[ADRN Issue Briefing] Respuesta a la inminente crisis alimentaria y gestión de la estabilidad política en Indonesia

Introducción

Se prevé que una nueva ola de inseguridad alimentaria afectará a muchos países, incluida Indonesia. Esta inminente crisis alimentaria se atribuye no solo a la guerra en Ucrania y a la pandemia de COVID-19, que han alterado la cadena de suministro mundial de alimentos, sino también a otros conflictos, desastres naturales, cambio climático y prácticas agrícolas insostenibles que han amenazado el sistema alimentario mundial durante algún tiempo. El índice mundial de precios de los alimentos comenzó a aumentar en septiembre de 2020, alcanzando su punto máximo en marzo de 2022 (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2022). En julio de 2022, el índice todavía era aproximadamente un 40 por ciento más alto que el promedio de 2014-2016.

Cuando los precios de los alimentos se disparan, como durante la crisis alimentaria mundial de 2007-2008, existe una inmensa presión política interna para que los países exportadores de alimentos prohíban la exportación de productos agrícolas y alimentarios. Aunque las prohibiciones de exportación no necesariamente reducen los precios, como lo demuestra la reciente prohibición de exportación de aceite de palma de Indonesia (Wihardja y Patunru, 2022), generalmente tienen repercusiones adversas en otras partes del sistema alimentario, como el aumento de los precios mundiales, especialmente si la prohibición es impuesta por un importante productor y exportador del producto alimentario, lo que provoca una caída de los ingresos de los agricultores y desincentiva la siembra y la cosecha futuras.

Al mismo tiempo, la Organización Mundial del Comercio (OMC), que rige el sistema de comercio internacional, cuenta con herramientas para limitar el proteccionismo en las importaciones, pero carece de mecanismos efectivos para limitar la capacidad de los gobiernos para prohibir las exportaciones (Barret, 2022). Dado que las prohibiciones de exportación pueden amplificar el pánico y generar crisis en toda regla, esto ha creado una laguna innecesaria y peligrosa en el sistema alimentario mundial. Con la guerra en curso en Ucrania, los alimentos se utilizan cada vez más como arma diplomática (Schiffling y Kanellos, 2022). A finales de mayo, el 10 por ciento de las calorías mundiales estaban sujetas a restricciones de exportación por al menos 23 países, incluida Indonesia.

La guerra en Ucrania también ha provocado un aumento de los precios de la energía, especialmente del petróleo y el gas. El gas es la materia prima utilizada para producir fertilizantes de urea, un insumo clave para el sistema de producción de alimentos. Del mismo modo, el petróleo es un insumo clave para el sistema mundial de logística y comercio. Tras el estallido de la guerra en Ucrania en febrero de 2022, la amenaza de una crisis alimentaria mundial se ha hecho evidente, en parte debido al disparado coste de los insumos para la producción de cultivos alimentarios.

Ejemplos de otros países muestran que el aumento de los precios de los alimentos, combinado con un sistema de protección social débil, condujo a un mayor riesgo de inestabilidad política. Por ejemplo, la crisis alimentaria mundial de 2007-2008 desencadenó disturbios políticos internos y guerras civiles en aproximadamente cuatro docenas de países, incluidos Libia, Túnez, Siria y Yemen (Barret, 2022). Afortunadamente, el impacto de la crisis alimentaria mundial en la economía indonesia no fue tan significativo, ya que la producción de arroz se mantuvo normal debido a las condiciones climáticas favorables. La gestión de las reservas de arroz y las políticas de estabilización de precios fueron bastante efectivas, por lo que no hubo un aumento significativo de los precios durante la crisis. En parte porque los precios de los alimentos se habían mantenido relativamente estables bajo su liderazgo, el presidente Yudhoyono fue reelegido para un segundo mandato en las elecciones generales de 2009.

