[ADRN Issue Briefing] インドネシアにおける食料危機への対応と政治的安定の維持

序論

インドネシアを含む多くの国々が、新たな食料不安の波に見舞われると予測されている。この差し迫った食料危機は、ウクライナ戦争やCOVID-19パンデミックによるグローバルな食料サプライチェーンの混乱だけでなく、長年にわたりグローバルな食料システムを脅かしてきた他の紛争、自然災害、気候変動、持続不可能な農業慣行にも起因する。グローバルな食料価格指数は2020年9月に上昇を開始し、2022年3月にピークに達した（FAO、2022年）。2022年7月現在、指数は依然として2014～2016年の平均を約40％上回っていた。

食料価格が高騰すると、2007～2008年のグローバル食料危機時のような状況では、食料輸出国に対して農産物・食料品の輸出を禁止する国内政治的圧力が強まる。インドネシアによる最近のパーム油輸出禁止（Wihardja and Patunru, 2022）が示すように、輸出禁止が必ずしも価格を下げるわけではないが、通常は食料システム他部門に悪影響を及ぼす。特に主要生産国・輸出国による禁止の場合、世界価格の上昇を招き、農家の収入を激減させ、将来の作付け・収穫意欲を削ぐことになる。

同時に、国際貿易システムを統括する世界貿易機関（WTO）は、輸入に対する保護主義を制限する手段を有しているが、政府の輸出禁止能力を制限する効果的なメカニズムは欠如している（Barret, 2022）。輸出禁止はパニックを増幅させ、全面的な危機を引き起こす可能性があるため、グローバルな食料システムに不必要で危険な抜け穴が生じている。ウクライナでの戦争が続く中、食料はますます外交的武器として利用されている（Schiffling and Kanellos, 2022）。5月下旬現在、世界カロリーの10％が、インドネシアを含む23カ国以上によって輸出制限下に置かれていた。

ウクライナ戦争は、特に原油・ガスなどのエネルギー価格の高騰も引き起こしている。ガスは、食料生産システムの主要投入物である尿素肥料の製造に使用される原材料である。同様に、石油はグローバルな物流・貿易システムの主要投入物である。2022年2月にウクライナ戦争が勃発した後、食料生産コストの急騰により、グローバルな食料危機の脅威が顕在化した。

他国の例を見ると、食料価格の上昇と脆弱な社会保護制度の組み合わせは、政治的不安定のリスクを高めることが示されている。例えば、2007～2008年のグローバル食料危機は、リビア、チュニジア、シリア、イエメンを含む約4ダースの国々で国内の政治的混乱と内戦を引き起こした（Barret, 2022）。幸いなことに、グローバル食料危機がインドネシア経済に与えた影響は、好天候による米生産の正常化もあり、それほど大きくはなかった。米の備蓄管理と価格安定政策はかなり効果的であったため、危機中に大幅な価格高騰はなかった。食料価格が彼の指導下で比較的安定していたことも一因となり、ユドヨノ大統領は2009年の総選挙で再選された。

インドネシアの食料価格は、地域近隣諸国と比較して、もともと高い。2012年から2020年の間、インドネシアの米価格は、ベトナム、ミャンマー、カンボジア、タイの平均の2倍以上、フィリピンの約25％高であった（世界銀行、2020a）。さらに、インドネシアの社会保護制度には弱点とギャップがある（世界銀行、2020b）。例えば、現在の制度では、社会扶助プログラムのターゲティングに使用される社会登録簿（DTKS）を、新たに貧困層となった世帯（COVID-19や自然災害などの突発的なショックの結果として貧困に陥った世帯）に更新することができない。これは、世帯が扶助を自己登録できるオンデマンドウィンドウ/アプリケーションが限定的であるためである。社会扶助の適用範囲も、子供のいる貧困世帯に偏っており、高齢者や障害者には不利になっている。

