[ADRN Issue Briefing] Реагирование на надвигающийся продовольственный кризис и поддержание политической стабильности в Индонезии

Введение

Прогнозируется, что новая волна продовольственной незащищенности охватит многие страны, включая Индонезию. Этот надвигающийся продовольственный кризис можно объяснить не только войной на Украине и пандемией COVID-19, которые нарушили глобальную цепочку поставок продовольствия, но и другими конфликтами, стихийными бедствиями, изменением климата и неустойчивыми методами ведения сельского хозяйства, которые уже некоторое время угрожают глобальной продовольственной системе. Глобальный индекс цен на продовольствие начал расти в сентябре 2020 года, достигнув пика в марте 2022 года (Продовольственная и сельскохозяйственная организация, 2022). По состоянию на июль 2022 года индекс все еще был примерно на 40 процентов выше среднего показателя за 2014-2016 годы.

Когда цены на продовольствие резко растут, как во время мирового продовольственного кризиса 2007-2008 годов, возникает огромное внутриполитическое давление на страны-экспортеры продовольствия с целью запретить экспорт сельскохозяйственных и продовольственных товаров. Хотя запреты на экспорт не обязательно снижают цены, как показывает недавний запрет Индонезии на экспорт пальмового масла (Wihardja and Patunru, 2022), они обычно имеют неблагоприятные последствия для других частей продовольственной системы, такие как повышение мировых цен, особенно если запрет вводится крупным производителем и экспортером продовольственного товара, приводит к резкому падению доходов фермеров и снижению стимулов для будущих посадок и сбора урожая.

В то же время Всемирная торговая организация (ВТО), которая регулирует международную торговую систему, имеет инструменты для ограничения протекционизма в отношении импорта, но не имеет эффективных механизмов, ограничивающих способность правительств запрещать экспорт (Barret, 2022). Учитывая, что запреты на экспорт могут усиливать панику и порождать полномасштабные кризисы, это создало ненужную и опасную лазейку в глобальной продовольственной системе. В условиях продолжающейся войны на Украине продовольствие все чаще используется как дипломатическое оружие (Schiffling and Kanellos, 2022). По состоянию на конец мая 10 процентов мировых калорий находились под экспортными ограничениями по меньшей мере в 23 странах, включая Индонезию.

Война на Украине также вызвала резкий рост цен на энергоносители, особенно на нефть и газ. Газ является сырьем, используемым для производства азотных удобрений, ключевого компонента системы производства продовольствия. Аналогично, нефть является ключевым компонентом глобальной логистической и торговой системы. После начала войны на Украине в феврале 2022 года угроза глобального продовольственного кризиса стала очевидной, отчасти из-за стремительного роста затрат на производство продовольственных культур.

Примеры из других стран показывают, что рост цен на продовольствие в сочетании со слабой системой социальной защиты привел к повышенному риску политической нестабильности. Например, мировой продовольственный кризис 2007-2008 годов спровоцировал внутренние политические беспорядки и гражданские войны примерно в четырех десятках стран, включая Ливию, Тунис, Сирию и Йемен (Barret, 2022). К счастью, влияние мирового продовольственного кризиса на индонезийскую экономику оказалось не столь значительным, поскольку производство риса оставалось нормальным благодаря благоприятной погоде. Управление запасами риса и политика стабилизации цен были достаточно эффективными, поэтому значительного скачка цен во время кризиса не произошло. Отчасти потому, что цены на продовольствие оставались относительно стабильными под его руководством, президент Юдхойоно был переизбран на второй срок на всеобщих выборах 2009 года.

Цены на продовольствие в Индонезии изначально высоки по сравнению с соседними странами региона. В период с 2012 по 2020 год цены на рис в Индонезии были в среднем более чем в два раза выше, чем во Вьетнаме, Мьянме, Камбодже и Таиланде, и примерно на 25 процентов выше, чем на Филиппинах (Всемирный банк, 2020a). Кроме того, существуют слабости и пробелы в системе социальной защиты Индонезии (Всемирный банк, 2020b). Например, существующая система не может своевременно обновлять реестр социальной защиты, используемый для целевого распределения социальной помощи (DTKS), с учетом новых домохозяйств, оказавшихся в нищете (домохозяйства, которые попадают в нищету в результате внезапных потрясений, таких как COVID-19 или стихийные бедствия), поскольку окно для саморегистрации на получение помощи ограничено. Охват социальной помощью также смещен в пользу бедных домохозяйств с детьми и в ущерб пожилым людям и инвалидам.

На фоне продолжающихся последствий пандемии COVID-19 высокая инфляция, удвоившаяся в период с марта по июнь этого года, проверит, сможет ли администрация Джокови справиться с высокой инфляцией, особенно на продовольствие, и сохранить политическую стабильность. В преддверии президентских выборов 2024 года затяжное повышение цен на продовольствие может подорвать шансы его партии на переизбрание. В данной статье анализируется, как Индонезия пытается отреагировать на надвигающийся продовольственный кризис для поддержания политической стабильности.

Мировая продовольственная экономика

Сбои в глобальной цепочке поставок продовольствия, возникшие с начала пандемии COVID-19, усугубились геополитической напряженностью в Восточной Европе и других регионах. В июне 2022 года цена на пшеницу[1]достигла рекордного уровня в 650 долларов США за тонну, что более чем в три раза превышает среднюю цену в 2019 году. К счастью, мировые цены на рис, которые были высокими с начала пандемии, начали стабилизироваться. Производство риса в Таиланде и Вьетнаме идет хорошо и способствовало стабилизации мировых цен на рис. В Индонезии производство риса в 2021 году показало признаки восстановления, хотя площадь сбора урожая резко сократилась с 10,66 млн гектаров в 2020 году до 10,41 млн гектаров в 2021 году, что составляет уменьшение на 245 000 гектаров (2,35 процента).

Цены на растительное масло также выросли на фоне продовольственного и мирового экономического кризиса. Мировая цена на растительное масло достигла пика во время мирового продовольственного кризиса 2007-2008 годов, в период высоких цен на сырьевые товары в 2011 году и пандемии COVID-19. [2]

На фоне неконтролируемого роста внутренних розничных цен на кулинарное масло в апреле 2022 года Индонезия поддалась политическому давлению и запретила экспорт сырого пальмового масла (CPO) и продуктов его переработки, чтобы обеспечить внутренние поставки. Примерно в то же время Индия также запретила экспорт пшеницы и сахара для обеспечения внутренних потребностей. Малайзия запретила экспорт живой птицы в Сингапур. В случае Индонезии полный запрет на экспорт пальмового масла привел к потере экспортных доходов, но не снизил внутренние цены. Более того, даже после того, как запрет на экспорт был вскоре снят, к маю 2022 года последствия запрета на экспорт для мелких фермеров, выращивающих пальмовое масло, были пагубными. Цена свежих гроздей фруктов (сырья, используемого на маслобойных заводах) оставалась на рекордно низком уровне в 600 индонезийских рупий за килограмм с середины июня 2022 года, что значительно снизило доходы мелких фермеров, выращивающих пальмовое масло.

Угроза глобального продовольственного кризиса также возникла из-за роста цен на производственные ресурсы — в первую очередь удобрения, а также энергию. Фермеры страдают больше всего. Война на Украине вызвала резкий рост мировых цен на удобрения, поскольку Россия и Украина являются крупными производителями газа, используемого в производстве удобрений. Цена на карбамид на мировом рынке уже выросла до начала войны с примерно 400 долларов США в сентябре 2021 года до почти 1000 долларов США за тонну в ноябре 2021 года из-за роста мировых цен на нефть. Цена на не субсидируемый карбамид в Индонезии выросла с 7000 индонезийских рупий за килограмм в январе 2022 года до более чем 10 000 индонезийских рупий за килограмм в феврале 2022 года, что сделало очень дорогим для правительства Индонезии предложение субсидируемой цены всего в 2250 индонезийских рупий за килограмм. Фермеры в Индонезии и других странах вынуждены нести бремя растущих затрат на продовольствие и сельскохозяйственное производство. Инфляция на уровне производителей, измеряемая индексом цен производителей (PPI), была намного выше, чем инфляция на уровне потребителей (CPI), что свидетельствует о том, что фермеры не смогли переложить высокие затраты на производство на потребителей.

Ответные меры Индонезии

Во-первых, с начала 2020 года Индонезия внедряет политические инициативы по увеличению производства и производительности продовольствия как за счет расширения земельных угодий, так и за счет интенсификации. Индонезия разработала продовольственные поместья за пределами Явы в Центральном Калимантане, Северной Суматре, Восточной Нуса-Тенггаре и т. д. 100 000 гектаров земли были выделены для сельского хозяйства в округах Капуас, Пуланг Писау и Гунунг Мас в Центральном Калимантане. Там рис, кукуруза, кассава, овощные культуры и плантационные культуры выращиваются в основном мелкими фермерами и некоторыми государственными предприятиями (SOEs). Ряд мелких фермеров также участвовали в расширении продовольственных поместий в округе Хуманг Хасундутан на Северной Суматре, в основном сосредоточившись на луке-шалоте, перце чили, картофеле и некотором количестве чеснока. Новые сельскохозяйственные земли также были открыты в округе Центральная Сумба в Восточной Нуса-Тенггаре для выращивания риса, кукурузы и сорго.

К сожалению, спустя два года продовольственные поместья не внесли значительного вклада в производство продовольствия и продовольственную безопасность Индонезии. Проблемы с кислотностью почвы, низкой плодородностью и преобразованием торфяников требуют более систематического решения, чтобы инициатива могла существенно повысить производство продовольствия и продовольственную безопасность. Преобразование лесов и торфяников в сельскохозяйственные земли для производства продовольствия сопряжено с высоким риском возникновения проблем с устойчивостью, особенно если управление водными ресурсами и дренажные системы нарушают естественные системы хранения воды и торфяных куполов. Кроме того, новые сельскохозяйственные земли обычно требуют времени, чтобы начать приносить продукцию. Поэтому мы не можем ожидать немедленного увеличения производства и роста производительности.

Во-вторых, стратегии интенсификации были реализованы в существующих операциях по производству продовольствия, в основном для риса, кукурузы и овощных культур. Комплексная борьба с вредителями и более равномерное распределение и использование химических удобрений, пестицидов и гербицидов среди мелких фермеров продвигались во всех производственных центрах. Интенсификация за счет использования высокоурожайных сортов, а также сортов, устойчивых к засухе и наводнениям, необходима для увеличения производства продовольствия и будет являться неотъемлемым элементом стратегии адаптации к изменению климата в ближайшие годы. За последние два года такие стратегии интенсификации показали положительные результаты, хотя они по-прежнему требуют постоянного мониторинга. Данные Центрального статистического агентства (BPS) показывают, что производство риса в 2021 году составило 54,4 млн тонн сухого зерна в оболочке (GKG), что эквивалентно 31,4 млн тонн риса, что выше потребления в 30 млн тонн риса. Производительность риса в 2021 году составила 5,2 тонны на гектар, что на 1,96 процента больше, чем в 2020 году. К апрелю 2022 года производство риса уже достигло 13,5 млн тонн, почти половину годового показателя 2021 года (Badan Pusat Statistik, 2022).

В-третьих, правительство также трансформировало свой подход к продовольственной системе, учитывая как деятельность на ферме, так и вне ее, а именно производство, переработку, распределение, торговлю и потребление. Этот более комплексный подход направлен на достижение улучшенных результатов в области продовольственной безопасности, социального благосостояния и благосостояния окружающей среды в целом. В этом контексте продовольственная безопасность включает в себя измерения доступности продовольствия, доступности продовольствия и использования продовольствия. Устойчивость продовольствия предполагает положительные результаты продовольственной системы для: (1) социального благосостояния, которое включает занятость, уровень доходов, человеческий капитал, социальный капитал и политический капитал, и (2) здоровья окружающей среды, которое включает запасы и потоки в экосистемах, экосистемные услуги, природный капитал и т. д. В 2021 году Указом Президента Республики Индонезия № 66/2021 было создано Национальное продовольственное агентство (NFA), которое будет управлять тремя важными аспектами продовольственной безопасности — наличием, доступностью и использованием. Вместе с другими государственными учреждениями/министерствами и государственными предприятиями NFA отвечает за поддержание адекватного наличия продовольствия, управление продовольственными резервами и диверсификацию потребления продовольствия для более здоровой и сбалансированной диеты, одновременно продвигая потребление местных продуктов питания (см. также Wihardja and Negara, 2022).

В-четвертых, правительство работает над обеспечением устойчивой и жизнеспособной продовольственной системы (SRFS), которая может обеспечить здоровое и сбалансированное питание. Стремление к SRFS также очень совместимо с сокращением бедности, устойчивым управлением природными ресурсами, сохранением экосистем и смягчением последствий изменения климата и адаптацией к ним. Производство продовольствия с использованием химических удобрений, чрезмерных пестицидов и преобразование естественных лесов в зоны сверх-интенсивного сельского хозяйства неустойчиво. SFRS сможет восстановить деградированные земли и экосистемы до их естественного состояния, что приведет к повышению производительности. Например, это может быть достигнуто за счет развития органического сельского хозяйства и сбалансированного использования органических и химических удобрений.