Los precios de los alimentos en Indonesia ya son altos de por sí en comparación con sus vecinos de la región. Entre 2012 y 2020, los precios del arroz en Indonesia fueron, en promedio, más del doble que en Vietnam, Myanmar, Camboya y Tailandia, y aproximadamente un 25 por ciento más altos que en Filipinas (Banco Mundial, 2020a). Además, existen debilidades y lagunas en el sistema de protección social de Indonesia (Banco Mundial, 2020b). Por ejemplo, el sistema actual no puede actualizar el registro social utilizado para la focalización de los programas de asistencia social (DTKS) con los hogares recién empobrecidos (hogares que caen en la pobreza como resultado de shocks de inicio súbito, como la COVID-19 o desastres naturales) porque la ventana de registro a demanda/solicitud, que permite a los hogares registrarse para recibir asistencia, es limitada. La cobertura de la asistencia social también está sesgada a favor de los hogares pobres con niños y en contra de los ancianos y discapacitados.

En medio de las continuas secuelas de la pandemia de COVID-19, la alta tasa de inflación, que se ha duplicado entre marzo y junio de este año, pondrá a prueba si la administración de Jokowi puede gestionar la alta inflación, especialmente en los alimentos, y mantener la estabilidad política. Con las elecciones presidenciales previstas para 2024, un aumento prolongado de los precios de los alimentos puede socavar las posibilidades de reelección de su partido. Este artículo analiza cómo Indonesia está intentando responder a la inminente crisis alimentaria para mantener la estabilidad política.

La Economía Alimentaria Mundial

Las interrupciones en la cadena de suministro mundial de alimentos que han surgido desde el inicio de la pandemia de COVID-19 se han visto agravadas por las tensiones geopolíticas en Europa del Este y otros lugares. En junio de 2022, el precio del trigo[1]alcanzó un máximo histórico de 650 dólares estadounidenses por tonelada, más de tres veces el precio promedio en 2019. Afortunadamente, los precios mundiales del arroz, que habían sido altos desde el inicio de la pandemia, han comenzado a estabilizarse. El rendimiento de la producción de arroz en Tailandia y Vietnam es bastante bueno y ha contribuido a la estabilización de los precios mundiales del arroz. En Indonesia, la producción de arroz en 2021 mostró signos de recuperación, aunque la superficie cosechada disminuyó drásticamente de 10,66 millones de hectáreas en 2020 a 10,41 millones de hectáreas en 2021, una disminución de 245.000 hectáreas (2,35 por ciento).

Los precios de los aceites vegetales también han aumentado a raíz de la crisis alimentaria y la crisis económica mundial. El precio mundial del aceite vegetal alcanzó su punto máximo durante la crisis alimentaria mundial de 2007-2008, el período de altos precios de los productos básicos en 2011 y la pandemia de COVID-19. [2]

A medida que el precio minorista nacional del aceite de cocina se disparaba sin control, en abril de 2022, Indonesia cedió a la presión política para prohibir las exportaciones de aceite de palma crudo (CPO) y sus productos derivados con el fin de asegurar el suministro nacional. Alrededor de la misma época, India también prohibió la exportación de trigo y azúcar para asegurar el suministro para sus necesidades internas. Malasia prohibió la exportación de pollos vivos a Singapur. En el caso de Indonesia, la prohibición general de exportación de aceite de palma provocó que Indonesia perdiera ingresos por exportación, pero no redujo los precios internos. Además, aunque la prohibición de exportación se levantó pronto, en mayo de 2022, los efectos de la prohibición de exportación en los agricultores de palma de aceite de las etapas iniciales fueron perjudiciales. El precio de los racimos de fruta fresca (la materia prima utilizada en las fábricas de aceite de palma) se ha mantenido en un mínimo histórico de 600 rupias por kilogramo desde mediados de junio de 2022, lo que ha reducido significativamente los ingresos de los pequeños agricultores de palma de aceite.

