 годов, сообщает, что правоприменение продолжает снижаться, и только Швейцария и США остаются единственными активными правоприменителями. С другой стороны, 38 стран, на долю которых приходится 55 процентов всего мирового экспорта, имеют ограниченное или нулевое правоприменение. Если преждевременно принимать закон, подобный Закону США о борьбе с коррупцией за рубежом (FCPA), страны Индо-Тихоокеанского региона могут рассмотреть возможность обмена информацией и сотрудничества между аналогичными правоохранительными органами по борьбе с коррупцией. В печально известном деле 1MDB благодаря такому сотрудничеству Goldman Sachs было расследовано по крайней мере 14 регулирующими органами за его роль в скандале. Малайзия, Сингапур, Великобритания и США сотрудничали для получения штрафов на сумму 2,3 млрд долларов США и удержания прибыли на сумму 606 млн долларов США. [17]

Коррупция является общей проблемой для всех стран, независимо от уровня их демократизации. Соответственно, все лидеры стран, приглашенные на региональную конференцию Индо-Тихоокеанского региона в рамках S4D2, должны иметь стимул для сотрудничества, будь то посредством технической помощи или сотрудничества в правоприменительной деятельности. Проведение встречи лидеров стран на Саммите должно способствовать их будущим усилиям, уделяя первоочередное внимание практическому сотрудничеству, необходимому для эффективной борьбы с коррупцией в регионе. ■

[1] Daron Acemoglu and James A. Robinson. 2012. Why Nations Fail. 76. New York: Crown. Kindle, 76.

[2]Донателла делла Порта. 2000. «Социальный капитал, доверие к правительству и политическая коррупция». В кн.: Disaffected Democracies, под ред. Сьюзан Фарр и Роберта Патнэма, 202–228. Принстон: Princeton University Press.

[3] Майкл Вулкок. 1998. «Социальный капитал и экономическое развитие: к теоретическому синтезу и политической программе», Theory and Society 27, 2: 151–208.

[4] Мейн утверждает, что часть клептократической прибыли реинвестируется в политические кампании или медиакомпании для формирования нарратива клептократа. Владение Даригой Назарбаевой крупнейшей медиакомпанией Казахстана «Хабар» является хорошим примером. Томас Мейн. 2002. «Что такое клептократия и как она работает». Chatham House, 4 июля. https://www.chathamhouse.org/2022/07/what-kleptocracy-and-how-does-it-work.

[5] Transparency International. 2022. «Индекс восприятия коррупции за 2021 год». 9.https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf.

[6] Управление ООН по наркотикам и преступности. 2003. «Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции». https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/uncac.html.

[7] Transparency International, «Индекс восприятия коррупции за 2021 год». https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf

[8] World Justice Project. 2022. «Индекс верховенства права за 2022 год». https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/downloads/WJPIndex2022.pdf. В отчете оцениваются 140 стран, включая Гонконг, но не Тайвань.

[9] Юэнь Юэнь Ян. 2020. «Разбирая коррупцию: пересмотр шести вопросов о коррупции». Global Perspectives 1,1. https://doi.org/10.1525/gp.2020.12036.

[10] Сеть по исследованию демократии в Азии. 2018. «Борьба с коррупцией ради чистого управления в Азии: примеры стран». http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=5&sp=%26sp%5B%5D%3D1%26sp%5B%5D%3D2%26sp%5B%5D%3D3&pn=1&st=&acode=Multimedia&code=&at=view&idx=49.

[11] Яшрадж Баис. (б.д.). «Антикоррупционные законы в Индии с последними судебными решениями: полное руководство». https://www.legalserviceindia.com/legal/article-9085-anti-corruption-laws-in-india-with-recent-judicial-pronouncements-a-complete-guide.html.

[12] Управление ООН по наркотикам и преступности. 2021. «Резолюции и решения, принятые Конференцией государств — участников Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции». https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/COSP/session9-resolutions.html#Res.9-2

[13] Эта декларация имеет длинное название: Генеральная Ассамблея ООН. 2021. «Наше общее обязательство по эффективному решению проблем и международных мер по предотвращению и борьбе с коррупцией и укреплению международного сотрудничества». https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N21/138/82/PDF/N2113882.pdf?OpenElement

[14] Джиллиан Делл. 2021. «ООН и крупномасштабная коррупция: время выйти из разрозненности». Transparency International. https://www.transparency.org/en/blog/un-grand-corruption-organised-crime-break-out-of-silos.

[15] Неформальная помощь включает получение информации из реестров собственности или компаний, информации из полицейских баз данных или идентификацию свидетелей. Неформальная помощь может быть чрезвычайно полезна для определения направления расследования, а также необходимости и объема формальной помощи. Однако для судебного процесса требуются запросы о взаимной правовой помощи (МПП). Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (UNCAC) действует как многосторонний договор о МПП, в том числе для целей возвращения активов. https://star.worldbank.org/focus-area/international-cooperation

[16] Transparency International 2022. «Экспорт коррупции 2022». https://files.transparencycdn.org/images/2022-Report-Slim-version-Exporting-Corruption-EN.pdf

[17] Там же. 26.

■ Ли Сок Чжон — профессор государственного управления Университета Сонгюнгван и старший научный сотрудник Института Восточной Азии. С момента основания в 2015 году она руководит Азиатской сетью по исследованию демократии, возглавляя сеть примерно из девятнадцати исследовательских организаций по всей Азии для продвижения демократии при поддержке Национального фонда за демократию. Среди ее недавних публикаций — Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea’s Role in the 21st Century (ред. 2016) и Keys to Successful Presidency in South Korea (ред. 2013 и 2016).

■ Ответственный за выпуск и редактирование: Пэк Чжин Гён — старший научный сотрудник EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr