[ADRN Issue Briefing] 気候変動と民主主義の課題

[編集者注]

今日の最も喫緊の課題の一つである気候変動は、多くの国で地方、地域、そして地球規模で取り組まれています。本イシューブリーフィングでは、国際民主主義選挙支援研究所（International Institute for Democracy and Electoral Assistance）事務局長のケビン・カサス＝サモラ博士が、気候変動への対応において民主主義が直面する課題、強み、そして機会について論じています。彼は、気候変動への対応における主な課題は、短期志向、自己参照的なメカニズム、そして統治能力の要素に基づいていると述べています。さらに、民主主義は、強力な市民社会、情報の自由な流れ、社会的な合意形成、そして紛争の平和的な変革を可能にする統治システムとして、この点で強みを示していると論じています。

気候変動は、今日世界が直面している最も喫緊の課題の一つです。しかし、科学者たちからの警告が何十年にもわたるにもかかわらず、科学界の推奨事項、地球規模および国家レベルのコミットメント、そして実際の実施との間には依然として大きな隔たりがあります。これは、気候変動が「厄介な問題（wicked problem）」、すなわちその複雑で相互に関連した性質のために解決が困難または不可能である問題として説明されることによって、一部説明することができます。これは、より頻繁で激しい異常気象、食料不安、金融不安、そして悪化した紛争（Lindvall, 2021）といった、数多くの気候変動の影響から明らかになります。これらの結果は、多くのケースで既に負担がかかっていた民主主義、そして民主主義的な制度やシステムに新たな課題を突きつけています（International IDEA, 2021）。

しかし、民主主義国は気候変動への対応において重要な努力をしています。各国は、2021年11月にグラスゴーで開催された国連気候変動枠組条約第26回締約国会議（COP26）を先頭とする多国間イニシアチブを通じて取り組んでいます。COP26は1.5℃目標を維持しましたが、迅速かつ広範な行動の必要性はかつてないほど切迫しています。グローバル・ノースとグローバル・サウスの間の不均衡な権力関係は、気候変動に関する世界的な交渉や議論の中で顕著になりました。シンクタンク「Power Shift Africa」のディレクターは、「脆弱な人々のニーズは、豊かな世界の利己主義の犠牲になった」と指摘しています（Harvey, Carrington, and Brooks, 2021）。気候変動の本質的に不平等な結果は、気候正義が適切に対処されることを求めています。このような状況下で、市民は民主主義がこの危機に対処する能力、そして政府がそれに対処する準備ができているかどうかについて、ますます懐疑的になっています。本イシューブリーフィングは、気候変動への対応において民主主義が直面する課題、強み、そして機会について論じています。

気候変動に対する民主主義の対応における潜在的な課題

民主主義は、環境を保護し気候変動を緩和するために多くの障害に直面しています。研究者たちは、短期志向、自己参照的なメカニズム、政策捕捉や汚職といった統治能力の要素、そして弱い多国間主義を、効果的な行動の主要な障壁として特定しています（Held, Harvey and Theros, 2011. Lindvall, 2021; Tham, 2021）。

短期志向とは、民主主義におけるアジェンダ設定が政治的・選挙的サイクルに大きく影響され、気候変動のような長期的な問題よりも日々の短期的な問題に焦点を当てる傾向があることを指します。その理由の一つは、政府が再選されなければならないという必要性です。民主主義における政治的アクターは、将来世代の権利とニーズを考慮するための制度的なインセンティブが弱く、選挙への影響を考慮して炭素税のような強力な気候政策を実施することに消極的になる可能性があります。同様に、自己参照的なメカニズムは、政府が現在の有権者に対して負う説明責任や、国家レベルに焦点を当てた政治的議論に関連しています。民主主義政治におけるこの運営方法は、世代間の正義、地球の生態学的境界、そして人類と生命を支える生態系とのつながりを無視するリスクを伴います（Tham, 2021）。このような短期的な政治的利益を優先するインセンティブは、より持続可能な経済成長モデルを見つけるために必要な包括的な議論を開始する上で、民主主義を不利な立場に置く可能性があります。

