[ADRN Issue Briefing] Una Marco Multilateral de Seguridad Congruente? En Busca de Alianzas Democráticas Asiáticas

El Indo-Pacífico está presenciando actualmente una creciente atención por parte de las principales potencias que tienen inmensos intereses estratégicos y económicos en la región. El auge de una intensa competencia geopolítica en la región ha dado lugar a una narrativa de 'democracia frente a autocracia' y ha planteado varias preguntas sobre el futuro de la unidad democrática en el Indo-Pacífico. En respuesta a proyectos chinos como las Iniciativas de la Franja y la Ruta (BRI), que representan la creciente influencia política y militar de Beijing, las potencias democráticas asiáticas y occidentales (como India y Japón) han buscado construir un 'eje democrático' a través de redes e instituciones basadas en temas. Estas plataformas representan la contestación ideológica entre sistemas cerrados autocráticos y naciones democráticas. Sin embargo, en una Asia diversa, donde la universalidad de las normas democráticas puede ser cuestionada, estas iniciativas son controvertidas, ya que se ven como intentos de los actores occidentales de imponer un determinado conjunto de ideas.

En este contexto, persisten las preguntas sobre cuán adecuado sería el panorama asiático para instituciones occidentales como la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), que se basa en normas de democracia liberal (Lucarelli 2002). ¿Podrían los multilaterales exclusivamente regionales como la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), que no ha sido plenamente eficaz debido a su carga de diversidad y construcción de consenso, ser la respuesta? ¿O existe una alternativa más nueva? ¿Puede la diversa región asiática (y del Pacífico asiático) encontrar la manera de fomentar alianzas democráticas? ¿De qué manera se pueden traducir las lecciones de la guerra en curso en Europa en medidas proactivas en el Indo-Pacífico? ¿La creación de un eje democrático liderado por gobiernos asiáticos resolverá o complicará la rica y diversa geopolítica del Indo-Pacífico?

Guerra de Ucrania y Asia: Nuevos Desafíos para la Unidad Democrática

En los últimos años, han surgido amenazas a la democracia y al modo de vida democrático en todo el mundo, a través de tácticas de asalto tanto convencionales como no convencionales. El auge de los minilaterales y multilaterales, impulsado principalmente por estados democráticos y autoritarios, solo complica las facetas ideológicas de dicha rivalidad. Las acciones asertivas de China a lo largo de las fronteras marítimas y terrestres han creado tensiones de seguridad en Asia durante mucho tiempo, especialmente para potencias como Japón e India. Sin embargo, más recientemente, es la guerra entre Rusia y Ucrania la que ha enviado fuertes repercusiones a Asia, especialmente a medida que las tensiones entre China y Taiwán se han intensificado tras la visita de la Presidenta de la Cámara de Representantes, Nancy Pelosi, en agosto, lo que ha provocado temores de una "operación especial" al estilo de Moscú por parte de Beijing frente a Taipei (Blumenthal 2022).

La guerra ruso-ucraniana proyecta muchas amenazas sobre el futuro del multilateralismo y la democracia. Como advirtió la Embajadora de Ucrania ante las Naciones Unidas (ONU), Yevheniia Filipenko, las acciones de Rusia amenazan el "futuro del multilateralismo y la seguridad global", especialmente si las violaciones no se abordan y se continúa haciendo negocios con Moscú en lugar de centrarse en un esfuerzo unido para aislar a Rusia (Schein 2022). Es importante destacar que el mundo mismo está actualmente dividido sobre cómo responder a Rusia. Esta división de opiniones sobre la operación militar de Rusia en Ucrania es muy evidente también en Asia. Un número considerable de estados (como India) han demostrado que no están dispuestos (o no pueden) censurar a Moscú o prohibirlo de las instituciones multilaterales. China también ha declarado oficialmente su apoyo a la participación de Rusia en los asuntos internacionales, y la reciente reunión entre Xi Jinping y Putin en la OCS muestra una continuación del equilibrio restringido de China frente a Ucrania (Time 2022).

Además, la guerra en Ucrania ha puesto de relieve las cuestiones de integridad territorial y democracia, y las ha enfrentado a las nociones de expansión agresiva y autoritarismo. La incapacidad de la ONU para responder eficazmente a la invasión de Ucrania por parte de Rusia ha puesto de manifiesto la creciente ineficacia de las instituciones multilaterales internacionales para gestionar las preocupaciones diplomáticas, de seguridad y socioeconómicas del mundo (Dossani 2022). Ha llevado a los estados asiáticos a cuestionar la eficacia de tales instituciones y plataformas democráticas liberales y ha hecho evidente que los desafíos del siglo XXI, en particular los relacionados con la seguridad nacional, requieren nuevas soluciones. Uno de esos caminos alternativos es la creación de arreglos minilaterales más pequeños, como el Diálogo de Seguridad Cuadrilateral (Quad; el grupo central comprende Australia, India, Japón y EE. UU.), que reúne a estados democráticos con ideas afines, objetivos e imperativos compartidos y confianza mutua, similar a un eje democrático.

Además, la guerra en Ucrania ha sentado un precedente para conflictos importantes en otros lugares, donde la protección de la soberanía y la defensa de la democracia son facetas críticas. Los mares del Sur y del Este de China, la disputa fronteriza entre India y China, así como la frontera entre India y Pakistán, las tensiones en el Estrecho de Taiwán y la arquitectura de paz de Asia Oriental con un enfoque en la Península de Corea emergen como conflictos impresionables en la región de Asia y el Pacífico. Tales temores evocan una sensación de déjà vu de 2015, cuando la anexión de Crimea por parte de Rusia y la lenta respuesta de EE. UU. y Europa sentaron precedentes que permitieron el crecimiento de una Rusia más fuerte (Boot 2015). En Asia hoy, cualquier precedente de esta naturaleza supone amenazas a la seguridad nacional para estados democráticos como Japón, India y Corea del Sur. La crisis de Ucrania es un ejemplo de cómo una potencia autocrática puede socavar el orden liberal internacional y violar los principios democráticos inherentes de soberanía e integridad territorial. Por lo tanto, ha puesto de relieve la necesidad de que los estados democráticos asiáticos se unan. La necesidad de fortalecer una alineación democrática asiática (incluidos algunos países semidemocráticos) se vuelve aún más crítica. Queda por ver si dicho eje democrático surgirá a través de la creación de una nueva institución de Cooperación e Integración Regional (CIR) o un formato minilateral más flexible y eficaz.

Auge del Indo-Pacífico y su Dimensión Democrática

El auge de los modelos autoritarios en Asia —la agenda revisionista global de China y su lamentable historial de derechos humanos; el resurgimiento talibán en Afganistán; el enfoque del régimen de Corea del Norte en sus ambiciones nucleares; y la violencia patrocinada por la Junta Militar en Myanmar— ha acelerado la angustia regional a un nivel sin precedentes. Simultáneamente, las instituciones regionales como la ASEAN, con su insistencia en la no injerencia en los asuntos internos y la construcción de consenso, no han logrado frenar las ramificaciones indeseables de tal declive (Ebbighausen 2017). La amenaza casi constante de que estalle una guerra limitada en el Sur de Asia, el Mar de China Meridional o el Este de Asia, en medio de las intervenciones militares de China tras años de ascenso pacífico, ha hecho necesaria una renovada atención a los compromisos de seguridad constructivos que puedan abordar tanto la percepción de amenaza como las crecientes necesidades de desarrollo y humanitarias.

Entre las iniciativas lideradas por EE. UU., el resurgente Quad, con su amplio alcance, y el naciente formato "Quad Plus", que representa una amalgama de estados "afines" con sensibilidades occidentales y orientales, tienen el potencial de desarrollarse en un marco de seguridad multilateral más amplio y completo que aborde los desafíos compartidos mientras persigue su objetivo final de un Indo-Pacífico libre y abierto (Panda, 2022). Sin embargo, los estados autocráticos (en particular China) han criticado al Quad y sus variantes como esfuerzos de las naciones democráticas occidentales para imponer sus valores en Asia y aumentar las tensiones regionales al crear un precursor de una OTAN para el Indo-Pacífico, que estaría modelada en la institución transatlántica.

Sin embargo, las críticas sobre la evolución del Quad como una posible "OTAN asiática" –basada en el fracaso de la Organización del Tratado del Sudeste Asiático (SEATO), creada en 1954 para contrarrestar el expansionismo comunista y modelada en la OTAN– carecen de fundamento (Nairn, 1968; Choong y Seah, 2022). En primer lugar, a diferencia de la SEATO, el Quad tiene su origen como un grupo de asistencia humanitaria que todavía está evolucionando hacia un mecanismo "plurilateral" más allá de la agenda centrada en China (AIR 2022). Nacido de la asistencia humanitaria tras el tsunami del Océano Índico de 2004, el Quad todavía se centra en la provisión de bienes públicos en la región (Duggal 2022). En este contexto, es ante todo un grupo arraigado en valores democráticos más que en consideraciones de defensa. En segundo lugar, el formato del Quad es inherentemente un fenómeno del Indo-Pacífico, dominado por potencias regionales y cuya extensión se prevé que incluya a más estados de la región. Incluso los miembros del Quad han mostrado algunas diferencias en su respuesta a la guerra rusa en Ucrania, lo que no ha causado grietas significativas en la respuesta a los desafíos regionales. El enfoque del Quad en desafíos de seguridad no tradicionales –incluyendo el cambio climático, la ayuda en casos de desastre y la infraestructura de calidad, por nombrar algunos– le ha permitido crecer como un grupo democrático colaborativo. En tercer lugar, la presencia de India, que aún no ha renunciado por completo a su pasado no alineado, difícilmente fomentará la transformación en una alianza militar, al menos en condiciones normales (Panda 2021).

No obstante, la percepción del Quad como una herramienta anti-China aún no le ha permitido obtener una aceptación panasiática. Aunque la centralidad y la perspectiva de la ASEAN son parte integral del "espíritu" del Quad, la ausencia de interacción entre la ASEAN y el Quad, además de la participación de Vietnam en las reuniones Plus relacionadas con la pandemia de COVID, ha alimentado especulaciones de malestar (Kwek 2021; Stromseth 2021; White House 2021a). Simultáneamente, la introducción de minilaterales como el Australia-Reino Unido (UK)-Estados Unidos (US) (AUKUS) ha puesto en tela de juicio la naturaleza democrática de las agrupaciones del Indo-Pacífico.

Por lo tanto, si el Quad no ha sido bienvenido por muchos estados asiáticos como una plataforma central para la unidad democrática, la búsqueda de una alianza democrática adecuada y eficaz, como forma de fortalecer la arquitectura de seguridad regional, es urgente y continua.

Una Alternativa: Necesidad de Nuevas Alianzas Democráticas Plurilaterales

En la actualidad, dado que los organismos multilaterales en Asia y el Indo-Pacífico no están obligados a realizar avances que fortalezcan de manera categórica y sistemática el orden internacional liberal, se puede concebir la ideación de un nuevo organismo plurilateral para la unidad democrática que permita sanciones económicas y judiciales.

Dicha nueva institución de CIR en la región debería, sobre todo, ser impulsada por estados asiáticos. Las democracias de mediana potencia asiáticas, con políticas exteriores sólidas y proactivas, como Japón, pueden desempeñar un papel de liderazgo aquí. El actual enfoque de política exterior de no alineación de la India puede limitar el papel de liderazgo que puede desempeñar en tal empresa. Sin embargo, la India sigue siendo una parte crítica del constructo liberal regional y una fuerza clave en cualquier posible alianza democrática o agrupación. Sin la India, el poder de la institución propuesta no alcanzaría su verdadero potencial, especialmente dado que Delhi ha aceptado beneficios asimétricos y no recíprocos en el trato con estados más pequeños. Por lo tanto, si la CIR se construye como una organización con el mandato de trabajar para mantener la paz, y no como una entidad centrada en alianzas, será posible asegurar el papel de la India.

Ampliando las nociones de unidad democrática, con la ASEAN como ancla regional, una nueva organización de este tipo puede desempeñar un papel rector en la región de Asia y el Indo-Pacífico, especialmente frente a las amenazas a la seguridad nacional. Movilizar la solidaridad con las naciones en peligro requerirá un enfoque de colaboración para la seguridad cooperativa; por ejemplo, las violaciones de derechos humanos en Myanmar pueden ser motivo de intervención por motivos humanitarios. Tales intervenciones, a diferencia de las de Occidente, no tienen por qué implicar el envío de tropas. Más bien, sanciones multilaterales unidas en el ámbito económico y militar pueden guiar la CIR, permitiéndole emerger como una fuerte columna vertebral que apoye la revitalización de los organismos existentes, especialmente las organizaciones de bajo rendimiento o casi defunctas en el Sur de Asia, como la Asociación del Sur de Asia para la Cooperación Regional (SAARC), la Iniciativa del Golfo de Bengala para la Cooperación Técnica y Económica Multisectorial (BIMSTEC) y la Cooperación Económica Subregional del Sur de Asia (SASEC) (Ghate 2011). La ASEAN puede beneficiarse de una CIR más asertiva que la libere de los peligros de cambiar su propio mandato, al tiempo que permite a la ASEAN un mayor apoyo para implementar el orden basado en reglas en la región.

El punto de partida para la creación de una CIR de este tipo se basaría en diálogos más pequeños; su expansión debería dejarse a un crecimiento gradual. Incluso si los valores comunes de la democracia y la adhesión a sistemas basados en reglas siguen siendo principios fundamentales de cada actor estatal, las diferencias en los enfoques y la historia afectan negativamente el desarrollo del multilateralismo en la región.