В-пятых, правительство работает над повышением эффективности программы временных безусловных денежных переводов (BLT) и программ социальной помощи, таких как Программа семейной надежды (PKH) и Неденежная продовольственная помощь (BPNT) как в городских, так и в отдаленных сельских районах. Эти усилия сочетаются с инициативами по наставничеству и расширению прав и возможностей фермеров в области точного земледелия, оцифровке цепочек создания стоимости продовольствия и поддержке сотрудничества по модели «четырех спиралей» ABGC (академические круги, бизнес, правительство и гражданское общество), инновационных экосистем и интеграции более инклюзивных стратегий исследований и разработок (НИОКР).

Региональная и глобальная торговля продовольствием и сотрудничество

Очень немногие страны способны быть полностью самодостаточными и продовольственно безопасными. Индонезия не исключение. Импорт продовольствия в Индонезию увеличился как по объему, так и по доле в общем импорте товаров, увеличившись с 11,5 млрд долларов США (8,4%) в 2010 году до 22,6 млрд долларов США (11,5%) в 2021 году (Comtrade, 2022). Хотя только около четверти продовольствия, потребляемого во всем мире, торгуется на международном уровне, международная торговля играет ключевую роль в стабилизации цен на продовольствие во многих странах-импортерах продовольствия, поскольку цены очень чувствительны к любому незначительному дефициту на рынке (Barret, 2022). Индонезия, как относительно крупный импортер продовольствия, зависит от международной торговли для управления своим продовольственным дефицитом и стабилизации цен.

Вопросы запрета на импорт и экспорт продовольствия и решения о вступлении в международную торговлю продовольствием носят поведенческий характер и неразрывно связаны с отсутствием или не существованием глобального и регионального продовольственного сотрудничества, такого как глобальные и региональные продовольственные резервы. Страх перед надвигающимся дефицитом продовольствия, реальный или предполагаемый, как правило, побуждает страны и домохозяйства переходить от режима «точно в срок» к режиму «на всякий случай», что приводит к самоисполняющимся пророчествам, поскольку накопление запасов странами и домохозяйствами усиливает панику и порождает полномасштабные кризисы. Но при сотрудничестве страны и домохозяйства могут сопротивляться накоплению или запрету экспорта, когда возникают сбои в поставках продовольствия или ценах. Уверенность в международной торговле продовольствием может помочь пережить шторм. Страны менее склонны прибегать к подходу продовольственной самообеспеченности и более склонны участвовать в международной торговле, если существуют региональные или глобальные продовольственные резервы, готовые к развертыванию при сбоях в цепочке поставок, погодных условиях, геополитике или в других местах.

Индонезия, как председатель G20 и председатель АСЕАН в 2023 году, могла бы способствовать обеспечению открытой торговли во время текущего глобального продовольственного кризиса и предпринять конкретные шаги к глобальному и региональному продовольственному сотрудничеству. В рамках G20 Индонезия могла бы развивать и укреплять существующие механизмы, такие как Система информации о сельскохозяйственных рынках, запущенная во время председательства G20 в 2011 году, и координировать усилия с Группой ООН по реагированию на кризисы и Глобальной программой по обеспечению продовольственной безопасности. Через АСЕАН Индонезия могла бы использовать существующие механизмы, включая Резервный совет АСЕАН по продовольственной безопасности, Информационную систему АСЕАН по продовольственной безопасности, Резерв риса АСЕАН+3 и Рамочную программу АСЕАН по комплексной продовольственной безопасности (AIFS) и Стратегический план действий по продовольственной безопасности в регионе АСЕАН (SPA-FS) на 2021-2025 годы.

Области разногласий

Важно, чтобы усилия Индонезии по повышению продовольственной безопасности соответствовали ее обязательствам по обеспечению устойчивости и сокращению выбросов парниковых газов. Сельскохозяйственная деятельность является причиной 19-29 процентов всех глобальных выбросов парниковых газов (ПГ) (Всемирный банк, 2021); выбросы от сельского хозяйства составляют наибольшую долю выбросов ПГ в шести из десяти стран АСЕАН. Озеленение неустойчивых методов ведения сельского хозяйства имеет решающее значение для устойчивой продовольственной безопасности.