La amenaza de una crisis alimentaria mundial también ha surgido del aumento de los precios de los insumos de producción, principalmente fertilizantes, pero también energía. Los agricultores son los más afectados. La guerra en Ucrania ha provocado un aumento de los precios mundiales de los fertilizantes, ya que tanto Rusia como Ucrania son importantes productores de gas utilizado en la producción de fertilizantes. El precio de la urea en el mercado mundial ya había aumentado antes de la guerra de unos 400 dólares estadounidenses en septiembre de 2021 a casi 1.000 dólares estadounidenses por tonelada en noviembre de 2021 debido a un aumento de los precios internacionales del petróleo. El precio del fertilizante de urea no subvencionado en Indonesia aumentó de 7.000 rupias por kilogramo en enero de 2022 a más de 10.000 rupias por kilogramo en febrero de 2022, lo que hizo muy caro para el gobierno indonesio ofrecer el precio subvencionado de solo 2.250 rupias por kilogramo. Los agricultores en Indonesia y otros países han tenido que soportar la carga de los crecientes costes de los alimentos y los insumos de producción agrícola. La inflación a nivel del productor, medida por el índice de precios al productor (IPP), ha sido mucho mayor que la inflación a nivel del consumidor (IPC), lo que sugiere que los agricultores no han podido repercutir los altos costes de los insumos a los consumidores.

Respuesta Política de Indonesia

Primero, desde principios de 2020, Indonesia ha introducido iniciativas políticas para impulsar la producción y la productividad alimentaria a través de estrategias de expansión e intensificación de tierras. Indonesia desarrolló fincas de alimentos fuera de Java en Kalimantan Central, Sumatra del Norte, Nusa Tenggara Oriental, etc. Se han asignado 100.000 hectáreas de tierra para la agricultura en los distritos de Kapuas, Pulang Pisau y Gunung Mas en Kalimantan Central. Allí, el arroz, el maíz, la yuca, los cultivos hortícolas y los cultivos de plantación son cultivados principalmente por pequeños agricultores y algunas empresas estatales (SOE). Varios pequeños agricultores también participaron en la expansión de las fincas de alimentos en el distrito de Humbang Hasundutan en Sumatra del Norte, centrándose principalmente en chalotas, chiles, patatas y algo de ajo. También se abrieron nuevas tierras agrícolas en el distrito de Sumba Central en Nusa Tenggara Oriental para cultivar arroz, maíz y sorgo.

Lamentablemente, después de dos años, las fincas de alimentos no han contribuido significativamente a la producción y seguridad alimentaria de Indonesia. Los problemas de suelo ácido, baja fertilidad y conversión de turberas necesitan ser resueltos de manera más sistemática para que la iniciativa aumente significativamente la producción y seguridad alimentaria. La conversión de bosques y turberas en tierras agrícolas para la producción de alimentos conlleva un alto riesgo de problemas de sostenibilidad, especialmente si la gestión del agua y los sistemas de drenaje alteran el almacenamiento natural de agua y los sistemas de cúpulas de turba. Además, las nuevas tierras agrícolas generalmente tardan algún tiempo en empezar a ser productivas. Por lo tanto, no podemos esperar ver un aumento inmediato de la producción y ganancias de productividad.

Segundo, se han implementado estrategias de intensificación en las operaciones de producción de alimentos existentes, principalmente para arroz, maíz y cultivos hortícolas. Se ha promovido la gestión integrada de plagas y una distribución y utilización más equitativa de fertilizantes químicos, pesticidas y herbicidas entre los pequeños agricultores en todos los centros de producción. La intensificación mediante el uso de variedades de alto rendimiento y variedades resistentes a la sequía y a las inundaciones es necesaria para aumentar la producción de alimentos, y será un elemento esencial de la estrategia de adaptación al cambio climático en los próximos años. En los últimos dos años, tales estrategias de intensificación han mostrado resultados positivos, aunque todavía necesitan ser monitoreadas continuamente. Los datos de la Agencia Central de Estadística (BPS) muestran que la producción de arroz en 2021 se registró en 54,4 millones de toneladas de grano seco molido (GKG), el equivalente a 31,4 millones de toneladas de arroz, lo que fue superior al consumo de 30 millones de toneladas de arroz. La productividad del arroz en 2021 se registró en 5,2 toneladas por hectárea, un aumento del 1,96 por ciento respecto a 2020. Para abril de 2022, la producción de arroz ya había alcanzado los 13,5 millones de toneladas, casi la mitad de la cifra anual de 2021 (Badan Pusat Statistik, 2022).