No obstante, como articuló el presidente de EE. UU., Joe Biden, en la Cumbre por la Democracia de 2021, la defensa de la democracia se ha convertido en el "desafío definitorio" del siglo XXI (White House 2021b). Por lo tanto, incluso cuando Asia lucha con la integración regional y el creciente autoritarismo, es importante que las economías democráticas líderes como Japón, India y Corea del Sur, que se encuentran en una coyuntura crucial en cuanto a ambiciones regionales y globales, encabecen una contraofensiva asiática contra los cambios unilaterales en el statu quo de la región (por ejemplo, los objetivos de reunificación de China). Esto promoverá un proceso de democratización liderado por Asia, infundirá confianza en estas potencias medias como proveedoras de gobernanza responsable y impulsará las ruedas multipolares de la integración regional.

Movilizando un Asia Democrático

¿Cómo se puede movilizar al Asia democrático para construir la unidad democrática en el Indo-Pacífico es la pregunta más importante. No hay duda de que la relación de Asia con la democracia es extremadamente compleja. Sin embargo, a medida que la competencia geopolítica en la región toma la forma de una dinámica de democracia versus autoritarismo, es vital que las democracias influyentes de mediana potencia se unan en torno a sus valores e imperativos compartidos.

Aunque el apoyo a la democracia y los valores democráticos sigue siendo alto en las poblaciones asiáticas, existe una inmensa insatisfacción con tendencias como la corrupción y la desigualdad de las élites, las tensiones raciales y étnicas, y el espacio cada vez más restringido para la sociedad civil (Ford y Hass, 2021). Esto ha proporcionado un mayor espacio para que los estados autoritarios, especialmente China, expandan su huella regional y promuevan sus visiones alternativas del mundo. Por ejemplo, la exportación por parte de Beijing de sus herramientas de vigilancia digital altamente autocráticas y sus planes de políticas han facilitado que los estados de la región hagan más aceptable el iliberalismo y restrinjan el espacio para los derechos y libertades civiles en sus propios países (Ford y Hass, 2021). En tales circunstancias, el desafío más apremiante para las democracias regionales es unirse y demostrar las características correctivas y los aspectos positivos de las democracias y la gobernanza global democrática. Las discusiones e intercambios regulares entre democracias con ideas afines a través de una CIR serán vitales en este sentido; pueden ayudar a los estados democráticos a protegerse contra la tendencia a la complacencia e implementar controles y equilibrios apropiados para ayudar a los gobiernos a protegerse contra los intentos de los estados autoritarios de explotar sus vulnerabilidades. Dichos intercambios regulares pueden formar el punto de partida para que los estados democráticos diseñen reformas políticas micro y macro que pueden ser inmensamente importantes para reforzar la gobernanza global impulsada por valores democráticos.

A principios de 2020, el Primer Ministro británico Boris Johnson propuso la formación de un Grupo de 10 Democracias (o D-10) que reflejara mejor el mundo democrático actual con la inclusión de estados asiáticos como India, Australia y Corea del Sur (además de las economías del G-7). Aunque la propuesta se ha desintegrado casi por completo, planteó una idea importante sobre la necesidad de una cumbre de democracias destinada a erigirse como un baluarte contra las crecientes tendencias del autoritarismo. Dicho modelo podría surgir en el Indo-Pacífico, con foros (o CIR) establecidos para tal propósito. Es importante destacar que, por ser de carácter regional y, por lo tanto, impulsado por democracias asiáticas en lugar de occidentales, dicho foro podría representar mejor la voz asiática. El objetivo principal de dicho foro sería reforzar la resiliencia de los estados democráticos más pequeños para garantizar que las fuerzas autocráticas no obtengan un punto de apoyo en la región.■

Referencias

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■ Jagannath Panda es el Jefe del Centro de Estocolmo para Asuntos de Asia Meridional y el Indo-Pacífico (SCSA-IPA) en el Instituto de Política de Seguridad y Desarrollo, Suecia. También es Investigador Principal en el Centro de Estudios Estratégicos de La Haya; y Director de Cooperación de Investigación Europa-Asia para el Consejo de Estudios del Pacífico Asiático de Yokosuka (YCAPS), Japón.

■ Este documento se presentó como borrador en el foro conjunto Forum 2000 y ADRN en Praga el 1 de septiembre de 2022.

■  Responsable y editor:  Baek Jin-kyung Investigador Senior de EAI

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