COVID-19パンデミックの継続的な影響の中、今年3月から6月の間に倍増した高いインフレ率は、ジョコウィ政権が特に食料品の高インフレを管理し、政治的安定を維持できるかを試すことになるだろう。2024年の大統領選挙を控え、食料価格の長期的な上昇は、彼の党の再選の可能性を損なう可能性がある。本稿では、インドネシアが政治的安定を維持するために、差し迫った食料危機にどのように対応しようとしているかを分析する。

グローバルな食料経済

COVID-19パンデミックの発生以降、グローバルな食料サプライチェーンで生じている混乱は、東ヨーロッパをはじめとする地政学的な緊張によってさらに悪化している。2022年6月、小麦価格は[1]過去最高値の1トンあたり650米ドルに達し、2019年の平均価格の3倍以上となった。幸いなことに、パンデミックの発生以来高止まりしていた世界の米価格は安定し始めている。タイとベトナムの米生産は好調であり、世界の米価格の安定に貢献している。インドネシアでは、2021年の米生産は回復の兆しを見せたが、収穫面積は2020年の1066万ヘクタールから2021年には1041万ヘクタールへと、24.5万ヘクタール（2.35％）減少した。

食料危機と世界経済危機を受けて、植物油価格も上昇している。植物油の世界価格は、2007～2008年のグローバル食料危機、2011年の一次産品価格高騰期、そしてCOVID-19パンデミックの際にピークに達した。[2]

国内の食用油小売価格が制御不能なほど高騰したため、インドネシアは2022年4月、国内供給を確保するために、粗パーム油（CPO）とその派生製品の輸出を禁止するという政治的圧力に屈した。同時期に、インドも国内需要の供給確保のため、小麦と砂糖の輸出を禁止した。マレーシアはシンガポールへの生きた鶏の輸出を禁止した。インドネシアの場合、パーム油の包括的な輸出禁止は輸出収入の損失を招いたが、国内価格を下げることはなかった。さらに、輸出禁止はすぐに解除されたにもかかわらず、2022年5月までに、輸出禁止は上流のパーム油農家に悪影響を及ぼした。パーム油工場で使用される原材料であるパーム果房（FFB）の価格は、2022年6月中旬以降、1キログラムあたり600ルピアという過去最低水準で推移しており、小規模パーム油農家の収入を大幅に減少させている。

グローバルな食料危機の脅威は、主に肥料、そしてエネルギーといった生産投入コストの増加からも生じている。農家が最も深刻な影響を受けている。ウクライナ戦争は、ロシアとウクライナが肥料生産に使用されるガスの主要生産国であるため、世界の肥料価格を急騰させた。尿素の世界市場価格は、国際原油価格の上昇により、2021年9月の約400米ドルから2021年11月には約1,000米ドルへと、戦争前からすでに上昇していた。インドネシアにおける非補助尿素肥料の価格は、2022年1月の1キログラムあたり7,000ルピアから2022年2月には1キログラムあたり10,000ルピア以上に上昇し、インドネシア政府が1キログラムあたりわずか2,250ルピアの補助価格を提供することが非常に困難になった。インドネシアをはじめとする各国の農家は、食料および農業生産投入コストの急騰の負担を強いられている。生産者物価指数（PPI）で測定される生産者レベルのインフレ率は、消費者物価指数（CPI）よりもはるかに高く、農家が生産コストの上昇を消費者に転嫁できていないことを示唆している。

インドネシアの政策対応

第一に、インドネシアは2020年初頭から、土地の拡大と集約化の両戦略を通じて、食料生産と生産性の向上を目指す政策イニシアチブを導入してきた。インドネシアは、中部カリマンタン、北スマトラ、東ヌサ・トゥンガラなどにジャワ島外のフードエステートを開発した。中部カリマンタンのKapuas、Pulang Pisau、Gunung Mas地区には、農業用に10万ヘクタールの土地が割り当てられている。そこでは、米、トウモロコシ、キャッサバ、園芸作物、プランテーション作物が、主に小規模農家と一部の国営企業（SOE）によって栽培されている。北スマトラのHumbang Hasundutan地区のフードエステート拡大には、主にシャロット、唐辛子、ジャガイモ、一部のニンニクに焦点を当てた多くの小規模農家も関与していた。東ヌサ・トゥンガラの中部スンバ地区には、米、トウモロコシ、ソルガムを栽培するための新しい農地も開かれた。

残念ながら、2年後もフードエステートはインドネシアの食料生産と食料安全保障に大きく貢献していない。酸性土壌、低肥沃度、泥炭地の転換といった問題は、食料生産と安全保障を意味のある形で向上させるためには、より体系的に解決する必要がある。食料生産のための森林や泥炭地の農地への転換は、特に水管理と排水システムが自然の貯水と泥炭ドームシステムを妨げる場合、持続可能性の問題を引き起こすリスクが高い。さらに、新しい農地は一般的に生産可能になるまで時間がかかる。したがって、生産と生産性の即時の増加を期待することはできない。

第二に、既存の食料生産事業、主に米、トウモロコシ、園芸作物に対して、集約化戦略が実施されてきた。総合的病害虫管理と、小規模農家間での化学肥料、農薬、除草剤のより均等な分配・利用が、すべての生産センターで推進されてきた。高収量品種や干ばつ・洪水耐性品種の使用による集約化は、食料生産を増加させるために必要であり、今後数年間の気候変動への適応戦略の不可欠な要素となるだろう。過去2年間、このような集約化戦略は肯定的な結果を示しているが、継続的な監視が必要である。中央統計局（BPS）のデータによると、2021年の米生産量は5,440万トン（乾燥穀物換算、米3,140万トン相当）で、米消費量3,000万トンを上回った。2021年の米生産性は1ヘクタールあたり5.2トンで、2020年から1.96％増加した。2022年4月までに、米生産量はすでに1,350万トンに達しており、2021年の年間実績の半分近くに相当する（Badan Pusat Statistik, 2022）。

第三に、政府は、生産、加工、流通、貿易、消費という、農場内外の活動の両方を考慮に入れることで、食料システムへのアプローチを変革してきた。このより包括的なアプローチは、全般的に食料安全保障、社会福祉、環境福祉の成果を改善することを目指している。この文脈において、食料安全保障は、食料の入手可能性、食料へのアクセス、食料の利用という次元を含む。食料の持続可能性は、(1)雇用、所得水準、人的資本、社会資本、政治資本を含む社会福祉、および(2)生態系のストックとフロー、生態系サービス、天然資本などを含む環境の健全性に対する肯定的な食料システムの結果を意味する。2021年、インドネシア政府の大統領規則66/2021により、食料安全保障の3つの重要な次元—入手可能性、アクセス可能性、利用可能性—を統括する国家食料庁（NFA）が設立された。NFAは、他の政府機関/省庁および国営企業とともに、十分な食料の入手可能性の維持、食料備蓄の管理、より健康的でバランスの取れた食事のための食料消費の多様化、そして地域食料消費の促進（Wihardja and Negara, 2022も参照）を担当する。

第四に、政府は、健康的でバランスの取れた食事を提供できる、持続可能で回復力のある食料システム（SRFS）の確保に取り組んでいる。SRFSの追求は、貧困削減、持続可能な天然資源管理、生態系保全、気候変動緩和・適応とも高度に両立する。化学肥料、過剰な農薬、そして森林を過密な農業地帯に転換することによる食料生産は持続可能ではない。SFRFSは、劣化した土地と生態系を自然の状態に戻すことができ、それによって生産性が向上する。例えば、これは有機農業の開発や、有機肥料と化学肥料のバランスの取れた併用によって達成できる。