Tercero, el gobierno también ha transformado su enfoque hacia el sistema alimentario considerando tanto las actividades en la granja como fuera de ella, es decir, la producción, el procesamiento, la distribución, el comercio y el consumo. Este enfoque más integral tiene como objetivo lograr mejores resultados en materia de seguridad alimentaria, bienestar social y bienestar ambiental en general. En este contexto, la seguridad alimentaria incluye las dimensiones de disponibilidad, accesibilidad y utilización de alimentos. La sostenibilidad alimentaria implica resultados positivos del sistema alimentario para: (1) el bienestar social, que incluye el empleo, los niveles de ingresos, el capital humano, el capital social y el capital político, y (2) la salud ambiental, que incluye las existencias y flujos dentro de los ecosistemas, los servicios ecosistémicos, el capital natural, etc. En 2021, el Decreto Presidencial 66/2021 del Gobierno de Indonesia estableció una Agencia Nacional de Alimentos (NFA) que regirá las tres dimensiones importantes de la seguridad alimentaria: disponibilidad, accesibilidad y utilización. Junto con otras agencias/ministerios gubernamentales y empresas estatales, la NFA es responsable de mantener una disponibilidad adecuada de alimentos, gestionar las reservas de alimentos y diversificar el consumo de alimentos para una dieta más saludable y equilibrada, al tiempo que promueve el consumo de alimentos locales (véase también Wihardja y Negara, 2022).

Cuarto, el gobierno está trabajando para garantizar un sistema alimentario sostenible y resiliente (SRFS) que pueda proporcionar una dieta saludable y equilibrada. La búsqueda de SRFS también es muy compatible con la reducción de la pobreza, la gestión sostenible de los recursos naturales, la conservación de los ecosistemas y la mitigación y adaptación al cambio climático. La producción de alimentos mediante fertilizantes químicos, el uso excesivo de pesticidas y la conversión de bosques naturales en zonas agrícolas súper intensivas no es sostenible. SFRS podrá restaurar las tierras y ecosistemas degradados a su estado natural, lo que resultará en una mayor productividad. Por ejemplo, esto se puede hacer a través del desarrollo de la agricultura orgánica y el uso combinado y equilibrado de fertilizantes orgánicos y químicos.

Quinto, el gobierno está trabajando para mejorar la eficacia del programa de Transferencia de Efectivo Temporal Incondicional (BLT) y los programas de asistencia social como el Programa de Esperanza Familiar (PKH) y la Asistencia Alimentaria No Monetaria (BPNT) tanto en áreas urbanas como rurales remotas. Este esfuerzo se combina con iniciativas para asesorar y empoderar a los agricultores en agricultura de precisión, digitalizar las cadenas de valor alimentarias y apoyar la cooperación del cuádruple hélice ABGC (académicos, empresas, gobierno y sociedad civil), los ecosistemas de innovación y la integración de estrategias de investigación y desarrollo (I+D) más inclusivas.

Comercio y Cooperación Alimentaria Regional y Mundial

Muy pocos países son capaces de ser plenamente autosuficientes y seguros en cuanto a alimentos. Indonesia no es una excepción. Las importaciones de alimentos en Indonesia han aumentado tanto en cantidad como en participación en las importaciones totales de mercancías, pasando de 11.500 millones de dólares (8,4 por ciento) en 2010 a 22.600 millones de dólares (11,5 por ciento) en 2021 (Comtrade, 2022). Aunque solo aproximadamente una cuarta parte de los alimentos consumidos a nivel mundial se comercializan internacionalmente, el comercio internacional desempeña un papel clave en la estabilización de los precios de los alimentos en muchos países importadores de alimentos, ya que los precios son muy sensibles a cualquier déficit marginal en el mercado (Barret, 2022). Indonesia, como país importador de alimentos relativamente grande, depende del comercio internacional para gestionar su déficit alimentario y estabilizar los precios.