Кроме того, продовольственная безопасность Индонезии должна рассматриваться в контексте амбициозной политики правительства по производству биодизеля на основе сырого пальмового масла (CPO), которая может создать напряженность между энергетической безопасностью и продовольственной безопасностью. Политика производства биодизеля на основе CPO, которая предусматривает смешивание ископаемого топлива с 30% пальмового масла, направлена на обеспечение энергетической безопасности, сокращение выбросов углерода и уменьшение торгового дефицита Индонезии. Однако исследование показало, что этот план, если он будет реализован до 2030 года, может сократить экспортные доходы от CPO в большей степени, чем сэкономит на импорте дизельного топлива, и ограничит поставки пальмового масла для пищевых целей, что потребует расширения земельных площадей для производства пальмового масла на 48-76% для удовлетворения общего спроса (Halimatussadiah et al, 2021).

Управление продовольственным кризисом имеет решающее значение для любой демократии для поддержания ее легитимности и политической стабильности. Реакция Индонезии на надвигающийся продовольственный кризис была всеобъемлющей, начиная от расширения и интенсификации производства продовольствия до расширения и реформирования программ социальной помощи. Но реакция также была отмечена популистскими и ошибочными мерами, такими как временный полный запрет на экспорт пальмового масла. Учитывая, что цепочки поставок продовольствия уже регионализированы или глобализированы, националистические протекционистские меры могут только навредить. Цепочки поставок продовольствия должны рассматриваться как общественное благо. Соответственно, страны по всему миру должны работать сообща над решением текущего продовольственного кризиса. 

Список литературы

Barrett, Christopher B. 2022. “The Global Food Crisis Shouldn’t Have Come as a Surprise.” Foreign Affairs. https://www.foreignaffairs.com/world/global-food-crisis-shouldnt-have-come-surprise

Badan Pusat Statistik. 2022. “Luas Panen dan Produksi Padi di Indonesia 2021.” https://www.bps.go.id/publication/2022/07/12/c52d5cebe530c363d0ea4198/luas-panen-dan-produksi-padi-di-indonesia-2021.html

Comtrade. 2022. UN Comtrade Database. https://comtrade.un.org/

Food and Agriculture Organization of the United Nations. 2022. “World Food Situation – FAO Food Price Index.” https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/

Halimatussadiah, A., D. Nainggolan, S.Yui, F.R. Moeis, and A.A. Siregar. 2021. “Progressive biodiesel policy in Indonesia: Does the Government’s economic proposition hold?” Renewable and Sustainable Energy Reviews. Vol.150, 111431

Schiffling, Sarah, and Nikolaos Valantasis Kanellos. 2022. “Food prices: how countries are using the global crisis to gain geopolitical power.” The Conversation. Food prices: how countries are using the global crisis to gain geopolitical power (theconversation.com)

Wihardja, Maria Monica, and Siwage Dharma Negara. 2022. “Indonesia’s New Food Agency: No Fast Food Solutions.” Fulcrum. https://fulcrum.sg/indonesias-new-food-agency-no-fast-food-solutions/

Wihardja, Maria Monica, and Arianto Patunru. 2022. “To Ban or Not To Ban? How Indonesia Can Overcome the Global Food Crisis.” Fulcrum. https://fulcrum.sg/contributors/maria-monica-wihardja/

World Bank. 2021. “Climate Smart Agriculture.” https://www.worldbank.org/en/topic/climate-smart-agriculture

World Bank. 2020a. Indonesia Economic Prospect. December 2020. https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/december-2020-indonesia-economic-prospects

World Bank. 2020b. Indonesia Economic Prospect. July 2020. https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/july-2020-indonesia-economic-prospect

[1] SRW

[2] Indonesia’s CPO has always been a serious environmental concern for the European Union, who discriminates against biodiesel products coming from Indonesia’s palm oil. Indonesia currently files a legal case of CPO discrimination by the European Union to the Dispute Settlement Body (DSB) in the World Trade Organization.

■ Bustanul Arifin is a Professor of Agricultural Economics at UNILA, Board of Commissioner and Senior Economist at INDEF.

■ Maria Monica Wihardja is an Economist and Visiting Fellow at ISEAS-Yusof Ishak Institute

■ Typeset by Jinkyung Baek Director of the Research Department∙Senior Researcher

    For inquiries: 02 2277 1683 (ext. 209) | j.baek@eai.or.kr