第五に、政府は、都市部と遠隔地の両方で、一時的無条件現金給付プログラム（BLT）や、ファミリー・ホープ・プログラム（PKH）、非現金食料援助（BPNT）などの社会扶助プログラムの効果を改善するために取り組んでいる。この取り組みは、精密農業における農家の指導・育成、食料バリューチェーンのデジタル化、ABGC（学術、ビジネス、政府、市民社会）の四位一体協力、イノベーションエコシステム、そしてより包括的な研究開発（R&D）戦略の統合を支援する取り組みと組み合わされている。

地域およびグローバルな食料貿易と協力

完全に自給自足でき、食料安全保障を確保できる国はほとんどない。インドネシアも例外ではない。インドネシアの食料輸入は、金額と総商品輸入に占める割合の両方で増加しており、2010年の115億米ドル（8.4％）から2021年には226億米ドル（11.5％）に増加した（Comtrade, 2022）。世界で消費される食料の約4分の1しか国際的に取引されていないが、国際貿易は多くの食料輸入国で食料価格を安定させる上で重要な役割を果たしている。なぜなら、価格は市場のわずかな赤字にも非常に敏感だからである（Barret, 2022）。比較的大きな食料輸入国であるインドネシアは、食料赤字を管理し、価格を安定させるために国際貿易に依存している。

食料の輸出入禁止の問題や、国際食料貿易への参加を決定することは、行動的な性質のものであり、グローバルおよび地域的な食料協力、例えばグローバルおよび地域的な食料備蓄の欠如または不存在とは無関係ではない。食料不足の懸念、それが現実であれ認識されたものであれ、国や世帯が「ジャストインタイム」から「ジャストインケース」モードに移行する傾向があり、国や世帯による買い占めがパニックを増幅させ、全面的な危機を引き起こすことで、自己成就予言となる。しかし、協力があれば、国や世帯は、食料供給や価格に一時的な問題が発生した場合でも、買い占めや輸出禁止に抵抗することができる。国際食料貿易への信頼は、嵐を乗り越えることができる。地域またはグローバルな食料備蓄が利用可能で、サプライチェーン、天候、地政学、その他の要因で混乱が発生した場合に展開できる状態にあれば、各国は食料自給自足アプローチに頼る可能性が低くなり、国際貿易に参加する可能性が高くなる。

G20議長国およびASEAN 2023議長国であるインドネシアは、進行中のグローバル食料危機の間、貿易開放を確保し、グローバルおよび地域的な食料協力に向けた具体的な一歩を踏み出すことができる。G20の下で、インドネシアは、2011年のG20議長国時代に発足した農業市場情報システム（AMIS）のような既存のメカニズムを基盤とし、強化し、国連危機対応グループやグローバル農業・食料安全保障プログラムと連携することができる。ASEANを通じて、インドネシアは、ASEAN食料安全保障準備理事会、ASEAN食料安全保障情報システム、ASEAN+3緊急米備蓄、そしてASEAN食料安全保障統合（AIFS）フレームワークおよびASEAN地域食料安全保障行動計画（SPA-FS）2021-25などの既存のメカニズムを活用することができる。

論争の的となる分野

インドネシアの食料安全保障への取り組みが、持続可能性と温室効果ガス排出削減へのコミットメントと整合していることが重要である。農業活動は、世界の総温室効果ガス（GHG）排出量の19～29％を占めている（世界銀行、2021年）。農業排出量は、ASEAN 10カ国中6カ国でGHG排出量の大部分を占めている。持続不可能な農業慣行のグリーン化は、持続可能な食料安全保障にとって極めて重要である。

