[ADRN 政策简报] 民主与气候变化的挑战

[编者按]

气候变化是当今最紧迫的问题之一，许多国家已在地方、区域和全球层面应对。在本期简报中，国际民主和选举援助研究所秘书长凯文·卡萨斯-萨莫拉博士讨论了民主在应对气候变化方面面临的挑战、优势和机遇。他指出，应对气候变化的主要挑战在于短期主义、自我参照机制和治理能力要素。此外，他认为民主在这一方面显示出其作为一种治理体系的优势，因为它能够促进强大的公民社会、信息的自由流通、社会共识以及冲突的和平转型。

气候变化是当今世界面临的最紧迫的问题之一。然而，在科学家们发出数十年警告之后，科学界提出的建议、全球和国家的承诺与实际执行之间仍然存在巨大差距。这部分可以解释为气候变化构成了一个所谓的“棘手问题”——一个由于其复杂性和相互关联的性质而难以或不可能解决的问题。这一点从更频繁和更剧烈的极端天气事件、粮食不安全、金融不稳定以及冲突加剧等一系列气候影响中可以明显看出（Lindvall, 2021）。这些后果对民主以及民主制度和体系的稳定构成了新的挑战，而这些制度和体系在许多情况下已经承受着压力（International IDEA, 2021）。

然而，民主国家正在为应对气候变化做出重大努力。各国正在通过以缔约方会议（COP）为首的多边倡议进行合作，最近一次会议于2021年11月在格拉斯哥举行。尽管COP26维持了1.5摄氏度的目标，但快速而深远的行动的必要性比以往任何时候都更加紧迫。在关于气候变化的全球谈判和辩论中，全球北方和南方之间不成比例的权力关系显而易见。一家名为Power Shift Africa的智库主任指出，“世界上弱势群体的需求已被牺牲在富裕世界自私的祭坛上”（Harvey, Carrington, and Brooks, 2021）。气候变化固有的不平等后果要求充分解决气候正义问题。在此背景下，公民越来越怀疑民主国家应对危机的能力，以及政府是否具备应对能力。本期简报将探讨民主在应对气候变化方面面临的挑战、优势和机遇。

民主应对气候变化的潜在挑战

民主在保护环境和减缓气候变化方面面临许多障碍。学者们已将短期主义、自我参照机制、治理能力要素（如政策俘获或腐败）以及薄弱的多边主义确定为有效行动的关键障碍（Held, Harvey and Theros, 2011. Lindvall, 2021; Tham, 2021）。

短期主义指的是民主议程设置受到政治和选举周期的强烈影响，以及倾向于关注日常和短期问题而非气候变化等长期问题。其原因之一是政府必须连任的必要性。民主国家的政治行为者在制度上缺乏激励去考虑后代人的权利和需求，并且可能不愿实施如碳税等强有力的气候政策，因为要考虑到可能的选举后果。同样，自我参照机制与政府对当前选民的问责制以及侧重于国家层面的政治辩论有关。民主政治的这种运作模式有忽视代际正义、地球生态边界以及人类与生命支持生态系统之间联系的风险（Tham, 2021）。这种优先考虑即时政治收益的激励可能会使民主国家在启动寻找更可持续经济增长模式所需的包容性讨论方面处于不利地位。

此外，民主政治常常被强大的游说行业和腐败问题所渗透，这阻碍了民主政府有效和包容性地采取所需气候行动的能力。民主国家和非民主国家一样，常常在经济上依赖化石燃料。社会脱碳是一个具有重大社会和工业影响的挑战，包括公民对生活方式的剧烈改变的抵制，或化石燃料行业维持现状的强大利益。化石燃料行业几十年来一直意识到气候变化的危险，并一直致力于延迟和阻止气候政策的制定，并利用其特权商业地位为其谋利（Banerjee, Song, and Hasemyer 2015; Supran and Oreskes, 2017）。这种政策俘获有时也伴随着对民主政治领域和制度的破坏。腐败也会削弱民主国家减缓危机的能力，因为它削弱了实现目标、实施政策和进行检查的能力（Povitkina, 2018）。游说和腐败的存在削弱了民主国家在减少温室气体排放方面的表现。目前没有一个国家能够按计划实现其在2015年《巴黎协定》下的承诺（Lindvall, 2021），这既反映了承诺与执行之间的差距，也表明了多边主义的薄弱。各国不仅无法兑现已商定的国家承诺，而且在不同社会经济发展水平的国家之间以及在更依赖或更少依赖化石燃料的国家之间也存在紧张关系。

这些因素危及民主国家有效应对气候变化的能力。然而，民主国家拥有其独特的优势和制度机制，能够快速动员政治意愿并做出有效气候行动所需的充分决策。

民主制度在解决气候变化方面的优势

民主拥有若干特点，使其在应对气候危机方面与其他类型的政体不同。一些学者认为，民主比威权政体更能应对气候变化（Li and Reuveny 2006, Bättig and Bernauer 2009）。同样，民主国家的碳排放量往往低于非民主国家（Povitkina, 2018）。在一个开放的民主社会中，公民和政治权利使公民能够合作、加入组织、进行和平抗议、表达自身利益和阐述观点。格蕾塔·通贝里和“星期五为了未来”运动起源于世界上一个领先的民主国家，展示了青年领导的动员和青年运动在全球范围内可能产生的影响。此外，只有在民主国家，公民才能享有言论自由，并在不受旨在保护当权者或统治精英利益的审查措施的情况下交流信息。信息的自由流通使决策者能够辩论和确定适当的解决方案，正如它使公民和公民社会能够利用他们的创造力和知识参与讨论并提出新想法（Lindvall, 2021）。民主能够就如何分配气候变化减缓成本等困难的政策决策达成社会共识。这种集体政策制定在威权政体中不太可能发生，因为在威权政体中，反对和不同的声音被压制，导致公共辩论停滞和受限。生活在这些政权下的公民也无法监督当局和企业的活动，因为缺乏透明度，政府问责机制不在公民的触及范围内。民主国家独特的制衡体系增加了问责制，并增加了解决危机的可能性。

关于气候变化与民主的研究已经确定了民主国家在应对气候危机方面可以追求的许多可行选择。根据Willis（2020）的观点，应对气候变化的答案是“更多的民主”。民主需要包容性政治、公民社会和青年的更强参与，以及代内和代际团结的创造，以确保气候正义。在这次讨论中，团结指的是将不同人联系在一起的社会纽带，并优先考虑集体福祉。

宪法在应对气候变化方面发挥着独特作用，通过创建和嵌入超越政治周期的健全制度结构，并保障后代人的权利。宪法可以限制短期主义，保护代际权利，并通过承认环境是一项基本权利来赋予公民权力。健康的环境权被广泛承认和接受，并且包括泰国、韩国和印度尼西亚在内的100多个国家已将其纳入宪法（Boyd, 2012）。它创造了一个维度，公民是权利持有者，并可以依法追究政府在提供基本环境权利方面的责任。在联合国人权与环境问题特别报告员的报告（2018）中得出结论，此类权利将带来更强有力的环境法律和政策以及改进的执行，增加公民参与，减少气候不公，并改善环境绩效。最近被联合国人权理事会宣布为人权（UN News, 2021）的健康环境权，可以提供一个大胆行动并产生有意义的变革以保护气候和公民的机会。通过将新通过的权利纳入其宪法，民主国家可以展示其在应对气候危机方面的意愿和决心。

审议民主研究也为代议制民主提供了创新的参与形式，让公民在向净零排放社会过渡的过程中发出声音。公民大会和参与式预算是能够带来更合法和可持续成果的解决方案。公民大会的想法近年来日益受到欢迎，它允许随机选择的公民就气候变化等议题做出知情决定。它可以确保高质量的决策、高水平的共识、创新的解决方案和透明度（Gerwin, 2018）。在英国，气候大会发布了一份关于如何实现净零排放目标的报告，并提出了详细建议，如提高透明度、转向绿色能源、或避免排放转移到其他国家（Climate Assembly UK, 2020）。这代表了民主国家与公民就具体行动进行对话的具体方式。公民大会可以在不同层级的治理中实施，从城市到超国家层面。

参与式预算是公民参与的另一种创新途径，通过让公民控制财务规划，有可能建立更强大的社区，减少不平等，并改善气候正义。这种民主实践的支持者声称，它可以增加公民参与，建立更好的公民与政府之间的关系，并导致更有效的支出（Participatory budgeting, n.d.）。在气候变化的案例中，可以实施参与式预算来讨论并共同推进诸如弱势社区的灾害风险管理或城市的环境和社会韧性等复杂挑战。

其他可能影响民主国家如何应对气候变化的解决方案包括：规范政治献金、采纳气候法案、增加对基于科学证据的决策的依赖、设立气候变化咨询委员会、通过保护公众辩论免受虚假信息传播来提高公民的知识水平、改革公共机构以及解决腐败问题。

民主气候行动的前进方向

如上所述，民主制度的主要挑战包括短期主义、自我参照机制、治理能力和薄弱的多边主义。然而，民主作为一种治理体系具有相当大的优势，它能够促进强大的公民社会、信息的自由流通、社会共识以及冲突的和平转型。本期简报中概述的民主创新和可能性仅涵盖了民主国家需要探索的一些未来路径。一些重要的研究领域可以为加强民主国家在应对气候挑战方面采取的行动做出贡献，还需要对气候诉讼和气候正义进行进一步研究。进一步的研究可以深化现有知识，了解气候政策如何更好地重新分配资源、减少不平等，并将社区和边缘化群体纳入应对气候变化所需的全面社会和经济转型中。 

参考文献

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Bättig. M., and Bernauer, T. (2009). National institutions and global public goods: are democracies more cooperative in climate change policy? International Organizations 63(2): 281-208.

Boyd, D. (2012). The Constitutional Right to a Healthy Environment. Environment Science and Policy for Sustainable Development 54(4): 3-15.

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Gerwin, M. (2018). Citizens’ Assemblies: Guide to democracy that works. Krakow, Poland: Otwarty Plan.

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Held, D., Fane-Harvey, A. and Theros, M (Eds). (2011). The governance of climate change: science, economics, politics and ethics. Cambridge, United Kingdom: Polity.

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Li, Q. and Reuveny, R., 2006. Democracy and environmental degradation. International Studies Quarterly 50 (4), 935–956.

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Supran, G., and Oreskes, N. (2017). Assessing ExxonMobil’s climate change communications (1977-2014). Environmental Research Letters 12, 084019.

Tham, J-C. (2021). The Climate Crisis & Democracy: From Democratic Debilitation to Innovation. Governing During Crises, Policy Brief No.14. University of Melbourne.

United Nations. (2018). Report of the Special Rapporteur on the issue of human rights obligations relating to the enjoyment of a safe, clean, healthy and sustainable environment (A/73/188) . New York, United States: United Nations.

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Willis, R. (2020). Too Hot to Handle? The Democratic Challenge of Climate Change. Bristol, United Kingdom: Bristol University Press.

■ Kevin Casas-Zamora is the Secretary-General of the International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), with over 25 years of experience in democratic governance as a researcher, analyst, educator, consultant and public official. He is a Senior Fellow at the Inter-American Dialogue and was previously Costa Rica’s Second Vice President and Minister of National Planning and Secretary for Political Affairs at the Organization of American States. He holds a Law degree from the University of Costa Rica, a Masters in Government from the University of Essex, and a Ph.D. in Political Science from the University of Oxford.

■ 负责与编辑：白珍景 EAI 研究员·研究室长

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