Las cuestiones de las prohibiciones de importación y exportación de alimentos y la decisión de participar en el comercio internacional de alimentos son de naturaleza conductual y no están relacionadas con la falta o inexistencia de cooperación alimentaria mundial y regional, como las reservas alimentarias mundiales y regionales. El miedo a la inminente escasez de alimentos, ya sea real o percibida, tiende a hacer que los países y los hogares pasen de un modo de "justo a tiempo" a uno de "por si acaso", lo que lleva a profecías autocumplidas, ya que el acaparamiento por parte de países y hogares amplifica el pánico y genera crisis en toda regla. Pero con la cooperación, los países y los hogares pueden resistir el acaparamiento o la prohibición de exportaciones cuando hay un contratiempo en el suministro de alimentos o en los precios. La confianza en el comercio internacional de alimentos puede capear la tormenta. Es menos probable que los países recurran al enfoque de autosuficiencia alimentaria y más probable que participen en el comercio internacional si existen reservas alimentarias regionales o mundiales disponibles y listas para ser desplegadas cuando ocurran interrupciones en la cadena de suministro, el clima, la geopolítica o en otros lugares.

Indonesia, como Presidenta del G20 y Presidenta de la ASEAN en 2023, podría ayudar a asegurar el libre comercio durante la actual crisis alimentaria mundial y dar pasos concretos hacia la cooperación alimentaria mundial y regional. Bajo el G20, Indonesia podría basarse y fortalecer los mecanismos existentes, como el Sistema de Información del Mercado Agrícola lanzado durante la Presidencia del G20 de 2011, y coordinar esfuerzos con el Grupo de Respuesta a Crisis de la ONU y el Programa Mundial de Seguridad Alimentaria y Agrícola. A través de la ASEAN, Indonesia podría aprovechar los mecanismos existentes, incluidos el Consejo de Reservas de Seguridad Alimentaria de la ASEAN, el Sistema de Información de Seguridad Alimentaria de la ASEAN, la Reserva de Arroz de Emergencia de la ASEAN+3 y el Marco Integrado de Seguridad Alimentaria de la ASEAN (AIFS) y el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria en la Región de la ASEAN (SPA-FS) 2021-25.

Áreas de controversia

Es importante que los esfuerzos de Indonesia para aumentar la seguridad alimentaria se alineen con su compromiso con la sostenibilidad y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Las actividades agrícolas son responsables del 19 al 29 por ciento de las emisiones totales de gases de efecto invernadero (GEI) a nivel mundial (Banco Mundial, 2021); las emisiones agrícolas constituyen la mayor proporción de emisiones de GEI en seis de las diez economías de la ASEAN. El ecologización de las prácticas agrícolas insostenibles es crucial para la seguridad alimentaria sostenible.

Además, la seguridad alimentaria de Indonesia también debe considerarse en el contexto de la ambiciosa política de biodiesel basada en aceite de palma crudo (CPO) del gobierno, que podría crear tensiones entre la seguridad energética y la alimentaria. La política de biodiesel basada en CPO, que estipula que los combustibles fósiles deben mezclarse con un 30 por ciento de aceite de palma, tiene como objetivo garantizar la energía, reducir las emisiones de carbono y reducir el déficit comercial de Indonesia. Sin embargo, un estudio encontró que este plan, si se sigue hasta 2030, podría reducir los ingresos por exportación de CPO en mayor medida de lo que ahorra en importaciones de diésel, e infringiría el suministro de aceite de palma para alimentos, lo que requeriría la expansión de la tierra utilizada para la producción de aceite de palma en un 48 a un 76 por ciento para satisfacer la demanda total (Halimatussadiah et al, 2021).