さらに、民主主義政治はしばしば強力なロビイスト部門や汚職の問題に浸透されており、民主主義政権が効果的かつ包括的に必要な気候行動を実行する能力を妨げています。民主主義国も非民主主義国も、しばしば化石燃料への経済的依存から脱却できていません。社会の脱炭素化は、生活様式の抜本的な変化に対する市民の抵抗、あるいは現状維持を望む化石燃料部門からの強力な利害関係など、大きな社会的・産業的影響を伴う課題です。気候変動の危険性を何十年も前から認識していた化石燃料産業は、気候政策を遅延させ阻止するために活動し、その特権的なビジネス上の地位を有利に利用してきました（Banerjee, Song, and Hasemyer 2015; Supran and Oreskes, 2017）。このような政策捕捉は、民主的な政治的アリーナや制度を損なうことにもつながることがあります。汚職の存在は、目標達成、政策実施、そして検査を適切に行う能力を弱めるため、民主主義が危機を緩和する能力を制限します（Povitkina, 2018）。ロビー活動と汚職の存在は、温室効果ガス排出量を削減する上での民主主義のパフォーマンスを損ないます。現在、2015年のパリ協定の下で合意されたコミットメントを達成する軌道に乗っている国は一つもありません（Lindvall, 2021）。これは、コミットメントと実施との間のギャップを反映しており、弱い多国間主義の兆候を構成しています。各国は合意された国家的なコミットメントを履行できないだけでなく、異なる社会経済的発展レベルを持つ国々、そして化石燃料への依存度が高い国と低い国との間にも緊張があります。

これらの要因は、民主主義が気候変動に効率的に対処する能力を危険にさらします。しかし、民主主義は、政治的意思の迅速な動員と、効果的な気候行動に必要な適切な意思決定を可能にする独自の強みと制度的メカニズムを備えています。

気候変動解決における民主主義システムの強み

民主主義は、気候危機に対処する能力において、他の政体とは一線を画すいくつかの特徴を持っている。多くの学者は、民主主義は権威主義体制よりも気候変動に対応する能力が高いと示唆している（Li and Reuveny 2006, Bättig and Bernauer 2009）。同様に、民主主義国は非民主主義国よりも二酸化炭素排出量が少ない傾向がある（Povitkina, 2018）。開かれた民主主義社会では、市民的および政治的権利が、市民が協力し、組織に参加し、平和的な抗議を行い、自らの利益を表明し、自らの見解を明確にすることを可能にする。世界有数の民主主義国の一つから始まったグレタ・トゥーンベリと「フライデーズ・フォー・フューチャー」運動は、若者主導の動員と若者たちの運動が世界規模で持つ影響力を示している。さらに、表現の自由が享受され、現職体制や支配エリートの利益を保護するための検閲措置なしに情報を交換できるのは、民主主義国においてのみである。情報の自由な流れは、政策立案者が適切な解決策を議論し特定することを可能にするだけでなく、市民や市民社会が創造性と知識を活用して議論に参加し、新しいアイデアを生み出すことも可能にする（Lindvall, 2021）。民主主義は、気候変動緩和のコストをどのように分配するかといった、困難な政策決定に関する社会的な合意を形成することができる。このような集団的な政策決定は、反対や多様な意見が抑制され、停滞した不十分な公論が形成される権威主義体制では起こりにくい。そのような体制下で生活する市民は、透明性の欠如により、当局や企業の活動を精査することもできない。政府の説明責任を問うメカニズムは、市民の手の届かないところにある。民主主義の独自のチェック・アンド・バランスのシステムは、説明責任を高め、危機が解決される可能性を高める。

気候変動と民主主義に関する研究は、民主主義国が気候危機に対処するために追求できる多くの実行可能な選択肢を特定しています。Willis（2020）によれば、気候変動への答えは「より多くの民主主義」です。民主主義は、気候正義を確保するために、包括的な政治、市民社会と若者のより強力な関与、そして世代内および世代間の連帯の創造を必要としています。この議論における連帯とは、異なる人々を結びつけ、集団的な幸福を優先する社会的な絆を指します。

憲法は、政治サイクルを超越する堅牢な制度的構造を創造・埋め込み、将来世代の権利を保障することによって、気候変動に対処する上で独自の役割を果たします。憲法は、短期志向に制限を設け、世代間の権利を保護し、環境を基本的人権として認識することによって、市民に力を与えることができます。健康的な環境への権利は広く認識され受け入れられており、タイ、韓国、インドネシアなど100カ国以上が憲法にこれを盛り込んでいます（Boyd, 2012）。これは、市民が権利主体となり、基本的な環境権の提供について政府に法的に説明責任を負わせることができる次元を創造します。人権と環境に関する国連特別報告者の報告書（2018）では、そのような権利は、より強力な環境法と政策、そして実施の改善、市民の関与の増加、気候正義の軽減、そしてより良い環境パフォーマンスにつながると結論付けられています。最近、国連人権理事会によって人権として宣言された（UN News, 2021）健康的な環境への権利は、大胆に行動し、気候と市民を保護するための意味のある変革を生み出す機会を提供することができます。新たに採択された権利を憲法に統合することによって、民主主義国は気候危機に対処する上での意思と真剣さを示すことができます。

