[ADRN Issue Briefing] アジアにおける難民・避難民に対する法的・社会的支援の現状：アジア5カ国の比較

シリア内戦の勃発により、難民危機は国際社会において顕在化した。シリア難民の数は過去10年間増加し続け、トルコ、レバノン、ヨルダンなどの国々に移住している。難民人口の大多数は中東およびアフリカ出身であるが、2020年のミャンマーでのクーデターにより、アジアも難民危機の例外ではないことが明らかになった。現在、110万人の避難民を抱えるミャンマーは、難民の出身国トップ5に含まれている。[1]アジア諸国が、人権および人間の安全保障に直接的・間接的に関連する問題に対処するために、共同で対応策を提案することは、緊急かつ極めて重要である。

アジアにおける難民の状況

ヨーロッパと同様に、アジアの多くの国は難民問題に対して異なる姿勢をとっている。バングラデシュ、インドネシア、タイ、日本、韓国の5カ国を事例研究することで、各国の独自の状況を観察することができる。日本において、難民問題は2つの理由から重要視されている。第一に、日本で難民認定を受けている難民申請者および定住者の数が相当数存在する。国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）によると、2020年12月現在、日本には約1,390人の難民がいる。[2]第二に、日本の難民受け入れ政策は、極めて低い受け入れ率からも明らかなように厳格である。2017年には、19,629人という記録的な数の人々が日本で難民認定を申請したが、受け入れられたのはわずか20人（0.1%）であった。パンデミックの影響で、難民申請者の数は減少した。直近のデータによると、2020年には3,936人の申請者のうち47人（約1.2%）が難民認定を受けた。これは2019年の0.4%の受け入れ率と比較して改善されたものの、依然として不十分である。[3]

韓国も同様の状況を示している。韓国では、1994年から2021年9月までに合計72,800件の難民申請が受理された。しかし、2020年の韓国における認定率は1.1%であり、これは史上最低の記録である。1994年から2020年12月31日までに難民認定を申請した国籍別では、中国、カザフスタン、パキスタン、ロシア、エジプトが最も多かった。[4]韓国では、ミャンマーは1994年から2020年までの難民認定者全体の33%を占める出身国として最も多く、次いでエチオピア、バングラデシュ、パキスタン、イランとなっている。

韓国と日本は、1951年の国連難民条約および1967年の議定書の締約国である。両国とも人権記録の良い先進民主主義国である。それにもかかわらず、両国は伝統的に厳格な移民管理の下で受動的な難民政策を示してきた。両国の主要都市は人口密度が高いため、外国人労働者の滞在は契約期間に限られている。韓国と日本の世論も、自国民との結婚による外国人を除き、外国人労働者や難民の受け入れには否定的である。

一方、条約および議定書の締約国ではないバングラデシュ、タイ、インドネシアは、アジアの難民を最も多く受け入れている。これは地理的に避けられないことであり、バングラデシュとタイはミャンマーと国境を接している。ロヒンギャ難民の場合、バングラデシュ国民は同じ宗教的背景を持つため、彼らに同情的である。1981年から難民を受け入れているバングラデシュには、現在約902,947人のロヒンギャ難民がいる。[5]ジェノサイドの間、バングラデシュはロヒンギャ難民に避難場所を提供するために素晴らしい仕事をし、市民社会は可能な限りの支援を提供した。その結果、150万人の非公式難民が同国に居住していると記録されている。この規模に圧倒されたバングラデシュは、一部のロヒンギャをバシャン・チャールと呼ばれる遠隔の島に移住させ始め、現在約19,000人の難民が島に住んでいる。[6]しかし、その島はサイクロンが頻繁に発生する地域であり、居住に適した場所ではない。そのため、バングラデシュは国連機関とこの問題について協議した。一部の現地NGOも移転に抗議した。

タイも多くの難民を受け入れている。UNHCRタイによると、現在タイには96,411人の難民がおり、9つの難民キャンプがある。[7]難民のほとんどは、1980年代からミャンマーから逃れてきたカレン族およびカレンニー族の少数民族である。最近では、軍事クーデターにより、ミャンマーからの国境を越える亡命希望者が増加している。難民キャンプの状況は、難民の増加に伴い悪化している。タイの9つの難民キャンプの中で最大級のメーラー・キャンプでは、28件の自殺と66件の自殺未遂が記録されており、難民の精神的健康の深刻さがうかがえる。[8]

インドネシアも長期間にわたり、避難民や難民の問題を抱えている。7,458人、これは難民人口の大多数であるが、アフガニスタンからの人々である。ソマリア出身の難民は1,364人、ミャンマー出身は707人、イラクとスーダンからはそれぞれ677人と506人が報告されている。[9]これらの数は他の国と比較すると少ないが、インドネシア全体の人口が非常に大きいため、この数は多いと認識されている。

国内法と国際条約

次に、これらの国の国内法はどのように異なるのかという問題に取り組む必要がある。日本のケースでは、難民認定に関して非常に厳格な国内措置が講じられている。状況を改善し、難民の保護を強化するために、「出入国管理及び難民認定法の一部を改正する法律案」が第204回国会に、出入国在留管理庁（ISA）によって提出された。[10]これは批判にさらされたものの、政府が難民問題に取り組もうとしていることは見て取れる。日本の主要野党である立憲民主党も、2021年2月に難民保護に関する法案を国会に提出した。その目的は、難民認定に関する規定を現行の出入国管理及び難民認定法から分離することで、難民の権利をより良く保護することであった。これにより、まず、出入国在留管理局から独立した第三者委員会が難民認定を行うことが可能になる。第二に、この法案は、難民認定の基準を国際的な規範に沿うように改正した。日本では、これが国際基準から逸脱していた。第三に、審査プロセスの透明性と適切性を確保した。最後に、難民申請者に対する生活支援を法律に盛り込むことを求めた。両法案ともまだ可決されていないが、これらの行動は、日本国内で現状を改善するための継続的な努力が行われていることを示している。[11]

日本と同様に、難民および避難民の状況を改善するための努力が行われている。韓国では、政府は1951年の難民条約および1967年の議定書に加盟した。10年後の2001年2月、政府は初の難民を認定し、2013年7月には難民法を施行した。2015年12月には、難民のためのパイロット定住プログラムを開始した。法的権利と待遇には、「F-2居住ビザおよび就労許可」、「難民旅行証明書の交付および再入国許可の免除」、「配偶者および未成年の子供のための家族再統合許可」、「社会保障基本法に基づく韓国国民と同等の社会保障の保証」、「国民生活保障法に基づく給付（該当する場合）」、「国民健康保険法に基づく健康保険給付」の言語プログラム、および職業訓練プログラムが含まれる。[12]法的権利以外にも、韓国政府は、人道的状況の認定に関連する状況が解消されるまで韓国への滞在許可、出身国または常居国への強制送還の禁止、就労許可（「包括的就労活動許可」）、支援サービスへのアクセス、および「移住労働者を含む周縁化された人々のための医療サービス支援事業」の下で提供される医療サービスへのアクセスなどの保護を提供している。

インドネシアは難民条約の締約国ではないが、難民問題を人道的政策として捉えている。そのため、政府はUNHCRおよび国際移住機関（IOM）に、インドネシアにおける難民の保護と可能な解決策の特定において大きな役割を果たすことを許可している。[13]しかし、2015年5月のアンダマン海危機は、インドネシアが亡命希望者および難民に注目するきっかけとなった。当初、政府はロヒンギャ亡命希望者の受け入れを拒否したが、状況が悪化するにつれて、海上で漂流する避難民を受け入れることに同意した。[14]2016年には、難民の取り扱いに関する大統領令第125号が制定された。この規則は、主要な定義を列挙し、難民の発見、避難場所の提供、および保護のプロセスを概説した。[15]インドネシアは難民保護に関する国際条約の締約国ではないが、危機時には目をそむけない。

多くの国で難民を保護するための法制度が存在するが、これはアジア全体に適用されるわけではない。タイは1951年の難民条約の締約国ではなく、難民を保護するための政策は非常に限られている。そのため、難民および避難民は、合法的に滞在する権利がないため、不法移民として扱われる。[16]その結果、2021年11月14日、カンボジアのフン・セン首相が、2017年にタイに逃亡したカンボジア救国党（CNRP）のメンバーの送還をタイに要請した際、タイ政府は同意した。しかし、大使館が介入し、残りの難民を第三国（例：カナダ、スイス、米国）へ送還した。[17]複数の国際機関や条約による緊急の働きかけにもかかわらず、タイはまだ難民条約を批准していない。タイ政府の承認なしには行動できないため、UNHCRの役割も限定的である。したがって、タイにおけるUNHCRの活動は非常に控えめである。

市民社会の参加と国際機関との政府の関係

国内レベルでの市民社会組織（CSO）の積極的な役割は、難民の認定と保護の成功に強く影響する。CSOは、UNHCR、IOM、国際・国内NGO、その他の国連機関と協力して活動している。通常、2段階のアプローチが採用される。第一段階では、学者が政策提言を行うことが多い。第二段階では、NGOやCSOが、医療支援の提供、特別なニーズを持つ子供たちのケア、最も脆弱な難民への現金給付、教育支援などの支援の提供に取り組むことが多い。

日本では、難民の保護と認定に参加しなければならないという市民社会の意識が高まっている。そのため、市民レベルでの難民支援・保護活動が増加している。例えば、今年、UNHCRと日本福音ルーテル協会が、奨学金の提供や金銭的支援のためのクラウドファンディングキャンペーンの企画を通じて、日本国内の難民を支援するための難民職業訓練プログラムが実施された。[18]実際、2010年以来、大学はシリア難民を日本での大学院留学に招待している。[19]

韓国でも同様の傾向が見られ、難民のための市民社会組織が近年非常に活発になっている。韓国の大手法律事務所の連合体であるNANCEN難民人権センターが、国内で非常に著名になっている。同組織は、韓国の亡命希望者に経済的支援と専門的な法的支援を提供している。韓国の市民社会は、亡命希望者への法的支援に焦点を当ててきたが、現在は難民の定住支援にまで役割を拡大している。[20]NANCEN難民人権センターは、多くの学者や活動家にとって影響力があり、役立っている。

しかし、インドネシアやバングラデシュでは、UNHCRから独立したCSOの役割はそれほど大きいとは言えない。インドネシアでは、イスラム教とヒンドゥー教の対立や、問題に対する全体的な理解の欠如から、独立したCSOは難民問題への対応に慎重になっている。[21]バングラデシュでは、難民問題は国連機関または国際NGOが主導しており、現地のCSOはコンサルタントの役割を果たしている。これは、バングラデシュのCSOが党派的であり、中立性を欠いていることも一因である。[22]加えて、バングラデシュは多数の難民を受け入れることができないため、難民に対する地元住民の態度も悪化している。市民は難民が雇用を奪い、薬物密売などの違法行為に関与していると主張しており、バングラデシュの市民社会がロヒンギャ難民の権利を優先することは困難になっている。[23]

前述の通り、国内政策の欠如により、UNHCRはタイ王国政府、NGO、ドナーと協力して難民問題に対処する主要な主体となっている。[24]CSOもUNHCRと協力して、あるいは独立して積極的に活動している。アジア太平洋難民権利ネットワーク（APRN）、アスィラム・アクセス・タイランド、ピープル・エンパワーメント・ファウンデーション、難民権利訴訟プロジェクトなどのタイおよびアジア太平洋を拠点とするCSOは、タイにおける難民権利ネットワークの名でタイに関する共同定期レビューを提出している。このレビューは、タイにおける難民と難民政策の最新の状況を説明し、人道支援だけでなく、難民政策の作成と実施におけるCSOの関与を強化する環境を擁護するための提言を行っている。[25]

可能な改善策

国内および地域レベルでの改善が可能である。第一に、各国は難民を支援するための適切な法的および制度的措置を講じる必要がある。日本にとって最大の課題は、難民の緊急対応にある。現在、日本政府は、より多くの難民が流入した場合の適切な制度を有していない。難民を支援するためのプログラムの多様化も必要である。この取り組みにおいて、インドネシアは、特に児童難民への教育アクセスを増やすよう努めてきた。また、健康へのアクセスと能力開発の改善も目指している。

第二に、難民を受け入れているアジアの政府は、難民問題に対処する上で、自国の地域CSOと役割を分担すべきである。韓国の市民社会は難民問題に関して分裂しているため、政府関係者が難民政策と保護を支配している。代わりに、政府は地域CSOと協力し、財政支援を提供して、より効果的な支援プログラムを実施できるようにすべきである。バングラデシュとタイは、国際機関と協力して大規模な難民流入を管理してきた。この国際的な連携により、難民キャンプにサービスを提供する地域CSOはより経験豊富になっている。彼らは、国連難民条約を批准するよう政府に働きかけるために声を上げる必要がある。

最後に、この問題は国際レベルと地域レベルで同時に取り組む必要がある。アジアの民主主義国家は、難民および避難した外国籍住民を支援し、その人権を保護する上で、国際的な責任を共有する必要がある。そのためには、難民に関するより信頼性の高いデータを収集し、地域的に情報を共有する必要がある。したがって、国連やその他の国際機関との協力が、普遍的に共有される規範とルールを実践する機会を高めるであろうアジアのコンソーシアムのようなものが望ましい。

[1]国際連合難民高等弁務官事務所（UNHCR）。「難民統計」。国連難民機関、[n.d]。https://www.unhcr.org/refugee-statistics/

[2]国際連合難民高等弁務官事務所（UNHCR）。2021年。「ファクトシート：日本」。https://reporting.unhcr.org/sites/default/files/JAPAN%20Fact%20Sheet-June%202021.pdf

[3]日本難民支援協会。「日本における難民」。[n.d]。https://www.refugee.or.jp/en/refugee/#section03

[4]大韓民国法務部。2020年。「難民統計」。https://www.moj.go.kr/moj/145/subview.do

[5]バングラデシュ政府-UNHCR。2021年。「バングラデシュ政府-UNHCR合同人口統計速報」。https://data2.unhcr.org/en/documents/details/89093

[6]ルマ・ポール。「バングラデシュ、ロヒンギャ難民を島に移送する国連協定に署名」。ロイター通信。トムソン・ロイター、2021年10月9日。https://www.reuters.com/world/asia-pacific/bangladesh-signs-un-deal-help-rohingya-refugees-island-2021-10-09/。

[7]国際連合難民高等弁務官事務所（UNHCR）。2021年。「ファクトシート：タイ」。https://data2.unhcr.org/en/documents/details/89215

[8]アウエタヴォルンピパット、ルジ。「タイのミャンマークーデターに対する弱い対応」。East Asia Forum、2021年4月22日。https://www.eastasiaforum.org/2021/04/22/thailands-weak-reaction-to-the-myanmar-coup/#more-344838。

[9]国際連合難民高等弁務官事務所（UNHCR）。2021年。「ファクトシート：インドネシア」。https://www.unhcr.org/id/en/fact-sheets

[10]国際連合難民高等弁務官事務所（UNHCR）。「2021年の第204回国会に提出された出入国管理及び難民認定法の一部改正法案に関するUNHCRのコメント。拘禁及び送還に関する小委員会の勧告（SCDD）、第7回出入国管理政策審議会に基づく。2021年4月9日」。[n.d]。https://www.unhcr.org/jp/wp-content/uploads/sites/34/2021/04/20210409-UNHCR-Full-Comments-on-ICRRA-Bill-English.pdf

[11]立憲民主党（日本）。「難民保護法案／入管難民法改正案を参議院に提出」。2021年2月18日。https://cdp-japan.jp/news/20210217_0768

[12]法務部出入国外国人政策本部難民課。「韓国における難民認定手続き」。2016年3月9日。https://www.immigration.go.kr/immigration_eng/1833/subview.do?enc=Zm5jdDF8QEB8JTJGYmJzJTJGaW1taWdyYXRpb25fZW5nJTJGMjMwJTJGMzc4NTk0JTJGYXJ0Y2xWaWV3LmRvJTNG

[13]国際連合難民高等弁務官事務所（UNHCR）。「インドネシアにおけるUNHCR」。[n.d]。https://www.unhcr.org/id/en/unhcr-in-indonesia

[14]マッケイフリ、カイトリン。「アンドマン海危機：地域は2020年に本当に良くなったのか？」ニューサウスウェールズ大学シドニー校、2020年8月6日。https://www.kaldorcentre.unsw.edu.au/publication/andaman-sea-crisis-region-really-better-2020

[15]国際連合難民高等弁務官事務所（UNHCR）。「インドネシアにおけるUNHCR」。[n.d]。https://www.unhcr.org/id/en/unhcr-in-indonesia

[16]ハリソン、ジェニファー。「UNHCR、タイ内閣による国家スクリーニングメカニズム承認を歓迎」。UNHCR、タイ内閣による国家スクリーニングメカニズム承認を歓迎. バンコク、タイ：国連難民高等弁務官事務所、2019年。https://www.unhcr.org/th/en/16791-unhcr-welcomes-thai-cabinet-approval-of-national-screening-mechanism.html

[17]ヒューマン・ライツ・ウォッチ。タイ：カンボジア難民の強制送還。バンコク、タイ：ヒューマン・ライツ・ウォッチ、2021年。https://www.hrw.org/news/2021/11/12/thailand-cambodian-refugees-forcibly-returned

[18]国連難民高等弁務官事務所。2021年。「ファクトシート：日本」。https://reporting.unhcr.org/sites/default/files/JAPAN%20Fact%20Sheet-June%202021.pdf

[19] Hebecker, Dirk. 「保護と難民のための解決策」、『日本の国際協力のプロフィール』、JICA編（東京：一橋大学、2018年）、42頁。https://www.jica.go.jp/jica-dsp/english/university/pdf/01_02_HitotsubashiUniv_attachment.pdf

[20]NANCEN難民権利センター。[n.d.]。「NANCEN難民権利センターとは」。https://nancen.org/1894

[21] Legido-Quigley, Helena, Leh Hoon Chuah, Fiona, and Howard, Natasha. 2020. 「東南アジアの保健システムにおける課題と『アンダマン海難民危機』への対応：インドネシア、マレーシア、ミャンマー、タイの保健セクターの視点に関する質的研究」。PLOS Medicine 17 (11) (11月)https://doi.org/10.1371/journal.pmed.1003143

[22] Tasnim, Farhat. 2017. 「政治化された市民社会：バングラデシュにおける事例分析」。Cosmopolitan Civil Societies: an Interdisciplinary Journal 9(1) (3月): 98-123頁。https://doi.org/10.5130/ccs.v9i1.5247

[23] Ansar, Anas and Md. Khaled, A.F. 2021. 「連帯から抵抗へ：バングラデシュにおけるロヒンギャ難民に対するホストコミュニティの進化する対応」。Int J Humanitarian Action 6(16) (7月)。https://doi.org/10.1186/s41018-021-00104-9

[24]国連難民高等弁務官事務所。2021年。「ファクトシート：タイ」。https://www.unhcr.org/th/wp-content/uploads/sites/91/2021/10/UNHCR-Thailand-Fact-Sheet_30-September-2021.pdf

[25]タイ難民権利ネットワーク。タイ難民権利ネットワーク共同提出普遍定期レビュー：タイ第3サイクル、第39回会合。タイ [n.d.]https://asylumaccess.org/wp-content/uploads/2021/06/Refugee-Rights-Network-in-Thailand_en.pdf

■ペク・ジンギョンは、東アジア研究所（EAI）の研究部長である。英国ウォリック大学で国際関係学修士号を取得。現在、EAIの全研究プロジェクトを監督しているが、個人の研究は主にアジアの国家安全保障、ガバナンス、地域協力、民主主義に焦点を当てている。研究関心分野は、北朝鮮、国際関係、国際安全保障である。近年の出版物には、「韓国の北朝鮮および統一に対する認識：朝鮮半島の未来、兄弟ではなく隣人」（EAIイシュー・ブリーフィング、2020年）、「北朝鮮に対する4点戦略の現在と未来」（Global NK Commentary、2020年）、「世論を通じた文在寅政権の外交安全保障政策の中間評価：朝鮮半島における平和と繁栄の実現に向けた北朝鮮政策の推進」（Global NK Commentary、2019年）、「北朝鮮の生物・化学兵器と非核化への道」（Global NK Commentary、2019年）などがある。

■ユン・ハウンは、東アジア研究所（EAI）の研究員である。ソウル大学で国際学修士号を取得。現在、EAIでは国際協力、日韓関係、韓国の民主主義を中心に業務を行っている。研究関心分野は、ガバナンス、EU・韓国関係、民主主義である。

■ 編集担当：ペク・ジンギョン研究部長

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