La gestión de una crisis alimentaria es crucial para que cualquier democracia mantenga su legitimidad y estabilidad política. La respuesta de Indonesia a la inminente crisis alimentaria ha sido integral, desde la expansión e intensificación de la producción de alimentos hasta la ampliación y reforma de los programas de asistencia social. Pero la respuesta también ha estado salpicada de políticas populistas y falibles, como una prohibición temporal general de exportación de aceite de palma. Dado que las cadenas de suministro de alimentos ya se han regionalizado o globalizado, las medidas proteccionistas nacionalistas solo pueden ser contraproducentes. Las cadenas de suministro de alimentos deben considerarse bienes públicos mundiales. En consecuencia, los países de todo el mundo deberían trabajar en cooperación para resolver la actual crisis alimentaria. 

Referencia

Barrett, Christopher B. 2022. “The Global Food Crisis Shouldn’t Have Come as a Surprise.” Foreign Affairs. https://www.foreignaffairs.com/world/global-food-crisis-shouldnt-have-come-surprise

Badan Pusat Statistik. 2022. “Luas Panen dan Produksi Padi di Indonesia 2021.” https://www.bps.go.id/publication/2022/07/12/c52d5cebe530c363d0ea4198/luas-panen-dan-produksi-padi-di-indonesia-2021.html

Comtrade. 2022. Base de Datos UN Comtrade. https://comtrade.un.org/

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. 2022. “Situación Alimentaria Mundial – Índice de Precios de los Alimentos de la FAO.” https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/

Halimatussadiah, A., D. Nainggolan, S.Yui, F.R. Moeis, and A.A. Siregar. 2021. “Progressive biodiesel policy in Indonesia: Does the Government’s economic proposition hold?” Renewable and Sustainable Energy Reviews. Vol.150, 111431

Schiffling, Sarah, y Nikolaos Valantasis Kanellos. 2022. “Food prices: how countries are using the global crisis to gain geopolitical power.” The Conversation. Los precios de los alimentos: cómo los países están utilizando la crisis mundial para obtener poder geopolítico (theconversation.com)

Wihardja, Maria Monica, y Siwage Dharma Negara. 2022. “Indonesia’s New Food Agency: No Fast Food Solutions.” Fulcrum. https://fulcrum.sg/indonesias-new-food-agency-no-fast-food-solutions/

Wihardja, Maria Monica y Arianto Patunru. 2022. “¿Prohibir o no prohibir? Cómo Indonesia puede superar la crisis alimentaria mundial.” Fulcrum. https://fulcrum.sg/contributors/maria-monica-wihardja/

Banco Mundial. 2021. “Agricultura Inteligente para el Clima.” https://www.worldbank.org/en/topic/climate-smart-agriculture

Banco Mundial. 2020a. Perspectivas Económicas de Indonesia. Diciembre de 2020. https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/december-2020-indonesia-economic-prospects

Banco Mundial. 2020b. Perspectivas Económicas de Indonesia. Julio de 2020. https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/july-2020-indonesia-economic-prospect

[1] SRW

[2] El CPO de Indonesia siempre ha sido una seria preocupación ambiental para la Unión Europea, que discrimina los productos de biodiésel provenientes del aceite de palma de Indonesia. Indonesia actualmente presenta un caso legal de discriminación del CPO por parte de la Unión Europea ante el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) en la Organización Mundial del Comercio.

■ Bustanul Arifin es Profesor de Economía Agrícola en UNILA, Comisionado y Economista Senior en INDEF.

■ Maria Monica Wihardja es Economista y Visiting Fellow en el Instituto ISEAS-Yusof Ishak

■ Composición tipográfica de Jinkyung Baek Director del Departamento de Investigación∙Investigador Senior

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