熟議民主主義の研究もまた、代表民主主義がネットゼロ社会への移行に市民の声を与えるための革新的な参加形態を提示しています。市民会議や参加型予算は、より正当で持続可能な結果をもたらす可能性のある解決策です。市民会議のアイデアは近年人気が高まっており、無作為に選ばれた市民が気候変動などのトピックについて情報に基づいた意思決定を行うことを可能にします。これは、質の高い意思決定、高いレベルの合意、革新的な解決策、そして透明性を確保することができます（Gerwin, 2018）。英国では、気候会議がネットゼロ目標達成方法に関する報告書を発表し、透明性、グリーンエネルギー源への移行、または排出量の他国への移転回避などの詳細な勧告を提供しました（Climate Assembly UK, 2020）。これは、民主主義国が具体的な行動について市民と対話を行うための具体的な方法を表しています。市民会議は、都市から超国家レベルまで、さまざまなレベルの統治で実施できます。

参加型予算は、市民が関与し、より強力なコミュニティを創造し、不平等を減らし、市民に財政計画の管理を与えることによって気候正義を改善する可能性のある、もう一つの革新的な手段を提供します。この民主的実践の提唱者は、それが市民参加を高め、市民と政府との関係を改善し、より効果的な支出につながる可能性があると主張しています（Participatory budgeting, n.d.）。気候変動の場合、参加型予算は、脆弱なコミュニティにおける災害リスク管理や都市の環境的・社会的レジリエンスといった複雑な課題について議論し、集団的に前進するために実施することができます。

民主主義が気候変動に対処する方法に影響を与える可能性のあるその他の解決策には、政治における資金の規制、気候法の制定、政策決定における科学的根拠への依存度の向上、気候変動諮問委員会の設置、偽情報キャンペーンから公論を保護することによる市民の知識の向上、公的機関の改革、そして汚職への対処が含まれます。

民主的な気候行動に向けた道筋

前述のように、民主主義システムにおける主な課題は、短期志向、自己参照的なメカニズム、統治能力、そして弱い多国間主義を含みます。しかし、民主主義は、強力な市民社会、情報の自由な流れ、社会的な合意形成、そして紛争の平和的な変革を可能にする統治システムとして、かなりの強みを持っています。本イシューブリーフで概説された民主的なイノベーションと可能性は、民主主義国が探求する必要のある将来の道の一部にすぎません。気候変動への対応における民主主義国の行動を強化するために貢献できるいくつかの重要な研究分野があり、気候訴訟と気候正義に関するさらなる研究が必要です。さらなる研究は、気候政策がどのように資源をより良く再分配し、不平等を減らし、効果的な気候変動対応に必要な包括的な社会的・経済的移行にコミュニティや疎外されたグループを関与させることができるかについての既存の知識を深めることができます。

参考文献

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Bättig. M., and Bernauer, T. (2009). National institutions and global public goods: are democracies more cooperative in climate change policy? International Organizations 63(2): 281-208.

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Held, D., Fane-Harvey, A. and Theros, M (Eds). (2011). The governance of climate change: science, economics, politics and ethics. Cambridge, United Kingdom: Polity.

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Li, Q. and Reuveny, R., 2006. Democracy and environmental degradation. International Studies Quarterly 50 (4), 935–956.

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Tham, J-C. (2021). The Climate Crisis & Democracy: From Democratic Debilitation to Innovation. Governing During Crises, Policy Brief No.14. University of Melbourne.

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Willis, R. (2020). Too Hot to Handle? The Democratic Challenge of Climate Change. Bristol, United Kingdom: Bristol University Press.

■ Kevin Casas-Zamora is the Secretary-General of the International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), with over 25 years of experience in democratic governance as a researcher, analyst, educator, consultant and public official. He is a Senior Fellow at the Inter-American Dialogue and was previously Costa Rica’s Second Vice President and Minister of National Planning and Secretary for Political Affairs at the Organization of American States. He holds a Law degree from the University of Costa Rica, a Masters in Government from the University of Essex, and a Ph.D. in Political Science from the University of Oxford.

■ 担当及び編集: ペク・ジンギョン EAI研究員・研究室長

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