さらに、インドネシアの食料安全保障は、政府の野心的な粗パーム油（CPO）ベースのバイオディーゼル政策の文脈でも考慮されるべきであり、これはエネルギー安全保障と食料安全保障の間に緊張を生む可能性がある。化石燃料にパーム油を30％混合することを義務付けるCPOベースのバイオディーゼル政策は、エネルギーの確保、炭素排出量の削減、インドネシアの貿易赤字の削減を目的としている。しかし、ある研究によると、この計画が2030年まで実施された場合、ディーゼル輸入の節約額を上回るCPO輸出収入の減少を招き、食料用のパーム油供給を侵害し、総需要を満たすためにパーム油生産に必要な土地を48～76％拡大する必要が生じる可能性がある（Halimatussadiah et al, 2021）。

食料危機を管理することは、いかなる民主主義国家にとっても、その正当性と政治的安定を維持するために不可欠である。インドネシアの差し迫った食料危機への対応は、食料生産の拡大・集約化から、社会扶助プログラムの拡大・改革に至るまで、包括的なものであった。しかし、その対応には、一時的なパーム油の包括的な輸出禁止のような、ポピュリスト的で誤りやすい政策も散見された。食料サプライチェーンはすでに地域化またはグローバル化されていることを考えると、国家主義的な保護主義的措置は裏目に出るだけである。食料サプライチェーンはグローバルな公共財と見なされる必要がある。したがって、世界中の国々は、現在の食料危機を解決するために協力して取り組むべきである。

参考文献

Barrett, Christopher B. 2022. “The Global Food Crisis Shouldn’t Have Come as a Surprise.” Foreign Affairs. https://www.foreignaffairs.com/world/global-food-crisis-shouldnt-have-come-surprise

Badan Pusat Statistik. 2022. “Luas Panen dan Produksi Padi di Indonesia 2021.” https://www.bps.go.id/publication/2022/07/12/c52d5cebe530c363d0ea4198/luas-panen-dan-produksi-padi-di-indonesia-2021.html

Comtrade. 2022. UN Comtrade Database. https://comtrade.un.org/

Food and Agriculture Organization of the United Nations. 2022. “World Food Situation – FAO Food Price Index.” https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/

Halimatussadiah, A., D. Nainggolan, S.Yui, F.R. Moeis, and A.A. Siregar. 2021. “Progressive biodiesel policy in Indonesia: Does the Government’s economic proposition hold?” Renewable and Sustainable Energy Reviews. Vol.150, 111431

Schiffling, Sarah, and Nikolaos Valantasis Kanellos. 2022. “Food prices: how countries are using the global crisis to gain geopolitical power.” The Conversation. Food prices: how countries are using the global crisis to gain geopolitical power (theconversation.com)

Wihardja, Maria Monica, and Siwage Dharma Negara. 2022. “Indonesia’s New Food Agency: No Fast Food Solutions.” Fulcrum. https://fulcrum.sg/indonesias-new-food-agency-no-fast-food-solutions/

Wihardja, Maria Monica, and Arianto Patunru. 2022. 「禁止すべきか否か？ インドネシアはいかにして世界の食料危機を克服できるか」Fulcrum. https://fulcrum.sg/contributors/maria-monica-wihardja/

World Bank. 2021. 「気候スマート農業」https://www.worldbank.org/en/topic/climate-smart-agriculture

World Bank. 2020a. インドネシア経済見通し. 2020年12月.https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/december-2020-indonesia-economic-prospects

World Bank. 2020b. インドネシア経済見通し. 2020年7月.https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/july-2020-indonesia-economic-prospect

[1] SRW

[2]インドネシアの粗パーム油（CPO）は、インドネシア産パーム油由来のバイオディーゼル製品を差別する欧州連合（EU）にとって、常に深刻な環境問題であった。インドネシアは現在、世界貿易機関（WTO）の紛争解決機関（DSB）において、EUによるCPO差別に関する訴訟を提起している。

■ Bustanul Arifin は、UNILAの農業経済学教授であり、INDEFの理事および上級エコノミストである。

■ Maria Monica Wihardja は、ISEAS-Yusof Ishak Instituteのエコノミストおよび客員研究員である。

■ Typeset by Jinkyung Baek 研究部長・上級研究員

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